銅仁市作風建設(shè)法治化實踐與探索

皮坤乾，楊秀琴

（ 1.銅仁學院 馬克思主義學院，貴州 銅仁 554300；2.銅仁市民族中學，貴州 銅仁 554300 ）

【政治與法律】

銅仁市作風建設(shè)法治化實踐與探索

皮坤乾1，楊秀琴2

（ 1.銅仁學院 馬克思主義學院，貴州 銅仁 554300；2.銅仁市民族中學，貴州 銅仁 554300 ）

近年來，銅仁市以法治思維和法治方法抓作風建設(shè)，通過細化制度、以解決問題為導向完善制度、強力推動制度剛性運行等，扎緊作風建設(shè)制度的“籠子”；注重發(fā)揮制度的導向、激勵功能，激發(fā)作風建設(shè)的內(nèi)生動力，有力推進了作風建設(shè)規(guī)范化、常態(tài)化、長效化，破解作風建設(shè)“周期律”難題，成功走出一條作風建設(shè)法治化的銅仁道路，形成了作風建設(shè)法治化的銅仁模式，對深入推進作風建設(shè)法治化具有重要意義。

作風建設(shè)；銅仁模式；法治化

黃炎培與毛澤東于1945年7月在延安的“窯洞對”，深入探討了歷史興亡的周期律現(xiàn)象。如今，我國蓬勃開展的作風建設(shè)也面臨著“周期律”難題，延安干部學院兼職教授姚桓對此用“兩條拋物線”［1］33進行了描述：一是作風建設(shè)活動經(jīng)歷開始發(fā)動、后來高潮、然后回落這樣一條拋物線；二是群眾的心理，從希望、振奮到失望，過了這個活動，又回到原來狀態(tài)這樣一條拋物線。黨的群眾路線教育實踐活動開展以來，各地按照“照鏡子、正衣冠、洗洗澡、治治病”這一總要求，針對形式主義、官僚主義、享樂主義和奢靡之風，動真碰硬、真抓實干，解決了一些多年想解決卻沒有解決的問題，剎住了許多人認為“不可能剎住”的歪風，曬出了一份令人信服的作風建設(shè)成績單，贏得了百姓點贊、群眾擁護。然而，能否切實避免作風建設(shè)“兩條拋物線”現(xiàn)象，真正破解作風建設(shè)“周期律”難題，使作風建設(shè)繼續(xù)持續(xù)下去并永遠在路上？近年來，銅仁市把作風建設(shè)納入法治化軌道，以法治思維和法治方法抓作風建設(shè)，注重建立作風建設(shè)的長效機制，以剛性的法制規(guī)定和嚴格的執(zhí)行，推進作風建設(shè)規(guī)范化、常態(tài)化、長效化，用實實在在的成效對此作了肯定的回答，成功走出了一條作風建設(shè)法治化的銅仁道路，形成了作風建設(shè)法治化的銅仁模式。

一、銅仁市作風建設(shè)法治化的成功實踐

（一）抓制度建設(shè)，扎緊作風建設(shè)“籠子”

鄧小平同志深刻指出：“對干部和共產(chǎn)黨員來說，廉政建設(shè)要作為大事來抓，還是要靠法制，搞法制靠得住些?！保?］379習近平同志也多次強調(diào)：“制度問題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性、長期性。”從根本上來說，作風建設(shè)的關(guān)鍵在于建立和落實好一整套便利、管用、有約束力的制度和機制，這也是實現(xiàn)作風建設(shè)法治化的基礎(chǔ)。為此，銅仁市在推進作風建設(shè)法治化過程中，始終注重制度建設(shè)，使作風建設(shè)有章可循、有規(guī)可依。

1.細化法規(guī)制度。為切實搞好作風建設(shè)，中央、省制定了一系列制度規(guī)定，如《中央八項規(guī)定》、《黨政機關(guān)厲行節(jié)約反對浪費條例》、《貴州省委關(guān)于改進工作作風、密切聯(lián)系群眾的十項規(guī)定》、《貴州省黨員干部作風“十不準”》等。為使這些制度規(guī)定真正“落地”，銅仁市按照務(wù)實管用的原則，進一步將這些法規(guī)制度細化為更具可操作性的規(guī)則，制定出臺了《銅仁市委關(guān)于改進工作作風密切聯(lián)系群眾的十項規(guī)定》、《貫徹落實市委關(guān)于改進工作作風密切聯(lián)系群眾的十項規(guī)定實施細則》、《關(guān)于進一步規(guī)范公務(wù)接待工作的通知》、《關(guān)于進一步做好因公出國境管理工作若干規(guī)定的通知》、《關(guān)于進一步加強節(jié)假日期間公務(wù)用車管理的通知》等。各區(qū)、縣根據(jù)這些規(guī)定，進一步制定和完善了本地、本部門、本系統(tǒng)領(lǐng)導調(diào)研、聯(lián)系群眾、新聞報道、經(jīng)費管理、公務(wù)考察、公務(wù)接待、公務(wù)用車、辦公用房、樓堂館所、精文減會、厲行節(jié)約、節(jié)慶活動、干部紀律、會風會紀、檢查考核、監(jiān)督檢查、責任追究等方面的制度，如思南縣《關(guān)于加強作風建設(shè)的若干規(guī)定》明確提出“全縣范圍內(nèi)只允許辦婚事酒和喪事酒，其他酒席一律禁止”，并對辦婚事酒和喪事酒的申請、報告和酒席規(guī)模、餐標、禮金標準及違規(guī)處理等方面作出了具體的規(guī)定；石阡縣《機關(guān)干部作風行為規(guī)范“六個必須六個嚴禁”》和《貫徹落實〈機關(guān)干部作風行為規(guī)范“六個必須六個嚴禁”〉實施細則》等，明確要求副縣級以上干部每年必須到基層調(diào)研時間不少于90天、駐點幫扶不少于 5天，調(diào)研一律輕車簡從，不搞多人陪同，不安排宴請，不上煙酒，不迎來送往。通過把法規(guī)制度細化為規(guī)則，使之可執(zhí)行、可監(jiān)督、可檢查、可問責，真正成了推進作風建設(shè)的“緊箍咒”。

2.以解決問題為導向完善制度。習近平同志指出：“只有立足于時代去解決特定的時代問題，才能推動這個時代的社會進步。”隨著時代的發(fā)展，作風建設(shè)也不斷面臨新情況新問題，如一些機關(guān)工作人員工作時間利用智能手機上網(wǎng)；在高壓態(tài)勢下，政府機構(gòu)“門難進、臉難看”的情況得到了較大改觀，但門易進、臉好看、話好聽、事不辦的“新衙門作風”卻悄悄露頭等。圍繞解決問題建章立制，用制度推動問題的解決。銅仁市針對“新衙門作風”，開展“解放思想、轉(zhuǎn)變作風、馬上就辦、辦就辦好”主題教育活動，要求各級黨組織和黨員干部樹立“立說立行、馬上就辦”工作理念，倡導領(lǐng)先干、帶頭干、爭著干、比著干良好作風的同時，圍繞群眾最關(guān)注的“能不能辦？好久辦好？”問題，創(chuàng)新工作機制。一是創(chuàng)建“四書”告知承諾制，由干部向辦事群眾作承諾：“能不能辦？好久辦好？”。在全市黨政機關(guān)窗口單位推行現(xiàn)場辦結(jié)告知、受理告知、暫不受理告知、不予受理告知“四書”告知承諾制度，對群眾辦理事項，能現(xiàn)場辦結(jié)的必須現(xiàn)場辦結(jié)，出具《現(xiàn)場辦結(jié)告知書》；不能現(xiàn)場辦結(jié)但已明確受理的要出具《受理告知書》，告知“好久辦好”，明確辦結(jié)時限和前往領(lǐng)取時間；屬于受理范圍但因資料不全暫不受理的事項，要告知群眾應(yīng)當補齊的資料，出具《暫不受理告知書》；不予受理的事項，要出具《不予受理告知書》，并解釋原因和幫助指導。承辦人必須開具由市紀委監(jiān)察局統(tǒng)一制作的一式兩聯(lián)《告知書》，并注明經(jīng)辦人員姓名及聯(lián)系電話、辦事人聯(lián)系電話、舉報電話、舉報網(wǎng)站，一聯(lián)交給辦事的群眾便于咨詢和監(jiān)督，另一聯(lián)作存根以便紀檢監(jiān)察機關(guān)抽查和監(jiān)督。二是推行“兩牌”告知監(jiān)督制，由群眾對黨政機關(guān)進行監(jiān)督。要求各單位必須在本單位醒目位置懸掛印有紀檢監(jiān)察機關(guān)舉報方式的“能不能辦？好久辦好？”《監(jiān)督舉報牌》，每個工作人員必須在辦公桌上擺放“能不能辦？好久辦好”《告知監(jiān)督牌》，明確告知辦事群眾“能不能辦？好久辦好？”并在市區(qū)縣主流新聞媒體公布舉報電話和信箱，在市區(qū)縣政務(wù)中心、人社大廳、交警部門、城區(qū)繁華地段制作永久性監(jiān)督舉報牌，各級紀檢監(jiān)察機關(guān)明確專人接聽舉報電話，實行實名舉報獎勵制度。三是實行監(jiān)督、查處、問責、曝光四同步制，由紀委執(zhí)紀問責促落實。創(chuàng)建作風暗訪常態(tài)監(jiān)督機制，由公安、稅務(wù)、媒體等參與督查，以交叉暗訪、隨機抽查、模擬辦事、現(xiàn)場查崗等方式，集中力量重點向“新衙門作風”，吃拿卡要，亂收費、亂罰款、亂攤派，“庸懶慢浮貪”等問題“開刀”；嚴格執(zhí)行黨風廉政建設(shè)“一案雙查”責任追究制，嚴厲整治“拖一拖”、“等一等”、“看一看”等低質(zhì)低效的不良作風，有力推動了全市干部隊伍為民、務(wù)實、清廉、勤政、高效作風的養(yǎng)成。2014年，全市黨政機關(guān)窗口單位共受理事項 43720件，辦結(jié)41736件，其中現(xiàn)場辦結(jié)19032件、承諾時限內(nèi)辦結(jié)22704件，辦結(jié)率達95.46%，干部隊伍的作風效能明顯提升。

3.強力推動制度剛性運行，讓制度成為帶電的“高壓線”。制度執(zhí)行是制度建設(shè)的靈魂。作風建設(shè)的成效，不僅取決于制度的制定，更取決于制度的執(zhí)行。銅仁市在抓作風建設(shè)過程中，注重正風肅紀，讓每一項制度都通上“高壓電”，重拳整治不正之風。一是聚集突出問題，內(nèi)外監(jiān)督并舉。結(jié)合第二批教育實踐活動的深入開展，重拳整治公款大吃大喝、違規(guī)配備使用公務(wù)用車、公款旅游、公款送節(jié)禮等奢侈浪費之風和群眾身邊的“走讀風、賭博風、衙門風、庸懶風、濫辦酒席風、優(yōu)親厚友風”，特別是“農(nóng)家小餐館公款大吃喝”、“用公款養(yǎng)私車”、以廉政保證金等名義變相發(fā)放獎金、以聚會形式操辦升學酒等隱形“四風”問題。緊緊抓住節(jié)假日等重要時間節(jié)點，按照“節(jié)前抓提醒震懾、節(jié)中抓暗訪督查、節(jié)后抓典型曝光”的工作思路，始終保持懲治“四風”問題高壓態(tài)勢。組織了十個檢查組對市直110個單位“三公”經(jīng)費情況開展拉網(wǎng)式檢查，對發(fā)現(xiàn)的 8起問題進行了查處問責。同時，主動向社會公布“四風”問題舉報電話、舉報網(wǎng)站和電子郵箱，方便群眾監(jiān)督；主動邀請社會監(jiān)督員等社會熱心人士參加市紀委組織的明察暗訪；還以問卷調(diào)查、走訪座談、網(wǎng)上討論等方式征求群眾對糾正“四風”工作的意見建議，充分利用群眾的智慧和力量，匯聚群眾力量形成監(jiān)督合力。二是堅持“三個一律”，加大查處力度。問題線索一律查證。通過群眾舉報、媒體曝光、明察暗訪等渠道收集到的每一條“四風”問題線索，堅持自查快辦和轉(zhuǎn)辦督辦相結(jié)合，做到100%核查。2014年僅市紀委黨風政風監(jiān)督室就接到“四風”問題舉報80件，其中轉(zhuǎn)辦39件、直辦41件。對轉(zhuǎn)辦督辦件的辦理，嚴格監(jiān)督把關(guān)，事實未調(diào)查清楚的不放過，處理不到位的不放過，查辦不及時的不放過。核查處理一律從快。對線索代表性強、影響面較大、上級督辦、主要領(lǐng)導批示的違反八項規(guī)定精神問題，實行快查快辦。銅仁城區(qū)干部違規(guī)操辦酒席，收到舉報即時派遵規(guī)守紀者，來引導、推進好的作風的培育和發(fā)揚光大。這說明，要有效地運用法治思維和法治方法抓作風建設(shè)，推動作風建設(shè)法治化，既要發(fā)揮法規(guī)制度的規(guī)制、懲戒功能，使黨員干部因畏法而守法；更要發(fā)揮法規(guī)制度的導向、激勵功能，尤其是通過評選表彰作風建設(shè)先進事跡和優(yōu)秀人物，激勵黨員干部遵規(guī)守紀，激發(fā)作風建設(shè)的內(nèi)在動力。習近平總書記指出：“在活動中注意總結(jié)典型，及時起示范推動作用”。銅仁市推動作風建設(shè)法治化進程中，既堅決向違紀違規(guī)行為“開刀”，又注重以先進人物和先進事跡教育、激勵、引導廣大黨員干部。近年來，銅仁市評選表彰了“十大銅城仁者”、“優(yōu)秀村黨組織書記”、“優(yōu)秀社區(qū)黨組織書記”、“優(yōu)秀鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記”、“優(yōu)秀共產(chǎn)黨員”、“十大杰出青年”、“百佳駐村干部”、“同步小康駐村工作先進集體”、“黨員干部踐行‘三嚴三實’先進典型”等，使廣大黨員干部學有榜樣、做有規(guī)范、趕有目標。如全國勞動模范、江口縣閔孝鎮(zhèn)魚良溪村黨總支書記楊再煉的“十個一”工作法，即黨員身份亮一亮、黨的精神學一學、產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶一帶、群眾困難幫一幫、矛盾糾紛勸一勸、群眾意見聽一聽、個人不足找一找、履職踐諾評一評、名利好處讓一讓，在全省乃至全國都產(chǎn)生了廣泛、深遠的影響。

二、銅仁市作風建設(shè)法治化的啟迪

（一）推進作風建設(shè)常態(tài)化的有效路徑

2013年6月22日至25日召開的中共中央政治局專門會議明確指出：“要以法治思維和法治方法抓作風建設(shè)。”我國的作風建設(shè)曾長期倚重日常的思想教育與運動式的集中整風。此次中央政治局專門會議強調(diào)“要以法治思維和法治方法抓作風建設(shè)”，明確了法治在作風建設(shè)中的優(yōu)先性，這對于改進作風建設(shè)具有重要的現(xiàn)實意義與深遠的歷史意義。作風建設(shè)是持久戰(zhàn)，不可能“畢其功于一役”，必須持之以恒，常抓不懈。銅仁作風建設(shè)法治化的實踐表明，要使作風建設(shè)永遠在路上，就必須按中央要求，將作風建設(shè)納入法治化軌道，推進作風建設(shè)常態(tài)化，方能有效破解作風建設(shè)“周期律”難題。

（二）扎好制度“籠子”是基礎(chǔ)和前提

銅仁市在推動作風建設(shè)法治化過程中，按照務(wù)實管用原則，把法規(guī)制度細化為規(guī)則，使之可執(zhí)行、可監(jiān)督、可檢查、可問責，真正成了推進作風建設(shè)的“緊箍咒”；以解決問題為導向完善制度，把作風建設(shè)中的好經(jīng)驗、好做法用制度形式固定下來、堅持下去。2014年全市各級各部門制定出臺承接中央和省委、市委的配套制度2527項、新建1329項、修訂1542項、廢止254項，作風建設(shè)抓常、抓細、抓長的有效機制和剛性約束初步形成，有力地打牢了作風建設(shè)法治化的基礎(chǔ)。

（三）抓好制度的執(zhí)行是關(guān)鍵

“破窗效應(yīng)”告訴我們：如果對“破窗”的人睜一只眼閉一只眼，或搞“下不為例”，就會出現(xiàn)“一人違紀，眾者隨之”的現(xiàn)象，久而久之，制度就會變成“稻草人”。作風建設(shè)法治化謹防“破窗效應(yīng)”，就必須管好“第一次”，從保護好每一扇窗戶不被打破開始。銅仁市為推進作風建設(shè)法治化，啟動了“歸零”模式，對“破窗”干部零容忍，以剛性的規(guī)章制度為準繩，在執(zhí)行落實中敢于“較真碰硬”，違紀懲處厲行“一針見血”，堅決做到有責必問、有錯必糾、失職必查、瀆職必究，強力推動了制度的剛性運行，使制度真正成了帶電的“高壓線”。

（四）要全面彰顯法制的功能

制度是禁止更是引導，是約束更是激勵。銅仁作風建設(shè)法治化的實踐表明，實現(xiàn)作風建設(shè)法治化，既要發(fā)揮法規(guī)制度的規(guī)制、懲戒功能，以法治思維與法治方法整治歪風邪氣；也要發(fā)揮法規(guī)制度的導向、激勵功能，以法治思維與法治方法弘揚優(yōu)良作風；還要以法治思維與法治方法培育形成符合時代特點與現(xiàn)實需要的新作風，消除在舊的思維模式下所形成的一些與法治要求不符的舊作風，如托關(guān)系、找門子的辦事方式等。在傳統(tǒng)的熟人社會、人情社會下，人們往往通過關(guān)系進行社會資源的互換，遇事“找熟人”、“走關(guān)系”也就成了一些人的首要選擇，使得法律失去應(yīng)有的效果。為破除這一舊作風，銅仁在全市范圍內(nèi)深入開展“三個開刀”專項整治行動，即在黨政系統(tǒng)向“不找熟人辦不成事”開刀，糾正和處理不依法辦事、不作為、亂作為的問題，杜絕有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究的現(xiàn)象，杜絕以言代法、以權(quán)壓法、貪贓枉法的行為，打破“人情社會”和“潛規(guī)則”；在司法執(zhí)法系統(tǒng)向“有理有據(jù)得不到公正結(jié)果”開刀，強化司法權(quán)威，向搞選擇性執(zhí)法、隨意性執(zhí)法，接受當事人吃請和財物，徇私舞弊、不依法定程序行使職權(quán)和組織訴訟、辦人情案關(guān)系案金錢案等問題“開刀”，讓暗箱操作沒有空間，讓司法腐敗沒有土壤，讓法律真正成為稱量善惡的“天秤”，讓司法機關(guān)真正承擔起定紛止爭的責任；在鄉(xiāng)村兩級向“沒有關(guān)系得不到公平對待”開刀，重點向在落實惠民政策、便民利民服務(wù)、扶貧濟困等方面出現(xiàn)的辦事不公、優(yōu)親厚友、牟取私利，矛盾糾紛化解不公正、不及時，群眾訴求長期得不到解決等問題“開刀”，全力維護群眾合法權(quán)益。隨著“三個開刀”專項整治行動的深入開展，其對于推動銅仁市作風建設(shè)法治化的巨大作用日漸凸顯了出來。“我們必須帶著責任和感情去努力讓百姓參與到共享發(fā)展的建設(shè)過程中來，讓老百姓真正共享社會發(fā)展進步的成果。”［3］8

［1］ 姚桓.作風建設(shè)“兩條拋物線”現(xiàn)象剖析”［J］.人民論壇，2013，（30）.

［2］ 鄧小平.鄧小平文選（第3卷）［M］.北京：人民出版社，1993.

［3］ 賴全.樹立綜合生態(tài)觀，實現(xiàn)共享發(fā)展［J］.銅仁學院學報，2016，（2）.

Legalization Practice and Exploration on the Construction of Working Style in Tongren

PI Kunqian1，YANG Xiuqin2
（ 1. School of Marxism，Tongren University，Tongren，Guizhou 554300，China；2. Tongren Minzu Middle School，Tongren，Guizhou 554300，China ）

In recent years，the Municipal government of Tongren has paid special attention to the construction of working style by adopting the thoughts in governing by law，specifying regulations and systems as well as promoting system rigidity. The standardization，normalization and long-acting effect of the construction of working style has been greatly promoted because the government put emphasis on system’s guiding and incentive function. Successfully solving the periodic problems of working style construction，the local government has worked out a mode of Tongren’s legalization which can be served as an enlightenment to further promote legalized construction of working style.

construction of working style，mode of Tongren，legalization

D26

A

1673-9639 （2016） 05-0079-05

（責任編輯 賴 全）（責任校對 王小聰）（英文編輯 田興斌）

2015-12-17

2015年度中共貴州省委重大問題調(diào)研課題和中共銅仁市委2015年度重大決策研究課題《黨的作風建設(shè)“銅仁模式”研究》（2015012）。

皮坤乾（1969-），男，貴州思南人，銅仁學院馬克思主義學院院長，教授，研究方向：馬克思主義中國化。

楊秀琴（1970-），女，貴州銅仁人，銅仁市民族中學高級教師，研究方向：思想政治教育。