關(guān)于深化綜合行政執(zhí)法體制改革的思考

· 重慶市編辦

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關(guān)于深化綜合行政執(zhí)法體制改革的思考

· 重慶市編辦

2002年，重慶市被確定為全國(guó)開展綜合行政執(zhí)法改革試點(diǎn)的省市。重慶市相繼在“面”上選擇涪陵、渝中、南岸、大渡口、北碚、梁平、忠縣、墊江、石柱9個(gè)區(qū)縣，以城市管理領(lǐng)域?yàn)橹魍七M(jìn)綜合行政執(zhí)法試點(diǎn)；在“線”上選擇交通和文化領(lǐng)域，組建市交通行政執(zhí)法總隊(duì)、市文化行政執(zhí)法總隊(duì)，統(tǒng)一行使領(lǐng)域內(nèi)的行政處罰職能；在“點(diǎn)”上，集中在江津區(qū)白沙鎮(zhèn)探索綜合執(zhí)法改革，組建綜合行政執(zhí)法局，集中行使鎮(zhèn)域內(nèi)的規(guī)劃、建設(shè)、環(huán)保、農(nóng)業(yè)、旅游等多個(gè)領(lǐng)域行政處罰職能，實(shí)現(xiàn)鎮(zhèn)一級(jí)行政執(zhí)法全覆蓋。

通過十多年來的改革探索，重慶在解決多層執(zhí)法、減少多頭執(zhí)法，提高執(zhí)法效能、降低執(zhí)法成本，嚴(yán)格規(guī)范執(zhí)法、強(qiáng)化監(jiān)督制約等方面取得了積極進(jìn)展，為下一步深化綜合行政執(zhí)法改革積累了經(jīng)驗(yàn)，奠定了基礎(chǔ)。

一、改革探索中存在的突出問題

第一，機(jī)構(gòu)設(shè)置分散，多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法現(xiàn)象突出。 長(zhǎng)期以來，“一個(gè)部門一套執(zhí)法體系，一部法律法規(guī)一個(gè)執(zhí)法機(jī)構(gòu)”。一些部門多個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、事業(yè)單位均承擔(dān)執(zhí)法任務(wù)，造成對(duì)同一對(duì)象、同一事項(xiàng)重復(fù)檢查、交叉處罰。這種情況在農(nóng)業(yè)、城鄉(xiāng)建設(shè)和區(qū)縣交通執(zhí)法等領(lǐng)域比較明顯。在城市管理等領(lǐng)域，多個(gè)部門多頭執(zhí)法、執(zhí)法擾民問題還比較突出。

第二，權(quán)責(zé)劃分不清，多層執(zhí)法、爭(zhēng)權(quán)諉責(zé)現(xiàn)象突出。由于事權(quán)不清、責(zé)任不明，對(duì)同一執(zhí)法事項(xiàng)，市和區(qū)縣設(shè)立的不同層級(jí)的多支執(zhí)法隊(duì)伍，往往有利爭(zhēng)著管、無利都不管、責(zé)大繞道走。工程建設(shè)、商業(yè)金融等領(lǐng)域，檢查多、處罰頻，市場(chǎng)主體反映強(qiáng)烈；安全生產(chǎn)、農(nóng)村環(huán)境監(jiān)管等領(lǐng)域，則推諉扯皮，有效監(jiān)管不足，存在不少隱患。

第三，機(jī)制不健全，管理與執(zhí)法“兩張皮”問題突出。行政審批、日常監(jiān)管、行政處罰分由不同機(jī)構(gòu)行使，溝通銜接機(jī)制不完善。實(shí)施綜合執(zhí)法改革，整合執(zhí)法職能后，有的執(zhí)法事項(xiàng)仍需主管部門提供技術(shù)支撐，但主管部門認(rèn)為執(zhí)法監(jiān)管職責(zé)既已劃出，就與己無關(guān)，能推則推。一些行政主管部門在日常監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)違法行為，不及時(shí)告知綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)，給執(zhí)法造成被動(dòng)。綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的行政處罰等信息未及時(shí)反饋主管部門，不利于及時(shí)改進(jìn)審批、日常監(jiān)管等工作。

第四，基層力量不足，“倒金字塔”格局明顯。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）承擔(dān)大量經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理事務(wù)，但大部分行政處罰職能仍在市和區(qū)縣部門，并沒有下放給鎮(zhèn)街，鎮(zhèn)街“看得見、管不著”，出了問題卻難逃被問責(zé)。多數(shù)鎮(zhèn)街沒有專門執(zhí)法機(jī)構(gòu)和專職執(zhí)法人員，執(zhí)法力量與執(zhí)法任務(wù)不相適應(yīng)。有的區(qū)縣部門將行政處罰權(quán)委托鎮(zhèn)街，但經(jīng)費(fèi)、裝備等未隨委托事項(xiàng)相應(yīng)轉(zhuǎn)移。

第五，執(zhí)法管理不規(guī)范，執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)亟待加強(qiáng)。對(duì)執(zhí)法人員的培訓(xùn)、考核、監(jiān)督、問責(zé)偏弱，執(zhí)法人員業(yè)務(wù)能力、法律意識(shí)、服務(wù)意識(shí)與綜合行政執(zhí)法的實(shí)際需要有一定差距。臨時(shí)聘用人員數(shù)量多，管理難度大。比如，城市管理行政執(zhí)法領(lǐng)域臨時(shí)聘用人員與在編人員比例達(dá)3：1，人員來源復(fù)雜、流動(dòng)性較大，基本素質(zhì)很難保證。

二、進(jìn)一步深化改革的思路

實(shí)行綜合執(zhí)法是深化行政執(zhí)法體制改革的主線，實(shí)現(xiàn)從多頭執(zhí)法向綜合執(zhí)法、多層執(zhí)法向合理分權(quán)的轉(zhuǎn)變，是從體制上解決重復(fù)執(zhí)法、執(zhí)法擾民問題的關(guān)鍵。

第一，全面推行部門內(nèi)綜合執(zhí)法。在食品藥品、公共衛(wèi)生等領(lǐng)域已實(shí)行綜合執(zhí)法基礎(chǔ)上，進(jìn)一步以安全生產(chǎn)、資源環(huán)境、農(nóng)林水利、城鄉(xiāng)建設(shè)、交通運(yùn)輸?shù)阮I(lǐng)域?yàn)橹攸c(diǎn)，全面推行市和區(qū)縣政府部門內(nèi)綜合執(zhí)法，解決同一部門多點(diǎn)執(zhí)法的問題。一是農(nóng)業(yè)（畜牧）、安全生產(chǎn)等領(lǐng)域，已設(shè)有專門執(zhí)法機(jī)構(gòu)、但行政處罰職能尚未完全集中的，原則上將全部行政處罰職能交由專門執(zhí)法機(jī)構(gòu)統(tǒng)一行使。二是城鄉(xiāng)建設(shè)、交通（區(qū)縣）等領(lǐng)域，執(zhí)法任務(wù)重、但未設(shè)置專門執(zhí)法機(jī)構(gòu)的，整合分散的行政處罰職能，明確現(xiàn)有的一個(gè)機(jī)構(gòu)集中行使，或撤多建一、撤一建一，整合組建專門執(zhí)法機(jī)構(gòu)。三是教育、科技、體育、外事僑務(wù)、民族宗教等領(lǐng)域，執(zhí)法任務(wù)較輕，不單獨(dú)組建專門執(zhí)法機(jī)構(gòu)，明確由行政機(jī)關(guān)一個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)集中行使行政處罰職能。

第二，探索跨部門綜合執(zhí)法。以城市管理領(lǐng)域重點(diǎn)，推進(jìn)跨部門綜合行政執(zhí)法。一是合理匡定執(zhí)法范圍。不宜“貪大求全”，把一些技術(shù)性強(qiáng)、專業(yè)要求高的事項(xiàng)從主管部門剝離，也不能簡(jiǎn)單地把十幾個(gè)主管部門的執(zhí)法權(quán)全部交由綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)行使。重點(diǎn)在城市“路面街邊”發(fā)生頻率高、與群眾日常生產(chǎn)生活關(guān)系密切、多頭執(zhí)法和執(zhí)法擾民問題突出、專業(yè)技術(shù)要求適宜的范圍內(nèi)進(jìn)行。其范圍主要包括市政管理、園林綠化管理、市容環(huán)境衛(wèi)生管理法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的全部及城鄉(xiāng)規(guī)劃、城鄉(xiāng)建設(shè)、環(huán)境保護(hù)、工商行政管理、水務(wù)、食品藥品監(jiān)管等方面法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的部分行政處罰職能。這樣，既可基本達(dá)到把城市空間秩序、城市交通等管理好的目的，又“繁簡(jiǎn)適宜”，不至于與太多主管部門發(fā)生職責(zé)交叉。有條件的區(qū)縣可進(jìn)一步擴(kuò)大綜合執(zhí)法的領(lǐng)域和范圍。二是執(zhí)法機(jī)構(gòu)設(shè)置。根據(jù)城市管理綜合執(zhí)法的范圍，可考慮將市政、園林、規(guī)劃、建委、環(huán)保、工商、公安、水務(wù)、食品藥品等部門與城市管理密切相關(guān)的行政處罰職能，交由一個(gè)城市主管部門承擔(dān)，下設(shè)城市管理綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，具體負(fù)責(zé)城市管理綜合行政執(zhí)法，實(shí)現(xiàn)管理和執(zhí)法機(jī)構(gòu)綜合設(shè)置。三是事權(quán)劃分。堅(jiān)持屬地原則，以區(qū)縣、鎮(zhèn)街為主，下放執(zhí)法權(quán)限，解決“看得見的管不著，管得著的看不見”的問題，實(shí)現(xiàn)日常管理與常態(tài)化執(zhí)法的統(tǒng)一，防止“運(yùn)動(dòng)式”執(zhí)法。主城九區(qū)，市級(jí)應(yīng)保留對(duì)跨區(qū)域案件、重大復(fù)雜案件和涉及道路、橋梁、隧道等重要市管市政設(shè)施案件的執(zhí)法權(quán)，避免各區(qū)之間多頭執(zhí)法和推諉扯皮。主城各區(qū)按照網(wǎng)格化管理模式，加強(qiáng)對(duì)除市級(jí)執(zhí)法范圍以外的城市次干道和人員密集的“背街小巷”、“餐飲一條街”、社區(qū)集市等的管理。

第三，探索鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）綜合執(zhí)法。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）既是行政執(zhí)法工作的薄弱點(diǎn)，又是行政執(zhí)法體制改革的難點(diǎn)。從重慶的實(shí)際來看，可考慮推廣“白沙經(jīng)驗(yàn)”，區(qū)縣（自治縣）特大鄉(xiāng)鎮(zhèn)、較大鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道整合安全生產(chǎn)監(jiān)管等職責(zé)和機(jī)構(gòu)，組建綜合行政執(zhí)法辦公室，統(tǒng)一行使依法授權(quán)或委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的農(nóng)林水利、安全生產(chǎn)、公共衛(wèi)生、文化旅游等領(lǐng)域全部或部分行政處罰職能。其他執(zhí)法任務(wù)較輕的一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)，不單獨(dú)組建行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，原則上由鄉(xiāng)鎮(zhèn)現(xiàn)有的一個(gè)綜合辦事機(jī)構(gòu)集中行使相關(guān)行政處罰職能。同時(shí)，為突出城管執(zhí)法重點(diǎn)、減少執(zhí)法層級(jí)，城市管理任務(wù)較重的街道、城鎮(zhèn)化率較高的鎮(zhèn)，可采取由區(qū)縣城市管理綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)直接管理或派駐執(zhí)法隊(duì)伍的方式，開展城市管理綜合行政執(zhí)法。派駐執(zhí)法隊(duì)伍的，業(yè)務(wù)工作接受區(qū)縣（自治縣）城市管理主管部門的領(lǐng)導(dǎo)，日常管理以所在街道為主，負(fù)責(zé)人的調(diào)整應(yīng)征求派駐地黨工委的意見。其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)城市管理綜合行政執(zhí)法，原則上采取委托執(zhí)法方式，由區(qū)縣城市管理主管部門委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展執(zhí)法工作，并納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法范圍。這樣，既可以盡量集中執(zhí)法權(quán)，解決“看得見的管不著”的問題，又可以較好地處理區(qū)縣與鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的執(zhí)法權(quán)責(zé)關(guān)系，推動(dòng)執(zhí)法重心下移、執(zhí)法力量下沉。

第四，理順各方面關(guān)系。綜合行政執(zhí)法體制改革目的是解決多頭執(zhí)法、多層執(zhí)法問題，決不能因?yàn)楦母镌斐尚碌膱?zhí)法交叉。一是處理好綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)與主管部門的關(guān)系，暢通溝通協(xié)調(diào)機(jī)制。要在市和區(qū)縣政府工作部門權(quán)力清單和責(zé)任清單制度的基礎(chǔ)上，厘清政府管理職能與行政處罰職能的關(guān)系，應(yīng)由政府主管部門承擔(dān)的行政管理職能，不能交由綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)履行。由綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)行使的行政處罰職能，政府主管部門不再履行；仍然履行的，作出的行政處罰等決定一律無效。二是處理好市、區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)的職責(zé)權(quán)限。根據(jù)區(qū)縣功能定位，分類推進(jìn)執(zhí)法權(quán)下放，除跨區(qū)域、重大復(fù)雜案件由市級(jí)負(fù)責(zé)查處外，更多日常執(zhí)法工作由區(qū)縣承擔(dān)，區(qū)縣進(jìn)一步向鄉(xiāng)鎮(zhèn)下放管理權(quán)限，明確執(zhí)法范圍，強(qiáng)化屬地管理、屬地責(zé)任。三是處理好綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)與檢驗(yàn)檢測(cè)認(rèn)證機(jī)構(gòu)的關(guān)系，提高行政執(zhí)法公信力。實(shí)行綜合行政執(zhí)法后，除法律法規(guī)有明確規(guī)定外，相關(guān)檢驗(yàn)檢測(cè)認(rèn)證機(jī)構(gòu)不再行使行政處罰職能。作為行政執(zhí)法中的第三方，依法出具客觀、公正的報(bào)告，為行政執(zhí)法提供技術(shù)支撐。

第五，推進(jìn)行政執(zhí)法統(tǒng)一和規(guī)范。加強(qiáng)行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)正規(guī)化、規(guī)范化、專業(yè)化建設(shè)，推進(jìn)機(jī)構(gòu)名稱、經(jīng)費(fèi)渠道等統(tǒng)一。除中央有明確規(guī)定外，將市級(jí)綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)名稱統(tǒng)一為“重慶市××行政執(zhí)法總隊(duì)”，區(qū)縣級(jí)綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)名稱統(tǒng)一為“××區(qū)（縣、自治縣）××行政執(zhí)法支隊(duì)”。完善行政執(zhí)法經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，行政執(zhí)法工作經(jīng)費(fèi)和能力建設(shè)經(jīng)費(fèi)由各級(jí)財(cái)政予以足額保障。嚴(yán)格執(zhí)行“罰繳分離”和“收支兩條線”制度，罰款必須統(tǒng)一使用財(cái)政部門制發(fā)的罰沒票據(jù)，罰沒收入須按規(guī)定全額上繳財(cái)政，嚴(yán)禁將罰沒收入同部門預(yù)算直接或變相掛鉤。

第六，改進(jìn)行政執(zhí)法方式。加強(qiáng)行政執(zhí)法信息化建設(shè)，充分依托現(xiàn)代信息化技術(shù)，綜合利用視頻一體化技術(shù)，探索快速處置、非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法等新型執(zhí)法模式，提升執(zhí)法效能。促進(jìn)政府主管部門和綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)之間的信息互通、業(yè)務(wù)協(xié)同。同時(shí)，為適應(yīng)城市管理工作需要，推進(jìn)城管執(zhí)法網(wǎng)格化管理，建立健全市、區(qū)縣、街鎮(zhèn)、社區(qū)管理網(wǎng)絡(luò)，實(shí)施常態(tài)化、精細(xì)化、制度化管理，實(shí)現(xiàn)城管執(zhí)法全覆蓋。

第七，強(qiáng)化行政執(zhí)法監(jiān)督。進(jìn)一步完善執(zhí)法程序，規(guī)范行政執(zhí)法自由裁量權(quán)，防止濫用職權(quán)。更多運(yùn)用“互聯(lián)網(wǎng)+”等現(xiàn)代信息技術(shù)，加強(qiáng)行政執(zhí)法信息化建設(shè)，搭建行政執(zhí)法信息平臺(tái)，全面公開政府主管部門和綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)的行政處罰情形、執(zhí)法依據(jù)、處罰標(biāo)準(zhǔn)、運(yùn)行流程和裁量基準(zhǔn)，推進(jìn)陽光執(zhí)法。進(jìn)一步改進(jìn)執(zhí)法監(jiān)管方式，建立隨機(jī)抽取檢查對(duì)象、隨機(jī)選派執(zhí)法檢查人員的“雙隨機(jī)”抽查機(jī)制，防止任性檢查、過度執(zhí)法。同時(shí)，強(qiáng)化外部監(jiān)督機(jī)制，暢通群眾監(jiān)督渠道，形成“人人都是監(jiān)督者”、“執(zhí)法必受監(jiān)督”的良好氛圍。

第八，加強(qiáng)行政執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)。當(dāng)前行政執(zhí)法隊(duì)伍存在的問題主要是結(jié)構(gòu)不合理、素質(zhì)跟不上。應(yīng)注重內(nèi)部挖潛，在整合職能的基礎(chǔ)上歸并隊(duì)伍，“編隨事走”、“人隨編走”，調(diào)劑加強(qiáng)與人民群眾切身利益密切相關(guān)的城市管理、環(huán)境保護(hù)、食品藥品安全、安全生產(chǎn)等領(lǐng)域的執(zhí)法力量，采取切實(shí)有效措施推動(dòng)執(zhí)法力量下移。著力提高行政執(zhí)法人員的素質(zhì)，增強(qiáng)服務(wù)意識(shí)。嚴(yán)格實(shí)行行政執(zhí)法人員持證上崗和資格、證件管理制度，不斷提高執(zhí)法隊(duì)伍整體素質(zhì)和執(zhí)法水平。建立健全與行政執(zhí)法工作特點(diǎn)相適應(yīng)的干部人事培養(yǎng)機(jī)制，促進(jìn)執(zhí)法人員能上能下、能進(jìn)能出，激發(fā)執(zhí)法隊(duì)伍活力。