構(gòu)建政府產(chǎn)業(yè)基金退出和讓利機(jī)制

羅荊

構(gòu)建政府產(chǎn)業(yè)基金退出和讓利機(jī)制

羅荊

2015年以來(lái)，我國(guó)各級(jí)政府轉(zhuǎn)變財(cái)政扶持經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，通過(guò)整合財(cái)政專項(xiàng)資金、引入市場(chǎng)化運(yùn)作方式，全面推進(jìn)政府產(chǎn)業(yè)基金設(shè)立和發(fā)展，政府產(chǎn)業(yè)基金規(guī)模迎來(lái)爆發(fā)式增長(zhǎng)。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，截止到2015年7月底，全國(guó)設(shè)立政府產(chǎn)業(yè)基金680只，規(guī)模超過(guò)9340億元。政府產(chǎn)業(yè)基金的“井噴”既是在當(dāng)前融資渠道收窄的情況下財(cái)政發(fā)力穩(wěn)增長(zhǎng)的重要手段，也是資金分配方式由“補(bǔ)”到“投”的顛覆性改革。由于我國(guó)政府產(chǎn)業(yè)基金處于起步階段，如何有效管理政府產(chǎn)業(yè)基金，特別是政府產(chǎn)業(yè)基金退出和讓利機(jī)制的建立成為目前的熱點(diǎn)問(wèn)題。

現(xiàn)實(shí)意義

有利于厘清政府與市場(chǎng)關(guān)系。十八大明確提出要厘清政府與市場(chǎng)關(guān)系，讓市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。浙江也明確提出省級(jí)財(cái)政專項(xiàng)資金將逐步從競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域退出，原則上一般不直接分配到企業(yè)。政府產(chǎn)業(yè)基金的設(shè)立不是簡(jiǎn)單的改革財(cái)政資金分配職能，而是采取市場(chǎng)化運(yùn)作方式，發(fā)揮財(cái)政資金杠桿作用，兼顧市場(chǎng)發(fā)展和政策要求，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和社會(huì)資本協(xié)調(diào)發(fā)展。在現(xiàn)有國(guó)家法律法規(guī)規(guī)定范圍內(nèi)，采取激勵(lì)機(jī)制市場(chǎng)化、退出機(jī)制市場(chǎng)化的方式，既規(guī)范政府產(chǎn)業(yè)基金發(fā)展和運(yùn)作，也通過(guò)收益讓渡的方式引導(dǎo)私募基金等社會(huì)資本發(fā)展。

有利于規(guī)范產(chǎn)業(yè)基金管理。政府產(chǎn)業(yè)基金采取市場(chǎng)化運(yùn)作方式并不意味產(chǎn)業(yè)基金處于“無(wú)政府”狀態(tài)，政府部門(mén)承擔(dān)著財(cái)政資金投入資本市場(chǎng)后的風(fēng)險(xiǎn)防控以及國(guó)有資本管理等職責(zé)，作為產(chǎn)業(yè)基金公司的股東或合伙人，一方面對(duì)政府產(chǎn)業(yè)基金退出時(shí)機(jī)、方式以及收益讓渡等問(wèn)題仍需要進(jìn)行決策和把握，避免對(duì)社會(huì)資本的“擠出”效應(yīng)；另一方面對(duì)政府產(chǎn)業(yè)基金出現(xiàn)違反基金公司章程或協(xié)議以及觸犯國(guó)家法律法規(guī)等行為履行法律賦予的權(quán)利。

有利于調(diào)節(jié)政策導(dǎo)向與利益訴求矛盾。政府產(chǎn)業(yè)基金的投資方向要符合政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)目標(biāo)，浙江省明確重點(diǎn)支持信息、環(huán)保、健康、旅游、時(shí)尚、金融、高端裝備制造等7大產(chǎn)業(yè)，推動(dòng)“四換三名”、“兩化”融合，促進(jìn)大眾創(chuàng)業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng)新，不得投向高污染、高能耗、落后產(chǎn)能等國(guó)家和省限制行業(yè)。但產(chǎn)業(yè)基金追求利益最大化是社會(huì)資本的內(nèi)在動(dòng)力，政策導(dǎo)向與利益驅(qū)動(dòng)的內(nèi)在矛盾需要通過(guò)科學(xué)合理的讓利機(jī)制予以調(diào)節(jié)，在保障引導(dǎo)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)上，兼顧社會(huì)資本的逐利性，引導(dǎo)社會(huì)資本更好的為浙江轉(zhuǎn)型升級(jí)提供資金支持。

有利于解決產(chǎn)業(yè)投入“市場(chǎng)失靈”問(wèn)題。產(chǎn)業(yè)基金的逐利性決定了基金更傾向于投資于產(chǎn)業(yè)和企業(yè)的成熟發(fā)展期，以相對(duì)較小的風(fēng)險(xiǎn)獲得較高的投資收益。浙江正處于產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的關(guān)鍵時(shí)期，政府引導(dǎo)發(fā)展的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和成長(zhǎng)性科技型企業(yè)還處于初創(chuàng)期或成長(zhǎng)期，新興產(chǎn)業(yè)在這個(gè)階段呈現(xiàn)出“高風(fēng)險(xiǎn)、高收益”的特征，產(chǎn)業(yè)基金投資失敗的概率相對(duì)較高，一般完全市場(chǎng)化的產(chǎn)業(yè)基金投資意愿不高，政府產(chǎn)業(yè)基金激勵(lì)性的讓利措施，鼓勵(lì)合作社會(huì)資本進(jìn)入初創(chuàng)期和成長(zhǎng)期的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，解決產(chǎn)業(yè)發(fā)展融資渠道狹窄和社會(huì)資本投資“市場(chǎng)失靈”領(lǐng)域具有一定的引導(dǎo)作用。

基本原則

以法為據(jù)原則。政府產(chǎn)業(yè)基金實(shí)行市場(chǎng)化運(yùn)作模式，必然按照我國(guó)現(xiàn)行的《公司法》、《合伙企業(yè)法》、《破產(chǎn)法》等法律規(guī)定的范圍運(yùn)作管理，政府成為企業(yè)的國(guó)有股股東或合伙人。法律明確規(guī)定的退出方式、退出程序應(yīng)嚴(yán)格按照規(guī)定執(zhí)行，按照公司章程或協(xié)議約定執(zhí)行的退出讓利條款應(yīng)在基金公司設(shè)立時(shí)予以明確，以法律約束為保障，避免國(guó)有資本退出讓利時(shí)產(chǎn)生股東之間的利益糾紛以及外界對(duì)國(guó)有收益讓利的質(zhì)疑。

績(jī)效主導(dǎo)原則。政府產(chǎn)業(yè)基金讓利機(jī)制應(yīng)建立在完善的績(jī)效考評(píng)機(jī)制基礎(chǔ)之上，在綜合考評(píng)政府產(chǎn)業(yè)基金社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益的基礎(chǔ)上，側(cè)重于對(duì)社會(huì)效益的考核，特別是產(chǎn)業(yè)基金對(duì)推動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展所帶來(lái)的“畝產(chǎn)稅收”、知識(shí)產(chǎn)權(quán)專利、吸納就業(yè)等情況的綜合考評(píng)。由于浙江省政府產(chǎn)業(yè)基金不僅僅局限于與社會(huì)資本合作，同時(shí)與市縣級(jí)政府合作成立政府產(chǎn)業(yè)基金（區(qū)域基金），完善的績(jī)效考評(píng)和風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制是對(duì)市縣政府可采取讓利措施的必要管理。

適時(shí)退出原則。政府產(chǎn)業(yè)基金應(yīng)著重于發(fā)揮政府的引導(dǎo)作用，做到既不“缺位”也不“越位”。在產(chǎn)業(yè)基金公司章程或協(xié)議約定退出期限內(nèi)，根據(jù)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)等經(jīng)濟(jì)形勢(shì)變化，政府應(yīng)及時(shí)調(diào)整產(chǎn)業(yè)基金投資方向，產(chǎn)業(yè)基金引導(dǎo)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，即子基金不再需要母基金支持時(shí)，政府產(chǎn)業(yè)基金應(yīng)當(dāng)通過(guò)股權(quán)轉(zhuǎn)讓等方式適時(shí)退出。產(chǎn)業(yè)基金公司發(fā)生違反公司章程或協(xié)議約定，出現(xiàn)投資領(lǐng)域不符合約定，投資基金發(fā)生重大虧損，無(wú)力繼續(xù)經(jīng)營(yíng)，出現(xiàn)重大違法違規(guī)行為，被管理機(jī)關(guān)責(zé)令終止等情形，致使產(chǎn)業(yè)基金引導(dǎo)目標(biāo)無(wú)法實(shí)現(xiàn)，政府產(chǎn)業(yè)基金應(yīng)當(dāng)及時(shí)退出。

權(quán)責(zé)明確原則。政府產(chǎn)業(yè)基金的退出和讓利涉及國(guó)有資本管理，為防止國(guó)有資產(chǎn)流失和讓利空間尋租等問(wèn)題，應(yīng)明確政府產(chǎn)業(yè)基金管理機(jī)構(gòu)的相應(yīng)權(quán)責(zé)，規(guī)范政府產(chǎn)業(yè)基金退出和讓利程序，按照權(quán)責(zé)相適原則，構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)防控體系。浙江政府產(chǎn)業(yè)基金的組織架構(gòu)原則上包括基金管理委員會(huì)（含基金管理委員會(huì)辦公室）、基金公司、基金管理公司三個(gè)層次，應(yīng)按照政府產(chǎn)業(yè)基金退出和讓利的管理規(guī)定各司其職，各負(fù)其責(zé)，保障政府產(chǎn)業(yè)基金退出和讓利的順利實(shí)施。

幾點(diǎn)思考

政府產(chǎn)業(yè)基金的退出和讓利機(jī)制構(gòu)建的難點(diǎn)在于“何時(shí)退”、“怎么退”、“如何讓”等方面。從浙江政府產(chǎn)業(yè)基金來(lái)看，如何有效鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本繼續(xù)為浙江轉(zhuǎn)型升級(jí)服務(wù)，如何調(diào)動(dòng)市縣政府成立政府產(chǎn)業(yè)基金的積極性等問(wèn)題帶有一定的普遍性。浙江政府產(chǎn)業(yè)基金主要分為母基金（國(guó)有獨(dú)資）、子基金（母基金與社會(huì)資本合作成立的基金，國(guó)有參股）和區(qū)域基金（不同級(jí)政府間合作設(shè)立，國(guó)有獨(dú)資）。由于母基金為一級(jí)政府單獨(dú)設(shè)立，不涉及讓利問(wèn)題，且退出方式明確，建議從以下幾方面構(gòu)建政府產(chǎn)業(yè)基金退出和讓利機(jī)制：

厘清一個(gè)“界”，明確政府出資退出的時(shí)機(jī)和方式。政府產(chǎn)業(yè)基金退出的范圍應(yīng)明確為產(chǎn)業(yè)基金政府出資權(quán)益，目前主要采取的方式為股權(quán)轉(zhuǎn)讓（公司制企業(yè)）、財(cái)產(chǎn)份額轉(zhuǎn)讓（合伙制企業(yè)）和清算方式。圍繞主要退出方式，政府產(chǎn)業(yè)基金應(yīng)構(gòu)建退出時(shí)機(jī)選擇機(jī)制。一是政府產(chǎn)業(yè)基金達(dá)到章程或協(xié)議約定存續(xù)期，決定不再存續(xù)時(shí)應(yīng)采取清算方式退出。二是政府產(chǎn)業(yè)基金存續(xù)期內(nèi)，投資基金發(fā)生重大虧損，無(wú)力繼續(xù)經(jīng)營(yíng)以及出現(xiàn)重大違法違規(guī)行為，被管理機(jī)關(guān)責(zé)令終止等情形應(yīng)采取清算方式退出。三是政府產(chǎn)業(yè)基金存續(xù)期內(nèi)，為避免政府資本“擠出效應(yīng)”，子基金公司按照政府產(chǎn)業(yè)投資引導(dǎo)政策合理投資，當(dāng)公司其他股東或合伙人提出收購(gòu)國(guó)有股權(quán)或國(guó)有財(cái)產(chǎn)份額時(shí)，在保障一定合理國(guó)有資本收益的前提下（如銀行五年期基準(zhǔn)貸款利率收益水平）可將國(guó)有股權(quán)或份額予以轉(zhuǎn)讓。根據(jù)政府產(chǎn)業(yè)基金引導(dǎo)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況以及產(chǎn)業(yè)基金發(fā)展形勢(shì)，國(guó)有股東或合伙人可按照法律規(guī)定，要求通過(guò)股權(quán)轉(zhuǎn)讓以及份額轉(zhuǎn)讓等方式退出政府產(chǎn)業(yè)基金。存續(xù)期內(nèi)，區(qū)域基金退出方式參照子基金退出方式執(zhí)行。

側(cè)重一個(gè)“效”，明確政府出資收益讓渡范圍和方式。按照“績(jī)效主導(dǎo)”原則，政府產(chǎn)業(yè)基金讓利機(jī)制應(yīng)建立在完善的績(jī)效考評(píng)機(jī)制基礎(chǔ)之上，側(cè)重于政府產(chǎn)業(yè)基金實(shí)現(xiàn)的社會(huì)效益和引導(dǎo)效果，明確政府產(chǎn)業(yè)基金讓利對(duì)象為合作的下級(jí)政府、基金管理機(jī)構(gòu)（子基金管理機(jī)構(gòu)）和社會(huì)投資者。針對(duì)不同的讓利對(duì)象，讓利方式也應(yīng)有所區(qū)別。一是對(duì)積極投資于初創(chuàng)期、中早期以及具有正外部性的企業(yè)和項(xiàng)目，取得較好社會(huì)效益的基金股東或合伙人，可以采取一定期限收益讓渡、約定退出期限和回報(bào)率、按同期銀行貸款基準(zhǔn)利率收取一定的收益等方式給予適當(dāng)讓利。二是對(duì)取得良好經(jīng)濟(jì)效益的基金，基金管理機(jī)構(gòu)讓利按照“引導(dǎo)為主、適當(dāng)讓利”原則執(zhí)行，可考慮采取“門(mén)檻收益+分紅”和總量控制兩種方式?！伴T(mén)檻收益+分紅”方式是指政府出資取得的投資收益扣除約定的保底收益（固定收益或比例收益）后按照約定比例讓利于基金管理機(jī)構(gòu)?？偭靠刂品绞绞侵敢曰鸸芾頇C(jī)構(gòu)籌集投入政府產(chǎn)業(yè)基金的社會(huì)資本總量的銀行五年期貸款基準(zhǔn)利息為標(biāo)準(zhǔn)，從產(chǎn)業(yè)基金政府投資收益中讓渡，讓利規(guī)模原則上不得超出投資收益的15%（該比例為目前浙江省省級(jí)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算企業(yè)利潤(rùn)上繳比例），可根據(jù)國(guó)有資本收益上繳比例調(diào)整相應(yīng)變動(dòng)。產(chǎn)業(yè)基金政府投資無(wú)收益或虧損，不得對(duì)基金管理機(jī)構(gòu)讓利。三是根據(jù)下級(jí)政府產(chǎn)業(yè)基金運(yùn)作成效以及考核評(píng)價(jià)結(jié)果，對(duì)取得重大社會(huì)和經(jīng)濟(jì)效益，推動(dòng)地方產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)成效明顯的區(qū)域基金，可將退出的上級(jí)產(chǎn)業(yè)基金投入資本以及收益按照評(píng)估資產(chǎn)價(jià)格直接劃轉(zhuǎn)為下級(jí)政府投資成立的母基金國(guó)有資本。對(duì)促進(jìn)該地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，產(chǎn)業(yè)基金運(yùn)作管理規(guī)范的區(qū)域基金，可將退出的上級(jí)政府產(chǎn)業(yè)基金投資收益適當(dāng)讓利給下級(jí)政府產(chǎn)業(yè)基金母基金，以促進(jìn)下級(jí)政府產(chǎn)業(yè)基金發(fā)展壯大。

注重一個(gè)“責(zé)”，明確政府產(chǎn)業(yè)基金退出和讓利管理職責(zé)。一是規(guī)范退出和讓利的管理流程，政府產(chǎn)業(yè)基金退出和讓利原則上由基金運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)按照公司章程或協(xié)議執(zhí)行，涉及提前退出或破產(chǎn)清算等情形，由基金運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)起草產(chǎn)業(yè)基金退出和讓利方案，經(jīng)基金管理委員會(huì)審議批準(zhǔn)后實(shí)施。二是明確管理機(jī)構(gòu)職責(zé)，基金管理委員會(huì)應(yīng)負(fù)責(zé)對(duì)產(chǎn)業(yè)基金退出和讓利的決策審議。管理委員會(huì)辦公室負(fù)責(zé)具體管理監(jiān)督產(chǎn)業(yè)基金退出和讓利工作，建立和完善產(chǎn)業(yè)基金績(jī)效考評(píng)機(jī)制。基金法人機(jī)構(gòu)應(yīng)負(fù)責(zé)對(duì)產(chǎn)業(yè)基金退出和讓利進(jìn)行監(jiān)管和指導(dǎo)，保障產(chǎn)業(yè)基金及時(shí)退出?；疬\(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)基金管委會(huì)的要求和基金法人機(jī)構(gòu)的委托，負(fù)責(zé)產(chǎn)業(yè)基金的退出和讓利具體工作，及時(shí)按照國(guó)家現(xiàn)行法律法規(guī)規(guī)定辦理。

作者單位：浙江省財(cái)政廳企業(yè)處