亞歷山大圖書館法人治理結(jié)構(gòu)研究

路 陽 張雪峰

（福建師范大學(xué)社會歷史學(xué)院圖書館學(xué)系 福建 福州 350007）

亞歷山大圖書館法人治理結(jié)構(gòu)研究

路 陽 張雪峰

（福建師范大學(xué)社會歷史學(xué)院圖書館學(xué)系 福建 福州 350007）

埃及政府以總統(tǒng)令的形式頒布有關(guān)亞歷山大圖書館的專門立法，對其性質(zhì)、功能、機(jī)構(gòu)設(shè)置、管理方法、財務(wù)管理、章程的修訂及其內(nèi)容等進(jìn)行了闡述與規(guī)定，并對各管理主體的責(zé)任與權(quán)力進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定，確定該館實行法人治理結(jié)構(gòu)。作為附屬于總統(tǒng)的獨(dú)立公共法人，亞歷山大圖書館主要通過贊助人理事會、受托人董事會、咨詢理事會和圖書館館長實施管理，其有益經(jīng)驗可為我國公共圖書館推行法人治理結(jié)構(gòu)提供參考借鑒。

亞歷山大圖書館 法人治理結(jié)構(gòu) 圖書館管理

1　引 言

“法人治理”是指以權(quán)力分工、相互制衡、效率與責(zé)任并重為理念，為保障財產(chǎn)所有者利益而在委托者和代理者之間形成的一種委托代理關(guān)系與制度結(jié)構(gòu)[1]。蔣永福先生認(rèn)為，組建理事會、建立法人治理結(jié)構(gòu)的核心內(nèi)容是：組建公眾代表廣泛參與的理事會，使其成為相對獨(dú)立的決策主體，即由理事會來行使決策權(quán)力；由理事會聘任的圖書館館長及其副職作為執(zhí)行主體，行使相對獨(dú)立的執(zhí)行權(quán)力；由理事會內(nèi)部設(shè)立的監(jiān)督機(jī)構(gòu)以及上級政府、圖書館職工、社會公眾、媒體等組成多元的監(jiān)督主體，行使監(jiān)督權(quán)力，對決策和執(zhí)行環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)督，以此形成決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)之間相對獨(dú)立又相互協(xié)調(diào)的法人治理結(jié)構(gòu)[2]。由此可以看出，在圖書館法人治理結(jié)構(gòu)中，讀者代表能夠廣泛參與到圖書館的決策事務(wù)中并行使監(jiān)督權(quán)，這也是保障讀者權(quán)利的重要制度安排。黨的十八屆三中全會提出：“要明確不同文化事業(yè)單位功能定位，建立法人治理結(jié)構(gòu)，完善績效考核機(jī)制。推動公共圖書館等文化事業(yè)單位組建理事會，吸納有關(guān)方面代表、專業(yè)人士、各界群眾參與管理?！盵3]基于此，本文以亞歷山大圖書館法人治理結(jié)構(gòu)為個案進(jìn)行梳理與研究，以期為我國公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)的推行提供一定的參考和借鑒。

2　亞歷山大圖書館法人治理結(jié)構(gòu)概況

埃及亞歷山大圖書館始建于托勒密一世時期（約公元前367—公元前283年），是世界上最古老的圖書館之一，公元3世紀(jì)末毀于戰(zhàn)火之中。1974年，亞歷山大大學(xué)教授莫斯塔法提議重建亞歷山大圖書館。之后在聯(lián)合國教科文組織、埃及政府及亞歷山大重建國際委員會的共同努力下，亞歷山大圖書館得以重建并于2002年10月16日正式開館。

2001年3月，時任總統(tǒng)穆巴拉克先后簽署了《有關(guān)亞歷山大圖書館的2001年第1號法令》 （Law No. 1 of 2001 Concerning the Library of Alexandria），以及和亞歷山大圖書館相關(guān)的《2001年總統(tǒng)第76號法令》（Presidential Decree No. 76 for the Year 2001）[4]。上述法令對圖書館的性質(zhì)、功能、機(jī)構(gòu)設(shè)置、管理方法、財務(wù)管理、章程的修訂及其內(nèi)容等進(jìn)行了闡述與規(guī)定，明確圖書館實行法人治理體制，并對各管理主體的責(zé)任與權(quán)利進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定。

亞歷山大圖書館作為附屬于總統(tǒng)的獨(dú)立公共法人，主要通過受托人董事會（或稱委托人董事會）、圖書館館長、贊助人理事會（或稱資助人理事會）和咨詢理事會實施管理。

2.1受托人董事會

受托人董事會由埃及國內(nèi)外科技界和知識界精英或者具有豐富國際經(jīng)驗的知名人士組成，成員人數(shù)在15～30人，其中有5人是當(dāng)屆埃及政府官員，他們分別是高教和科研部部長、文化部部長、外交部部長、亞歷山大州州長以及亞歷山大大學(xué)校長，主席由贊助人理事會的主席兼任[5]。首屆成員名單由共和國總統(tǒng)通過發(fā)布法令來決定，非政府官員的成員任期兩年，在此期間，每年更換1/3的董事會成員，除了第一屆董事會以外的歷屆董事會非政府官員成員，都應(yīng)該獲得董事會成員的提名并通過董事會的確認(rèn)予以任命；此外，除了第一屆董事會，此后各屆董事會成員的任期為3年，可連任一屆。董事會每年被更換的成員將自動成為亞歷山大圖書館咨詢理事會成員，繼續(xù)為亞歷山大圖書館的發(fā)展貢獻(xiàn)力量[5]。

受托人董事會是圖書館各項事務(wù)的決策者，它承擔(dān)為圖書館制定大眾政策、行政規(guī)則、財務(wù)規(guī)章以及管理圖書館開展對外合作研究、策劃組織宣傳等各類活動的職責(zé)。受托人董事會每年召開一次會議，在對圖書館上一年度的情況進(jìn)行總結(jié)的同時，也會對下一年度的發(fā)展制訂計劃，且在法律許可范圍內(nèi)對于埃及政府撥付亞歷山大圖書館的經(jīng)費(fèi)以及通過接受捐贈等其他各種途徑獲得的經(jīng)費(fèi)進(jìn)行分配和管理；同時，對于上一年度財務(wù)預(yù)算中政府預(yù)算機(jī)構(gòu)無法實現(xiàn)的監(jiān)督管理，受托人董事會可委任外部審計師進(jìn)行審計，并且對其提交的審計報告進(jìn)行確認(rèn)。受托人董事會可經(jīng)主席提議或邀請，或者根據(jù)半數(shù)及以上成員的提議，召開臨時附加會議[5]。受托人董事會所做出的決定須經(jīng)多數(shù)成員投票贊成才具有法律效力。若表決時票數(shù)相等，則董事會主席的投票將會是決定性的。受托人董事會可指定其成員成立特別成員委員會，并向其指派特別的任務(wù)或者進(jìn)行特別的研究工作[5]。

除此之外，受托人董事會還積極促進(jìn)亞歷山大圖書館和埃及國內(nèi)外各類組織機(jī)構(gòu)的合作，為世界范圍內(nèi)的研究者提供更多更方便訪問的資源。例如，受托人董事會于2005年促成了亞歷山大圖書館與耶魯大學(xué)的合作，在該校圖書館啟動了OACIS（Online Access to Consolidated Information on Serials，連續(xù)出版物綜合信息在線資源數(shù)據(jù)庫）項目。這一項目旨在建立一個龐大的記錄中東地區(qū)期刊數(shù)目及其信息的數(shù)據(jù)庫，以使世界各地尤其是中東地區(qū)學(xué)者盡可能地獲得并在線打印所需資源[6]。受托人董事會還積極促成了亞歷山大圖書館加入美國數(shù)字化圖書館聯(lián)盟（Digital Library Federation，簡稱DLF），使之參與開發(fā)、創(chuàng)建與維護(hù)數(shù)字館藏，以及國際范圍內(nèi)數(shù)字館藏政策和標(biāo)準(zhǔn)的制定[7]。受托人董事會也大力支持亞歷山大圖書館舉辦各種活動以及承辦各項國際性會議。其成員的報酬、差旅費(fèi)用，以及出席董事會議、設(shè)立特別委員會所產(chǎn)生的其他費(fèi)用都由亞歷山大圖書館來承擔(dān)。

2.2亞歷山大圖書館館長

根據(jù)《2001年總統(tǒng)第76號令》的第5條規(guī)定，亞歷山大圖書館館長由受托人董事會成員投票任命，且必須得到超過2/3的票數(shù)才能上任；館長任期5年，可以連任；受托人董事會有權(quán)決定館長的薪酬和被更換時的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償；館長候選人必須是國際知名人士，并且具有廣闊的文化視野、豐富的管理經(jīng)驗和高水平的管理能力[5]。

依據(jù)法令，館長是亞歷山大圖書館的執(zhí)行主席（CEO），接受受托人董事會的委托執(zhí)行董事會表決通過的各項政策，同時還要為董事會會議準(zhǔn)備議程，定期向董事會匯報工作，撰寫圖書館財政與項目發(fā)展?fàn)顩r報告[5]。亞歷山大圖書館館長是獨(dú)立于贊助人理事會和受托人董事會之外的圖書館的最高領(lǐng)導(dǎo)者，對受托人董事會負(fù)責(zé)[5]。盡管他可出席董事會會議并且參與決策管理，但是在董事會會議上并沒有表決權(quán)[5]。

館長也是亞歷山大圖書館館員的領(lǐng)導(dǎo)者，他對圖書館的所有發(fā)展項目進(jìn)行管理，有權(quán)招聘、任命、解雇館員，并對館員進(jìn)行人事調(diào)配，督促館員按照圖書館人員從業(yè)法規(guī)為讀者提供更好的服務(wù)；此外，館長有權(quán)制定其認(rèn)為合理的館員管理條例以及財務(wù)規(guī)章，但是條例和規(guī)章不得與受托人董事會所制定的相關(guān)規(guī)章制度、政策相違背；同時，館長制定的條例和規(guī)章僅在遞呈受托人董事會進(jìn)行討論并批準(zhǔn)后方可生效。此外，在與司法部門交涉和其他對外事務(wù)中，館長是亞歷山大圖書館的法定代表人[5]。

2.3贊助人理事會和咨詢理事會

亞歷山大圖書館的贊助人理事會成員人數(shù)在8～24人[8]，其由埃及共和國總統(tǒng)親自邀請聘任，并且其中至少1位成員應(yīng)是聯(lián)合國教科文組織總干事。該理事會的主席由總統(tǒng)或者由總統(tǒng)指定人選擔(dān)任，埃及高教和科研部部長兼任理事會的秘書長，第一任主席由時任總統(tǒng)夫人蘇珊·穆巴拉克（Suzan Mubarak）親自擔(dān)任?！?001年總統(tǒng)第76號法令》規(guī)定，贊助人理事會每3年召開一次會議，會議主要討論和審查有關(guān)圖書館發(fā)展的重大事宜，該理事會承擔(dān)支持與跟進(jìn)圖書館各項活動及項目的責(zé)任，同時表達(dá)理事會成員對于這些活動發(fā)展方向的意見[5]。

亞歷山大圖書館咨詢理事會成員基本由受托人董事會每年替換下來的董事成員組成，其職能主要是為圖書館管理層包括館長的決策和其他各項事務(wù)提供咨詢服務(wù)，以促進(jìn)圖書館更好地發(fā)展。由于埃及政府及亞歷山大圖書館并未對該理事會的職責(zé)和成員結(jié)構(gòu)進(jìn)行規(guī)定，因此筆者對該理事會不作過多的介紹。

3　對我國公共圖書館建立法人治理結(jié)構(gòu)的啟示

3.1給予明確的法律保障

國外圖書館的法人治理結(jié)構(gòu)一般注重立法保障，而我國公共圖書館的行政管理一般都是以部門規(guī)章、紅頭文件為主，文件先行而法律滯后，而且至今仍未頒布一部專法性質(zhì)的圖書館法。由于缺乏強(qiáng)有力的法律保障，我國公共圖書館事業(yè)能否發(fā)展很大程度上取決于各級政府是否對其足夠重視?；谕瑯拥脑?，公共圖書館建立法人治理結(jié)構(gòu)將由于缺乏法律依據(jù)而無法獲得各級政府的充分支持，同時也會出現(xiàn)與關(guān)于事業(yè)單位改革的配套文件銜接不上的情況。因此，我國公共圖書館推行法人治理結(jié)構(gòu)，需要在國家層面出臺相關(guān)的法律法規(guī)作為依據(jù)與支撐。

亞歷山大圖書館建立法人治理結(jié)構(gòu)之立法先行給我們提供了很好的范例。埃及政府以發(fā)布總統(tǒng)令的方式專門為其量身定制了一部圖書館法，確保了亞歷山大圖書館開館之初就順利推行法人治理結(jié)構(gòu)，各項工作的運(yùn)行都得到了有效的保障，從而使得該館能夠獲得快速的發(fā)展，成為中東地區(qū)服務(wù)高效、影響廣泛的公共圖書館。

3.2妥善處理法人治理結(jié)構(gòu)和現(xiàn)有行政管理體制的關(guān)系

國外公共圖書館所建立的以理事會為核心的法人治理結(jié)構(gòu)，主要是為了妥善處理在“小政府、大社會”的社會格局中多元投資主體與理事會之間的委托代理關(guān)系，理事會對圖書館行使管理和決策的權(quán)力，需要圖書館的管理者與所有者必須徹底分離[9]。

而我國則是個“大政府”國家，行政職能部門對包括公共圖書館在內(nèi)的事業(yè)單位和其他行業(yè)組織的管理，一直存在管理過嚴(yán)的弊端。近年來，通過行政體制改革，事業(yè)單位和其他行業(yè)組織在自主經(jīng)營管理方面有了更多的權(quán)力，獲得更大的發(fā)展空間，但公共圖書館的管理主體仍然是各級政府，其發(fā)展依舊取決于當(dāng)?shù)卣闹С至Χ取，F(xiàn)有體制下，公共圖書館管理層得不到充分授權(quán)，以及國家作為圖書館所有者無法實施有效的監(jiān)督權(quán)等問題，同樣制約著公共圖書館事業(yè)的健康發(fā)展。同屬“大政府”國家的埃及以總統(tǒng)令的方式頒布了《有關(guān)亞歷山大圖書館的2001年第1號法令》，推行法人治理結(jié)構(gòu)，明確了其受托人董事會是亞歷山大圖書館各項活動的決策者，并將圖書館執(zhí)行管理、監(jiān)督和咨詢等權(quán)責(zé)分別賦予館長、贊助人理事會和咨詢理事會，妥善解決了政府與亞歷山大圖書館的行政管理體制問題。

借鑒亞歷山大圖書館的管理模式，在現(xiàn)有的行政管理體制下，我國公共圖書館同樣可以推行法人治理結(jié)構(gòu)，由政府授予理事會、館長和監(jiān)事會相應(yīng)的決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)，使之各司其職、相互制衡，既可充分維護(hù)國家、讀者和館員等各方的利益，又可保證管理層獲得足夠的授權(quán)以對圖書館實施有效管理，從而實現(xiàn)公共圖書館“專業(yè)化”“社會化”“去行政化”的管理目標(biāo)。

3.3開展績效評價與內(nèi)外部監(jiān)督

國外圖書館實行法人治理結(jié)構(gòu)往往配有專門的績效評價和內(nèi)外部監(jiān)督體系。亞歷山大圖書館的績效評價和內(nèi)部監(jiān)督主要是通過接受受托人董事會的年度審核與財務(wù)審計、薪酬分配與用人權(quán)限等權(quán)力設(shè)限機(jī)制來實現(xiàn)的。亞歷山大圖書館館長在每年參加受托人董事會會議時需要向其提交年度報告與財務(wù)報表，同時圖書館還要接受受托人董事會所指派的獨(dú)立審計機(jī)構(gòu)對圖書館進(jìn)行審計。外部監(jiān)督則主要依靠埃及政府來實現(xiàn)，包括每年政府部門對圖書館財政的審計、推進(jìn)圖書館工作信息公開等。埃及政府的外部監(jiān)督作用取決于，一方面，受托人董事會中有多名成員是當(dāng)屆埃及政府官員；另一方面，受托人董事會及贊助人理事會要接受埃及總統(tǒng)及政府的問責(zé)。

我國公共圖書館法人治理也應(yīng)該注重針對圖書館的內(nèi)外部監(jiān)督，建立理事會信息公開、決策失誤追責(zé)、績效評價等制度。例如，在推行圖書館法人治理結(jié)構(gòu)過程中，可通過圖書館立法建立公共圖書館的館務(wù)信息公開制度、財務(wù)審計制度、績效考評與獎懲制度等，制度化地接受來自理事會、行政管理部門、讀者群體與其他社會各界的內(nèi)外部監(jiān)督。

3.4建立獨(dú)立理事制度

獨(dú)立理事制度是指在董事會中設(shè)立獨(dú)立理事，形成權(quán)利制衡與監(jiān)督的一種制度。獨(dú)立理事是為理事會服務(wù)但是又不全職為其工作的理事。在亞歷山大圖書館的法人治理結(jié)構(gòu)中，贊助人理事會和受托人董事會均有部分成員是來自國內(nèi)外精英群體的獨(dú)立理事。將獨(dú)立理事制度引入圖書館法人治理，也就意味著來自社會各界的獨(dú)立理事可以更加廣泛地代表廣大讀者的意志，有助于協(xié)調(diào)公共圖書館各方面的關(guān)系。而具有不同學(xué)科背景的獨(dú)立理事參與圖書館治理則有助于降低圖書館的決策風(fēng)險。獨(dú)立理事一般是非薪酬崗位，與圖書館理事會沒有經(jīng)濟(jì)利益牽連，因此不易發(fā)生腐敗問題。作為“第三方”，獨(dú)立理事對圖書館理事會及管理的評價會更為科學(xué)、客觀。同理，在我國公共圖書館設(shè)立獨(dú)立理事制度，有助于完善治理模式和機(jī)制，制衡理事會與圖書館管理層之間的關(guān)系，是完善圖書館法人治理結(jié)構(gòu)的重要因素。而我國在建立獨(dú)立理事制度的同時也需注意完善立法，既確保獨(dú)立理事的獨(dú)立性，又明確獨(dú)立理事的資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)[10]。

3.5賦予公共圖書館法定機(jī)構(gòu)的地位

亞歷山大圖書館通過《有關(guān)亞歷山大圖書館的2001年第1號法令》和《2001年總統(tǒng)第76號法令》的授權(quán)獲得法定機(jī)構(gòu)地位。所謂法定機(jī)構(gòu)，是指依特定的立法設(shè)立，依照國家有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定受到監(jiān)管，具有獨(dú)立法人地位的機(jī)構(gòu)。作為一個法律實體，法定機(jī)構(gòu)與政府之間的關(guān)系將由法律確定，而不再取決于政府的意志。法定機(jī)構(gòu)的宗旨、任務(wù)、職能等必須是法定授權(quán)，政府對它的指導(dǎo)和監(jiān)管必須要以專門的針對性的立法作為依據(jù)。賦予公共圖書館法定機(jī)構(gòu)的地位，是公共圖書館從“行政管理”向“法人治理”結(jié)構(gòu)過渡的重要保障，是其從內(nèi)部法治向外部法治的嬗變，是其通過外部法治實現(xiàn)內(nèi)部法治的重要策略[10]。因此，國家通過立法賦予公共圖書館法定機(jī)構(gòu)的地位，是其推行法人治理結(jié)構(gòu)、獲得法律保障的關(guān)鍵因素。新加坡國家圖書管理局（National Library Board of Singapore，簡稱NLB）通過國家法定機(jī)構(gòu)的確立，獲得財政、人事方面的高度自治權(quán)，靈活高效地開展各項工作[11]；英國國家圖書館理事會被歸于英國文化傳媒體育部設(shè)置的32個執(zhí)行性非部級公共機(jī)構(gòu)之一，其實質(zhì)上也是一個承擔(dān)政府公共職能、受政府監(jiān)管、具有高度自治權(quán)利的準(zhǔn)自治性法定機(jī)構(gòu)[12]。在我國，深圳市政府于2007年發(fā)布了《關(guān)于在深圳市推行法定機(jī)構(gòu)試點(diǎn)的意見》，開始在深圳市進(jìn)行法定機(jī)構(gòu)試點(diǎn)，圖書館也參與其中。由此可以看出，我國已試圖將公共圖書館納入法定機(jī)構(gòu)的范圍，這使我國公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)的建立得以逐漸開展。

[1]徐貴宏. 中國特色現(xiàn)代事業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)、治理機(jī)制與治理規(guī)則[J]. 行政科學(xué)論壇, 2014(3):19-31.

[2]蔣永福. 論圖書館理事會制度[J]. 圖書館, 2011(3):31-34.

[3]中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定[EB/OL]. [2015-12-10].http://news.xinhuanet.com/2013-11/15/ c_118164235.htm.

[4]Bibliontheca Alexandrina. About the BA[EB/OL].[2015-12-08]. http://www.bibalex.org/en/Page/About.

[5]Bibliontheca Alexandrina. About the Council of Patrons[EB/OL]. [2016-05-03]. http://www.bibalex.org/en/Page/Patrons_Council.

[6]Presidential Decree No.76 for the Year 2001[EB/OL].[2016-05-03]. http://www.bibalex.org/en/Page/Presidential_Decree.

[7]BA Launches the Mirror Site for Online Access to Consolidated Information on Serials (OACIS) for the Middle East[EB/OL]. [2015-12-08]. http://www.bibalex.org/en/news/details? documentid=507&keywords=oacis.

[8]The 2005 BoT Annual Meeting and Inauguration of Einstein and Bulaq Press Exhibitions[EB/OL].[2016-05-03]. http://www. bibalex.org/en/news/details?documentid=643&keywords=DLF.

[9]張 巖. 我國公共圖書館理事會制度建設(shè)面臨的幾個難點(diǎn)問題[J].國家圖書館學(xué)刊, 2014(3):29-33.

[10]馬 玲. 國外圖書館法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)特色與啟示[J]. 圖書館工作與研究, 2015(9):53-56.

[11]National Library Board Singapore. About NLB[EB/OL].[2015-12-08].http://www.nlb.gov.sg/About/AboutNLB.aspx.

[12]The British Library[EB/OL].[2015-12-08].https://www.gov.uk/ government/organisations/british-library.

路 陽 女，1994年生，福建師范大學(xué)社會歷史學(xué)院圖書館學(xué)系2015級碩士研究生。

張雪峰 男，1972年生，福建師范大學(xué)社會歷史學(xué)院副教授，博士、碩士生導(dǎo)師，研究方向為圖書館學(xué)教育、圖書出版史等，已發(fā)表論文30余篇，出版專著1部。

Research on Corporate Governance Structure of the Library of Alexandria

The Egyptian government enacted the special legislation on the Library of Alexandria by presidential decree, the library characteristic, function, framework of institution, management, financial management, charter amendment and the content are expounded and specified, responsibilities and rights of management subject are regulated clearly, and it is determined to implement corporate governance structure in the Library of Alexandria. As the independent public corporation attached to the president, the management of the Library of Alexandria shall be managed by The Council of Patrons, The Board of Trustees, the Advisory Council and the director of the library. Its beneficial experience would provide reference for China to implement corporate goverenance structure in the public library.

Library of Alexandria; Corporate governance structure; Library management.

G258.2;G251

A

2016-05-30]