順勢(shì)而為 應(yīng)勢(shì)而變 乘勢(shì)而上——基于廣西推進(jìn)城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)保制度整合的實(shí)踐

雷 震

（廣西壯族自治區(qū)人力資源和社會(huì)保障廳 南寧 530022）

順勢(shì)而為 應(yīng)勢(shì)而變 乘勢(shì)而上
——基于廣西推進(jìn)城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)保制度整合的實(shí)踐

雷 震

（廣西壯族自治區(qū)人力資源和社會(huì)保障廳 南寧 530022）

經(jīng)過(guò)較長(zhǎng)時(shí)間的努力，7月8日，廣西印發(fā)了“經(jīng)自治區(qū)人民政府同意”的整合城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險(xiǎn)制度工作方案。該方案明確了在全區(qū)范圍內(nèi)推進(jìn)整合城鎮(zhèn)居民醫(yī)保和新農(nóng)合制度工作，實(shí)現(xiàn)覆蓋范圍、籌資政策、保障待遇、醫(yī)保目錄、定點(diǎn)管理、基金管理的有機(jī)統(tǒng)一，建立由人力資源社會(huì)保障部門(mén)統(tǒng)一管理的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、公平可及、管理規(guī)范、便民高效的城鄉(xiāng)居民醫(yī)保制度。

城鄉(xiāng)居民醫(yī)保；整合；人社部門(mén)統(tǒng)一管理

建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度，是構(gòu)建完善的社會(huì)保障體系、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民公平享有基本醫(yī)療保險(xiǎn)權(quán)益、促進(jìn)社會(huì)公平正義、增進(jìn)人民福祉的重大舉措，功在當(dāng)代，利在千秋。根據(jù)國(guó)家的有關(guān)部署，廣西壯族自治區(qū)高度重視和周密謀劃城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度的整合工作，認(rèn)真學(xué)習(xí)借鑒兄弟省區(qū)的成功經(jīng)驗(yàn)，緊密結(jié)合本區(qū)實(shí)際，積極協(xié)調(diào)相關(guān)部門(mén)，因勢(shì)利導(dǎo)順勢(shì)而為，抓住時(shí)機(jī)借勢(shì)謀事，穩(wěn)扎穩(wěn)打乘勢(shì)而上，整合工作有序推進(jìn)。

1 因勢(shì)利導(dǎo)，營(yíng)造良好氛圍

1.1 認(rèn)請(qǐng)形勢(shì)

勢(shì)者，形勢(shì)、態(tài)勢(shì)、局勢(shì)也，含發(fā)展現(xiàn)狀、發(fā)展方向、發(fā)展規(guī)律之義。從社會(huì)發(fā)展的客觀規(guī)律、從社會(huì)保障體系的完整構(gòu)建、從老百姓的殷切期盼而言，整合城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度都可謂是大勢(shì)所趨、勢(shì)所必然。因此，廣西在推進(jìn)整合城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度工作中，首先從其“勢(shì)”抓起。

第一，識(shí)大勢(shì)?！按髣?shì)”，即事物發(fā)展的總體趨勢(shì)。整合城鄉(xiāng)居民醫(yī)保制度事關(guān)社會(huì)保障體系完善、全民醫(yī)保體系發(fā)展和深化醫(yī)改全局，事關(guān)社會(huì)公平正義、民生福祉乃至小康社會(huì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。2009年3月，《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的意見(jiàn)》提出，“探索建立城鄉(xiāng)一體化的基本醫(yī)療保障管理制度”“有效整合基本醫(yī)療保險(xiǎn)經(jīng)辦資源，逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本醫(yī)療保險(xiǎn)行政管理的統(tǒng)一”。2012年11月，黨的十八大報(bào)告明確提出要“整合城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度”。2013年11月，十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》再次提出“整合城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度”。2015年10月，黨的十八屆五中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》也提出了建立更加公平可持續(xù)的社會(huì)保障制度。整合城鄉(xiāng)居民醫(yī)保政策和經(jīng)辦管理。2016年1月，《國(guó)務(wù)院關(guān)于整合城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)[2016]3號(hào)，以下簡(jiǎn)稱3號(hào)文件）就整合城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)保和新型農(nóng)村合作醫(yī)療兩項(xiàng)制度、建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度提出了更加明確的要求。中央的決策要求是我們推進(jìn)整合工作的最高指針，是最大的“勢(shì)”，必須認(rèn)清和把握好，否則會(huì)迷失方向。

第二，把時(shí)勢(shì)。新醫(yī)改以來(lái)，國(guó)家的大政方針無(wú)不涉及對(duì)城鄉(xiāng)醫(yī)保制度的整合。隨著黨的十八屆三中全會(huì)作出的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》的全面貫徹落實(shí)，加快城鄉(xiāng)統(tǒng)籌步伐、整合城鄉(xiāng)居民醫(yī)保制度已成為各級(jí)黨委、政府深化改革的一項(xiàng)重要任務(wù)，各級(jí)都明確了各部門(mén)的工作職責(zé)和完成的時(shí)限，更明確了問(wèn)責(zé)責(zé)任。不抓緊推進(jìn)整合，就是工作失職。

第三，知態(tài)勢(shì)。多個(gè)兄弟省區(qū)先行整合的成功經(jīng)驗(yàn)為我們提供了學(xué)習(xí)的榜樣，也為推進(jìn)整合奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。整合構(gòu)成“大醫(yī)保、大社?！币殉蔀槿珖?guó)的大態(tài)勢(shì)。我們?cè)趯W(xué)習(xí)領(lǐng)會(huì)中央有關(guān)文件精神的同時(shí)，北上山東西進(jìn)寧夏、東赴廣東中到湖北進(jìn)行學(xué)習(xí)考察，前行者一路飛奔且行且遠(yuǎn)，后來(lái)者更是奮起直追、越來(lái)越近且越來(lái)越少，容不得我們有絲毫猶豫和些許懈怠。

第四，研實(shí)勢(shì)。在對(duì)中央要求、全國(guó)態(tài)勢(shì)深入了解和把握的同時(shí)，我們對(duì)本自治區(qū)內(nèi)的新農(nóng)合工作、整合試點(diǎn)也進(jìn)行了深度分析，特別是東興開(kāi)發(fā)開(kāi)放試驗(yàn)區(qū)推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的試點(diǎn)的得失、羅城縣新農(nóng)合一直歸口人社部門(mén)管理的情況、百色市多個(gè)縣新農(nóng)合機(jī)構(gòu)紛紛合并到社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的做法，認(rèn)真進(jìn)行總結(jié)和梳理，揚(yáng)長(zhǎng)避短，突出優(yōu)勢(shì)，以利整合。

1.2 分析比較，正確引導(dǎo)

為了加快推進(jìn)整合工作，做到心中有數(shù)、實(shí)現(xiàn)有效整合，在準(zhǔn)確把握大勢(shì)、態(tài)勢(shì)的基礎(chǔ)上，我們下功夫認(rèn)真了解新農(nóng)合、研究新農(nóng)合、比較新農(nóng)合。通過(guò)對(duì)新農(nóng)合與城居保兩項(xiàng)制度的調(diào)查、研究，進(jìn)行深度分析比較，用數(shù)據(jù)說(shuō)話，以民意為是。兩項(xiàng)制度各有優(yōu)勢(shì)也各有短板。新農(nóng)合的突出優(yōu)勢(shì)在于以戶參合覆蓋較全面和報(bào)銷程序較為簡(jiǎn)易，但基金管理不夠嚴(yán)格，多年多地出現(xiàn)基金缺口、信息化建設(shè)滯后、監(jiān)管乏力導(dǎo)致多個(gè)地方出現(xiàn)了群體性村醫(yī)套取新農(nóng)合基金等問(wèn)題等。就制度建設(shè)和機(jī)制運(yùn)行的綜合比較而言，城鎮(zhèn)基本醫(yī)療保險(xiǎn)整體優(yōu)于新農(nóng)合。我們通過(guò)形成調(diào)研報(bào)告、公布研究成果、開(kāi)展輿論宣傳等形式和途徑，向決策者提建議、給媒體供素材、為公眾以宣傳，從頂層設(shè)計(jì)，從管理機(jī)制，從公平正義，從可持續(xù)發(fā)展，正確引導(dǎo)社會(huì)輿論，讓社會(huì)關(guān)注整合、支持整合、推動(dòng)整合。

2 順勢(shì)而為，推動(dòng)正確決策

醫(yī)療保險(xiǎn)是重要的民生工作，長(zhǎng)期以來(lái)各級(jí)黨委政府都予以高度重視，社會(huì)更是廣泛關(guān)注。近年來(lái)，人大、政協(xié)多次以此為專題開(kāi)展調(diào)研，在每次調(diào)研中我們都積極參與并主動(dòng)配合，且就整合醫(yī)療保險(xiǎn)制度積極提出意見(jiàn)和建議；在查處發(fā)生在群眾身邊的腐敗和不正之風(fēng)時(shí)，黨委巡視和紀(jì)律監(jiān)察高度關(guān)注新農(nóng)合出現(xiàn)的問(wèn)題，在對(duì)有關(guān)情況進(jìn)行分析時(shí)我們及時(shí)提供城鎮(zhèn)醫(yī)療保險(xiǎn)的監(jiān)控與防范的經(jīng)驗(yàn)以及整合制度加強(qiáng)監(jiān)控的建議；各級(jí)黨委政府把整合醫(yī)療保險(xiǎn)制度作為深化改革的一項(xiàng)重要任務(wù)予以推進(jìn)，明確了部門(mén)責(zé)任與完成時(shí)限，我們及時(shí)借助東風(fēng)、主動(dòng)擔(dān)當(dāng)牽頭之責(zé)。在研究精準(zhǔn)扶貧、脫貧致富的中心工作時(shí)，我們又有針對(duì)性地提出防止“因病致貧、因病返貧”的舉措，等等?？傊?，從貫徹落實(shí)黨的十八大精神以來(lái)，我們注意牢牢抓住關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，未雨綢繆，為推進(jìn)整合集聚正能量。

國(guó)務(wù)院3號(hào)文件等下發(fā)后，我們迅速把國(guó)家的改革要求和人社部的工作部署以及廣西的貫徹意見(jiàn)向政府報(bào)告。同時(shí)，及時(shí)以廣西醫(yī)療保險(xiǎn)研究會(huì)名義形成了《關(guān)于城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度整合問(wèn)題的綜合報(bào)告》《外省區(qū)整合城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度情況》《關(guān)于城鎮(zhèn)居民醫(yī)保制度與新農(nóng)合制度的比較分析報(bào)告》《整合城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險(xiǎn)制度的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估分析》《整合城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險(xiǎn)制度的政策建議》等“1+4”系列報(bào)告，中央的明確要求、人社部的具體部署、外省區(qū)的情況、本區(qū)的現(xiàn)實(shí)，都為政府決策提供了重要參考。

與此同時(shí)，我們積極主動(dòng)、反復(fù)耐心地與新農(nóng)合主管部門(mén)進(jìn)行溝通協(xié)調(diào)，站在有利于民生事業(yè)發(fā)展的高度，分析利弊，取得了較為一致的意見(jiàn)和看法，兩部門(mén)隨即共同擬文征求各市各部門(mén)意見(jiàn)，共同研究修改，聯(lián)合上報(bào)政府，推動(dòng)政府決策。

3 應(yīng)勢(shì)而變，確保政策出臺(tái)

在決策層意向逐漸趨于明朗化的基礎(chǔ)上，在與有關(guān)部門(mén)協(xié)調(diào)基本一致的前提下，我們決定首先出臺(tái)整合城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險(xiǎn)制度的工作方案，明確整合的歸口管理部門(mén)，明確各部門(mén)職責(zé)特別是牽頭部門(mén)，再由牽頭部門(mén)主導(dǎo)研究起草貫徹實(shí)施國(guó)務(wù)院3號(hào)文件的實(shí)施意見(jiàn)，避免在牽頭部門(mén)不明確的情況下就研究政策制度整合所不可避免出現(xiàn)的扯皮現(xiàn)象。

在與衛(wèi)生部門(mén)研究草擬上報(bào)整合城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險(xiǎn)制度工作方案時(shí)，我們又采取了避開(kāi)辦理公文繁文縟節(jié)的方法，即先以最短的流程擬文、上報(bào)，后再以政府指示為依據(jù)發(fā)往各市政府和各有關(guān)廳局征求意見(jiàn)，合理規(guī)避可能因個(gè)別意見(jiàn)不一致而導(dǎo)致文件無(wú)法上報(bào)政府的現(xiàn)象。

與此同時(shí)，我們積極協(xié)調(diào)政府辦公機(jī)構(gòu)加快辦文、報(bào)文步伐，并積極爭(zhēng)取自治區(qū)領(lǐng)導(dǎo)在極短時(shí)間內(nèi)簽發(fā)此文，并同意冠以“經(jīng)自治區(qū)人民政府同意”，由人社和衛(wèi)生兩部門(mén)聯(lián)合下發(fā)整合工作方案。

值得一提的是，在與衛(wèi)生等相關(guān)部門(mén)協(xié)調(diào)修改文件過(guò)程中，我們采取了務(wù)實(shí)靈活的態(tài)度，求同存異，重在確定整合方向。對(duì)于其中一些修改意見(jiàn)，多作換位思考，能采納的盡可能都予以采納，以消除不必要的阻力和障礙，確保整合工作的有效推進(jìn)。

4 乘勢(shì)而行，著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展

4.1 “事”初成

經(jīng)過(guò)較長(zhǎng)時(shí)間的努力，7月8日，我們印發(fā)了“經(jīng)自治區(qū)人民政府同意”的整合城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險(xiǎn)制度工作方案。該方案明確了在全區(qū)范圍內(nèi)推進(jìn)整合城鎮(zhèn)居民醫(yī)保和新農(nóng)合制度工作，實(shí)現(xiàn)覆蓋范圍、籌資政策、保障待遇、醫(yī)保目錄、定點(diǎn)管理、基金管理的有機(jī)統(tǒng)一，建立由人力資源社會(huì)保障部門(mén)統(tǒng)一管理的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、公平可及、管理規(guī)范、便民高效的城鄉(xiāng)居民醫(yī)保制度。2016年全面完成自治區(qū)、設(shè)區(qū)市、縣（市、區(qū)）以及鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）城鎮(zhèn)居民醫(yī)保和新農(nóng)合制度的整合工作，2017年1月1日開(kāi)始實(shí)行全區(qū)統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民醫(yī)保制度。并明確規(guī)定各設(shè)區(qū)市要根據(jù)自治區(qū)整合工作方案的要求，在全面梳理城鎮(zhèn)居民醫(yī)保、新農(nóng)合政策制度以及參保、繳費(fèi)、基金收支、信息系統(tǒng)建設(shè)等基本情況的基礎(chǔ)上，制定本市的整合實(shí)施方案，以設(shè)區(qū)市人民政府名義報(bào)自治區(qū)人力資源和社會(huì)保障廳、自治區(qū)衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)備案。

4.2 “路”尚遠(yuǎn)

從整合城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險(xiǎn)制度工作方案下發(fā)時(shí)起，整個(gè)推進(jìn)整合工作的責(zé)任幾乎全部轉(zhuǎn)移到了自治區(qū)人社部門(mén)。這樣一來(lái)，既有利于統(tǒng)籌推進(jìn)改革，但同時(shí)人社部門(mén)的責(zé)任也隨之加大。幾項(xiàng)重大工作任務(wù)迫在眉睫：《關(guān)于整合城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度的實(shí)施意見(jiàn)》必須盡快出臺(tái)；各市、縣關(guān)于整合城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險(xiǎn)制度的工作方案必須抓緊制定并落實(shí)；關(guān)于整合城鄉(xiāng)居民醫(yī)保職能機(jī)構(gòu)編制的指導(dǎo)意見(jiàn)必須抓緊制定并推進(jìn)；關(guān)于做好城鄉(xiāng)居民醫(yī)保整合過(guò)程中的審計(jì)問(wèn)題的實(shí)施方案必須盡快制定并實(shí)施；現(xiàn)有的城鄉(xiāng)居民醫(yī)保信息系統(tǒng)的對(duì)接、改造與管理必須盡快推開(kāi)，等等。

總之，所有整合工作的時(shí)間表都必須科學(xué)制定和按期推進(jìn)，績(jī)效考評(píng)機(jī)制必須完善和跟上。使命光榮但責(zé)任重大，前途光明但情況復(fù)雜，但只要我們不忘初心、砥礪前行，就一定不辱使命、不負(fù)眾望。

[1]國(guó)務(wù)院關(guān)于整合城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險(xiǎn)制度的意見(jiàn)（國(guó)發(fā)[2016]3號(hào)）[Z], 2015.

[2] 人力資源社會(huì)保障部關(guān)于做好貫徹落實(shí)《國(guó)務(wù)院關(guān)于整合城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度的意見(jiàn)》有關(guān)工作的通知（人社部發(fā)〔2016〕6號(hào)）[Z], 2016.

[3]王東進(jìn)，整合城鄉(xiāng)居民醫(yī)保的關(guān)鍵在于認(rèn)識(shí)自覺(jué)與責(zé)任擔(dān)當(dāng)[J]. 中國(guó)醫(yī)療保險(xiǎn)雜志，2015,83（8）：5-7.

（本欄目責(zé)任編輯：劉允海）

Acting, Changing and Growing Corresponding to Actual Situation---Based on the Practice of Promoting the Integration of Urban-rural Basic Medical Insurance in Guangxi

Lei Zhen
(Human Resource and Social Security Bureau of Guangxi Zhuang Autonomous Region, Nanning ,530022)

After a long term hard working, on July 8th, the working scheme of integrating urban-rural medical insurance system, which was approved by the government of Autonomous Region, was issued in Guangxi. This scheme clearly defined the mechanism to promote the integration, and has achieved the goal of organic unif cation in coverage, fund collection, treatment, medical insurance directory, designated institution management and fund management. The urban-rural medical insurance system with the features of urban and rural coordinating, fair and accessible, management standardized, convenient and highly effective, which is managed by the department of Human Resource and Social Security, has been established. In 2016, it is planned to integrate the health insurance for urban residents and rural new cooperative health insurance system gradually at autonomous region, city level, county level and township level. On Jan 1, 2017, the integrated health insurance should be implemented in the whole autonomous region.

health insurance for urban-rural residents, integration, unif ed management by the department of human resource and social security

F840.684 C913.7

A

1674-3830（2016）10-43-3

10.369/j.issn.1674-3830.2016.10.009

2016-9-18

雷震，廣西壯族自治區(qū)人力資源和社會(huì)保障廳副廳長(zhǎng)，主要研究方向：醫(yī)療保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)。