論依規(guī)治黨的內(nèi)涵、目標及其實踐路徑

蔡文華

(中共重慶市委黨校黨建教研部,重慶400041)

依規(guī)治黨是中國共產(chǎn)黨從革命黨向執(zhí)政黨轉變以后所面臨的重大課題,隨著執(zhí)政經(jīng)驗的豐富和理論上的成熟,黨越來越來意識到依照黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整黨組織關系和黨員行為的重要性,通過法規(guī)來體現(xiàn)集體意志、統(tǒng)一行動步伐、規(guī)范成員言行、保障個體權利,從而使黨的建設走上一條“法治化”的新路子。

1 關于依規(guī)治黨的理論闡述

黨提出依法治國的目標后,理論界就對依法治黨這一問題作了大量探討,由于理論工作者對依法治黨中“法”這一概念存在分歧,因此,有人提出用黨內(nèi)規(guī)定代用“法”的表述,從而形成依規(guī)治黨這一提法。從字面上看,依規(guī)治黨就是按照黨內(nèi)法規(guī)來管理黨員干部,規(guī)范黨組織活動。事實上,理論界對此問題仍有較多爭議,如“依規(guī)治黨”與“依法治黨”的區(qū)別、“依規(guī)治黨”與“依法治國”的聯(lián)系以及“依規(guī)治黨”與“制度建黨”之間的關系等。如果理不清這些概念之間的差別,就不能完整地理解依規(guī)治黨的內(nèi)涵。從當前的理論熱潮和黨建趨勢可以看出,依規(guī)治黨是與全面依法治國和全面從嚴治黨緊密聯(lián)系在一起的,“依法治國、依規(guī)治黨是社會主義法治體系的重要組成部分”[1]。這是依規(guī)治黨話語的時代背景。因此分析依規(guī)治黨的內(nèi)涵必須在這個大的框架下來進行思考。但是依規(guī)治黨肇始于黨內(nèi)制度建設,也可以說,黨內(nèi)制度的確立、修改和完善是依規(guī)治黨的基礎。

從黨的發(fā)展歷史過程看,中共從一開始就是一個制度化的政治組織,從“一大”綱領到“二大”章程以及歷次大會通過的決議案都印證了這一點。不過制度的范圍較廣,法規(guī)的面要窄一些。雖然黨在革命戰(zhàn)爭年代就有過黨內(nèi)法規(guī)的表述,但是使用的頻率不高。黨的十八大以來,以習近平為總書記的中央領導集體深化了全黨對制度建設的認識,將黨內(nèi)制度建設納入國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設之中,尤其強調(diào)黨內(nèi)法規(guī)建設與法治中國建設之間存在的必然聯(lián)系,即黨內(nèi)法規(guī)既是管黨治黨的重要依據(jù),也是建設社會主義法治國家的重要保障。之前,中國共產(chǎn)黨在認識黨的領導與法治建設之間的關系時,較為注重依法執(zhí)政,強調(diào)黨的全部活動納入到法律軌道上。隨著依法治國的深入推進,執(zhí)政黨愈發(fā)意識到從內(nèi)部治理的角度推進黨內(nèi)“法治”進程的必要性。其實這也就是王貴秀先生區(qū)分的“依法治黨”與“依規(guī)治黨”之間的區(qū)別。前者依法調(diào)整和規(guī)范黨政關系、黨與法的關系,而“依規(guī)治黨”是“依法治國”在黨內(nèi)的延伸?！八^‘依規(guī)治黨’是指在黨內(nèi)、黨的自身建設中,參照‘依法治國’和‘依法治黨’的原則和精神,結合黨本身的實際和特點,嚴格加以治理和管理?！盵2]這一概念強調(diào)了依規(guī)治黨的法治精神和原則。當然,也有人較為宏觀地闡述依規(guī)治黨,認為“依規(guī)治黨首先是黨通過制度改革實現(xiàn)組織運行的規(guī)范性。它包含著黨在憲法與法律框架內(nèi)運行,也包含著黨依據(jù)法律和黨內(nèi)法規(guī)體系處理黨與國家、黨與社會、黨與市場的關系,實現(xiàn)對經(jīng)濟社會發(fā)展的領導”[3]。這種概述很全面,指出了依規(guī)治黨應協(xié)調(diào)的各種關系,但沒有表達出依規(guī)治黨的主要特征及意義。

要全面把握依規(guī)治黨的理論內(nèi)涵,有必要把握好一些背景和關鍵概念。首先必須認識到中國共產(chǎn)黨提出依規(guī)治黨是對馬克思主義執(zhí)政黨規(guī)律的重要探索,這也意味著“治黨”與“建黨”的話語有著重大區(qū)別?！敖h”是一個比較宏觀的概念,其起點在中國共產(chǎn)黨成立之初,并且與黨組織的存續(xù)緊密相連。而“治黨”的邏輯起點是在執(zhí)政之后,把執(zhí)政黨的內(nèi)部治理作為國家治理體系的一部分。這里還涉及對依規(guī)治黨主體的判斷：誰來治黨。自黨提出“黨要管黨”的要求以來,管黨的主體一直是個整體概念,顯示全黨對黨的建設的高度重視。依規(guī)治黨則不應延續(xù)這一提法,一定要明晰誰來治黨。雖然黨章明確提出黨的紀律檢查委員會的主要任務是維護黨的章程和其他黨內(nèi)法規(guī),因此有人理解為紀委就是依規(guī)治黨的主體,實際上黨章用的是“維護”這樣的表述,紀委在依規(guī)治黨方面發(fā)揮監(jiān)督作用。從依規(guī)治黨的實施過程看,黨內(nèi)法規(guī)要落實到具體執(zhí)行層面,還應該包括黨委各部門在內(nèi)的領導機構以及各級黨組織負責人,他們才是“治黨”的主體。更為重要的是,他們更應該按照黨內(nèi)規(guī)矩辦事,也是被治理的對象。這又涉及另外一個核心概念,“規(guī)”是什么?當前較為一致的看法是指黨內(nèi)法規(guī),即以黨章為根本,包括準則、條例、規(guī)則、規(guī)定、辦法、細則等在內(nèi)的行為規(guī)范,而不應包括不成文的慣例、基層黨組織的內(nèi)部規(guī)定等。因此,可以這樣界定依規(guī)治黨,即執(zhí)政的中國共產(chǎn)黨著力于推進社會主義國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化,在依法治國的基礎上,制定、完善黨內(nèi)各項規(guī)章制度,使全黨各級組織和全體黨員自覺執(zhí)行相關制度,促進執(zhí)政領導體制的科學化?？梢哉f,依規(guī)治黨是制度建設的深化和細化,它與黨內(nèi)法規(guī)建設也有很大不同,其最重要的區(qū)別在于“治”上,黨內(nèi)法規(guī)建設隱含了靜態(tài)的法規(guī)制度訂立,而依規(guī)治黨則更多體現(xiàn)在法規(guī)建設基礎上的動態(tài)治理過程中,更具有實踐性。

2 依規(guī)治黨的價值與目標

中國共產(chǎn)黨是以馬克思主義為指導思想而建立起來的工人階級政黨。按照馬克思的觀點,無產(chǎn)階級政黨不僅要有明確的政治綱領,而且要有科學的組織原則。1847年6月,第一個以科學社會主義為指導思想的國際無產(chǎn)階級政黨——共產(chǎn)主義者同盟在倫敦成立,這一組織按照《共產(chǎn)主義者同盟章程》來規(guī)定盟員的條件、同盟的組織機構——支部、區(qū)部、總區(qū)部、中央委員會和代表大會?！豆伯a(chǎn)主義同盟章程》規(guī)定,黨的各級領導機關都必須經(jīng)由選舉產(chǎn)生、各級委員會要向代表大會報告工作、吸收或開除盟員必須由支部大會多數(shù)通過,等等。這些規(guī)定體現(xiàn)了制度規(guī)范的基本要求,適應了社會化大生產(chǎn)條件下工人階級的組織化特征,也與現(xiàn)代民主政治的精神相契合。馬克思對于無產(chǎn)階級政黨組織制度化的思考對無產(chǎn)階級政黨的實踐產(chǎn)生實際的指導成效。俄國社會民主工黨堅持了馬克思的建黨思想,列寧將之更加嚴密化和組織化,這種嚴密化的組織就是依靠制度作為保障的。中國共產(chǎn)黨成立之初就是按照共產(chǎn)國際的要求以及借鑒俄國共產(chǎn)黨的經(jīng)驗來進行黨的建設的,黨的綱領、章程和各種決議案都是制度的載體,黨員資格、入黨程序和干部制度、組織架構、會議制度、黨內(nèi)生活等都有十分明確的規(guī)定?？梢哉f,政黨組織的嚴密性與黨內(nèi)制度規(guī)范的完善程度緊密相關,正是由于黨在成立之初對制度規(guī)范的重視,才使得全黨上下凝聚在一起,形成一個堅強的整體,保證黨在各個革命時期實現(xiàn)政治任務。

如前文所述,依規(guī)治黨是黨在取得執(zhí)政地位后對于黨內(nèi)治理的一種主體自覺,其前提是黨內(nèi)已經(jīng)運行多年的制度文本以及全黨對于黨內(nèi)各項規(guī)范和規(guī)則的認可。新中國成立時,中國共產(chǎn)黨已經(jīng)有多年的黨內(nèi)建設經(jīng)驗,逐漸形成了一整套規(guī)范體系,但在長期革命戰(zhàn)爭環(huán)境下,管黨的任務更加緊迫,“革命”思維嵌入黨的建設之中,圍繞軍事斗爭而開展的自我建設成為主導。對于執(zhí)政黨而言,不僅要領導國家各項事業(yè)的發(fā)展,而且要按照新的政治格局和執(zhí)政黨運行機制來理順黨內(nèi)各種關系,這就要求黨在已有的制度基礎上進行補充和完善,同時將黨的建設與國家治理結合起來。從政黨的外部建設看就是如何處理黨的領導與社會主義建設的關系,從內(nèi)部看就是如何加強黨內(nèi)治理、提升管黨治黨水平的問題?？梢哉f,依規(guī)治黨是黨的建設理念的重要轉變,是黨自覺探索馬克思主義政黨執(zhí)政規(guī)律的成果體現(xiàn)。雖然依規(guī)治黨的話語出現(xiàn)在黨執(zhí)政之后幾十年,但從實踐看,這一理念確實被黨一以貫之地堅持下來,成為一種自覺。在當前全面推進法治國的背景下,隨著法治思維和法治方式不斷融入執(zhí)政方式之中,依規(guī)治黨也將有新的內(nèi)涵和使命,這是中共執(zhí)政多年來寶貴的經(jīng)驗總結,為下一階段黨內(nèi)建設指明了具體方向。

中國的進步與改革開放的歷程緊密相關,黨的十八大以來,我們提出要不斷深化改革,對全面深化改革的總目標也作了規(guī)定,即完善和發(fā)展中國特色社會主義制度,推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。全面深化改革是十八大以來中央的戰(zhàn)略部署,黨的建設本身也被納入改革的范疇,依規(guī)治黨可以看作是改革語境下的產(chǎn)物,與黨的建設制度改革緊密相連。那么,我們必須正視這個問題,即依規(guī)治黨的目標是什么?有人提出是“治國必先治黨,治黨務必從嚴,從嚴必有法度”。這一觀點把依規(guī)治黨作為全面從嚴治黨的重要途徑指了出來,換句話說,依規(guī)治黨的目標就是從嚴治黨,并為全面依法治國提供政治保證。按照這樣的邏輯,依規(guī)治黨被包含在全面從嚴治黨之內(nèi),是一種手段。事實上,依規(guī)治黨不應局限于黨風黨紀建設這一范疇內(nèi),而是要與黨內(nèi)治理結合起來,其目的是探索執(zhí)政條件下無產(chǎn)階級政黨建設的規(guī)律,按照現(xiàn)代法治精神使黨更加適應社會主義現(xiàn)代化的領導角色,通過加強和改善黨內(nèi)組織運轉機制,從而轉變執(zhí)政方式,提高領導水平,其最終目標是服務于黨領導的社會主義建設事業(yè),實現(xiàn)黨的最高綱領。

3 幾種可能的依規(guī)治黨實踐路徑

目前,理論界對依規(guī)治黨問題做了一些探討,主要集中在依規(guī)治黨的意義、依規(guī)治黨與依法治國的關系等方面。不少人對依規(guī)治黨的途徑和方式作了分析,認為黨內(nèi)法規(guī)建設是依規(guī)治黨的載體,而黨內(nèi)法規(guī)存在的最大問題是“滯后”和“執(zhí)行不力”[4],也有人將之歸納為“有規(guī)不循、無規(guī)可依、違規(guī)難究”[5]。這些觀點很注重黨內(nèi)法規(guī)本身的建設以及法規(guī)的執(zhí)行,其突破口在于法規(guī)制度本身。事實上,推進依規(guī)治黨涉及黨的建設理念的重大轉變,也是黨內(nèi)由組織管理向全面治理的轉型,因此,要從多個方面入手,綜合考慮依規(guī)治黨的諸多要素,切實增強依規(guī)治黨的實效。

3.1 把發(fā)展黨內(nèi)民主融入依規(guī)治黨的過程之中。學界對于黨內(nèi)民主與黨內(nèi)法規(guī)建設的關系有所探討,有學者提出,“黨內(nèi)民主的持續(xù)深化和發(fā)展,要求黨內(nèi)法規(guī)建設為之提供強大的規(guī)范支持和制度保障”[6]。黨內(nèi)法規(guī)對黨內(nèi)民主各項制度和程序作了具體規(guī)定,有利于推動黨內(nèi)民主的貫徹落實并確認黨內(nèi)民主的成果[8]。這一觀點深刻指出了黨內(nèi)法規(guī)制度對于黨內(nèi)民主的積極作用,但黨內(nèi)民主對于黨內(nèi)法規(guī)的作用可能更加重要。隨著中國特色社會主義事業(yè)的不斷發(fā)展和經(jīng)濟社會文化水平的提高,黨員干部的學歷水平普遍提升,知識結構也有極大改善,黨員群體年輕化、知識化趨勢更加明顯。其直接影響就是黨員理性思維更為突出,權利意識也有所增強。黨員干部比較注重對黨內(nèi)事務的知曉權,政治參與熱情也比較高。這對于依規(guī)治黨而言,既是機遇,也是挑戰(zhàn)。

除了“立法”過程中貫徹黨內(nèi)民主的原則外,在進行黨內(nèi)決策、健全黨的領導、開展黨內(nèi)組織生活等諸多黨務活動中,都應該有黨員的普遍參與?！爸袊伯a(chǎn)黨的黨內(nèi)民主絕對是以黨的內(nèi)部為基礎的。在這里極少體現(xiàn)個人形態(tài),更多的是一個團結集體的形象?！盵7]132當前,黨員群體意見多樣化以及利益的多樣化使得組織的團結和一致行動受到影響,對于黨規(guī)黨紀的認識也會出現(xiàn)復雜情況。為此,很有必要加強黨員在遵守法規(guī)、執(zhí)行章程過程中的主體作用,黨員在涉及組織成員必須普遍遵守的禁令性規(guī)范時,一定要有非常明晰的底線意識,將個體的行為與組織榮譽緊密結合起來。在執(zhí)行其他規(guī)范性條文時,也應該將執(zhí)行制度作為一種政治責任,不要逾越禁區(qū)。這些不僅是講政治、講規(guī)矩的具體體現(xiàn),而且也是黨內(nèi)民主在制度執(zhí)行過程中的具體運用。

3.2 訂立“良規(guī)”是依規(guī)治黨的緊迫任務。黨內(nèi)法規(guī)是依規(guī)治黨的基礎,法規(guī)比制度的剛性強?！吨袊伯a(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》明確了黨內(nèi)法規(guī)制定的主體只能是黨的中央組織、中央紀律檢查委員會、中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委,客體是規(guī)范黨組織工作、活動和黨員行為的黨內(nèi)規(guī)章制度。如果說依規(guī)治黨是理順黨內(nèi)各種關系、規(guī)范黨員干部言行的良方,那么黨內(nèi)法規(guī)就是標尺,要想扎實推進依規(guī)治黨,就必須訂立好的黨內(nèi)法規(guī)。目前,黨內(nèi)法規(guī)存在一些不足,有的黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范性水平不高,有的系統(tǒng)性不強,還有的與國家法律銜接不夠[8]。也有人從反腐倡廉的制度建設上講到黨內(nèi)法規(guī)存在的一些問題,如重制度制定,輕執(zhí)行,導致不少制度淪為擺設,有些反腐敗制度配套措施和問責機制缺乏,使得制度存在缺陷和短板,還有的制度因設計的主體不同,導致政策與法律、中央與地方層面的不一致[9]。這些論述基本上指出了黨內(nèi)法規(guī)在硬件上的不足,這些不足恰恰反映了我們在依規(guī)治黨方面所處的困境。

黨內(nèi)法規(guī)不同于國家法律,但是也具有法律的諸多特征,黨內(nèi)法規(guī)的“基本定位應該屬于社會法和軟法”[10]。有學者認為,“黨內(nèi)法規(guī)與國家法律之間主要呈現(xiàn)五種關系,即價值取向的一致性、規(guī)范對象的相融性、功能發(fā)揮的互補性、文化倡導的層級性、制度建設的銜接性”[11]。這些闡述表明黨內(nèi)法規(guī)與國家法律緊密聯(lián)系,也從一個側面反映了黨內(nèi)立法的嚴肅性和難度。從理論上講,黨內(nèi)法規(guī)如同法律一樣,是從黨內(nèi)實踐活動、黨員具體行為中高度抽象出來的一種行為模式,它的創(chuàng)制必須注重科學性和民主性,要代表絕大多數(shù)成員的意志,具備穩(wěn)定性、可改進性。那么,黨內(nèi)法規(guī)既要堅持馬克思主義政黨的屬性和要求,體現(xiàn)黨建的實踐經(jīng)驗,又要具有全局性和前瞻性,創(chuàng)立這樣一些法規(guī)必須考慮很多因素。我們可以從黨內(nèi)法規(guī)的現(xiàn)實境遇中發(fā)現(xiàn)“良法”的基本特征,即內(nèi)容完整、程序合理、表述嚴謹、規(guī)范性強?？梢哉f,制定這樣的黨內(nèi)法規(guī)是推進依規(guī)治黨的當務之急。黨規(guī)對黨員的要求比法律要求更高,黨員不僅要嚴格遵守法律法規(guī),而且要嚴格遵守黨規(guī)。這反映出黨規(guī)所獨有的特性,要求嚴格意味著黨員將部分權利讓渡給集體,但是,在制定黨內(nèi)法規(guī)時,應當充分保障黨員的權利,不能以組織本位影響到黨員的正當權益。

3.3 黨員干部自律是依規(guī)治黨的內(nèi)在支柱。中國共產(chǎn)黨是一個有著8 800多萬名成員、440多萬個基層黨組織的大黨。管黨治黨責任重大、任務艱巨,訂立完備的黨內(nèi)法規(guī)制度并且依據(jù)制度來維系龐大組織運轉是黨加強自身建設、鞏固執(zhí)政地位以及轉變執(zhí)政方式的必然要求。黨內(nèi)法規(guī)作為一種行為規(guī)范系統(tǒng),對所有的黨員具有約束力。黨內(nèi)法規(guī)之所以能夠得以施行,其依據(jù)在于黨內(nèi)法規(guī)是集中全體成員的共同意志,并且這種意志經(jīng)過一定的程序得以確認,被組織成員所認可。黨內(nèi)法規(guī)之所以能夠發(fā)揮效力,源自黨員的自覺認同以及黨內(nèi)組織懲戒力量的存在。但黨內(nèi)法規(guī)與國家法律中的刑事處罰和行政處罰相比較,黨內(nèi)懲處不涉及人身自由和財物剝奪,相對而言懲處較輕。

要增強黨規(guī)黨紀的執(zhí)行力,就不能簡單地把目光放在執(zhí)紀的權威和嚴厲程度上,更不能把法律的威懾力套用到黨內(nèi)法規(guī)之中,要從政黨組織自身的特性來尋找突破口。維系組織團結的根源在于成員對團體綱領、目標的認同。對于中國共產(chǎn)黨而言,政黨榮譽應該是其生命。換句話說,黨內(nèi)法規(guī)服從和服務于黨的路線、方針和政策,是黨完成各項任務的組織保障。作為一名黨員,應該有很強的遵規(guī)守紀意識,這是一種政治自覺。如果黨員喪失了對政黨目標和政黨價值的認同,那么再嚴厲的黨內(nèi)法規(guī)也不會起到作用,依規(guī)治黨也難以推行下去。中國共產(chǎn)黨歷來強調(diào)革命自覺,遵守黨內(nèi)法規(guī)是硬性的政治紀律。加強黨內(nèi)法規(guī)建設也就是要把嚴明政治紀律和政治規(guī)矩擺在更加重要的位置,使黨員接受黨內(nèi)法規(guī)約束成為一種習慣,并將之內(nèi)化為自覺行動。這種自覺既是一種自律,也是一種忠誠。有學者從政黨自律的角度探討黨內(nèi)治理,“所謂政黨自律,是指相對于黨外約束而言的政黨自我約束,是政黨內(nèi)在的一種區(qū)別于外在強制性懲罰的行為”[12]。如果將黨內(nèi)法規(guī)建設與政黨自律相結合的話,會有更好的效果。

黨員干部作為依規(guī)治黨的對象,其對黨的忠誠、對黨員榮譽的珍惜是遵規(guī)守紀的內(nèi)在動力。這也在一定程度上體現(xiàn)了中央反復強調(diào)的補足共產(chǎn)黨人精神上的“鈣”的現(xiàn)實要求。十八大以來黨反復強調(diào)要堅持思想建黨和制度治黨緊密結合,使加強制度治黨的過程成為加強思想建黨的過程。當依規(guī)治黨成為

緊迫要求和嚴峻任務時,應當看到黨員信仰的堅定對于黨內(nèi)治理的重要性。作為一個意識形態(tài)特征鮮明且將思想建設作為優(yōu)良傳統(tǒng)的無產(chǎn)階級政黨而言,黨員需要不斷加強對法規(guī)的學習和理解,以高度的政治責任感加強行為自律,形成團體的自我約束,將黨內(nèi)法規(guī)作為在黨內(nèi)立身的準繩。唯有如此,依規(guī)治黨才有內(nèi)在的支撐,其成效也會更加顯著。

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