政府購買圖書館服務的困境與出路

任金紅

（漯河職業(yè)技術學院圖書館，河南　　漯河　462002）

政府購買圖書館服務的困境與出路

任金紅

（漯河職業(yè)技術學院圖書館，河南漯河462002）

政府購買圖書館服務是圖書館服務供給模式的變革。政府購買圖書館服務的推動因素是公共文化服務體系建設、公共服務理論創(chuàng)新、國內外實踐經驗的示范和圖書館服務市場主體的興起，面臨的現實困境是制度缺失、市場失靈和政府失靈。完善制度規(guī)范、加強政府能力建設、培育和規(guī)范圖書館服務市場以及推動公共圖書館可持續(xù)發(fā)展是完善政府購買圖書館服務的必然選擇。

政府購買；圖書館服務；公共圖書館；公共文化服務

1引言

政府購買包括圖書館服務在內的公共文化服務是我國全面深化改革的重要內容。2015年5月，國務院辦公廳轉發(fā)文化部等 《關于做好政府向社會力量購買公共文化服務工作的意見》更是將圖書館服務列入其中，引起了圖書館界的廣泛關注。如：李國新教授［1］認為，這一舉措對于公共文化服務來說是激發(fā)活力、提升能力的內生動力，是認識升華和理論創(chuàng)新；吳建中館長［2］認為是公共文化服務體系建設從重設施、重項目向重服務、重效率轉移，有助于實現資源的有效整合和最佳配置。但是，也應該清醒地看到，有的政府購買圖書館服務的實踐正如Ward［3］、劉海麗［4］通過實證研究所發(fā)現的那樣，存在著一系列風險和困境而未能實現政策預期。本文擬就我國政府購買公共圖書館服務的動力機制、現實困境進行分析，并提出推動政府購買圖書館服務的對策性建議。

2政府購買圖書館服務的動力機制

政府購買圖書館服務是圖書館服務供給模式的變革，標志著從政府（通過公共圖書館）直接提供圖書館服務轉向在公共圖書館和市場購買之間進行選擇。賀偉［5］認為，其是“政府出資、契約管理、評估兌現”的圖書館公共服務供給模式；易斌等［6］認為其是政府通過招標、談判、詢價等采購方式，與承接方就購買的圖書館服務達成契約關系。由此可見，政府購買圖書館服務基本內涵是，政府從履行滿足社會公眾的圖書館服務需求的責任出發(fā)，利用公共資金購買圖書館服務的契約化交易行為，其中：政府是購買主體，社會組織是提供商，社會公眾是消費者。政府購買圖書館服務是由公共文化服務體系建設、公共服務供給理論創(chuàng)新、圖書館服務市場主體的興起以及國內外實踐的示范等共同推動的。

2.1公共文化服務體系建設的推動

進入21世紀以來，中國政府執(zhí)政合法性的邏輯逐漸從“為增長而競爭”轉向“為民生而競爭”，即趙麗江等［7］提出的“民生政治”，在執(zhí)政黨的領導下，各級各類公共部門掌握和運用公共權力將各種社會資源用于改善民眾的生活質量。增加公共產品和公共服務更是當前中國政府著力打造的“雙引擎”之一，通過公共文化服務改革向社會公眾提供包括圖書館服務在內的更好更多的公共文化產品是應有之義。同時，公共文化產品供給不再采用過去政府壟斷的辦法，而是創(chuàng)新體制機制，通過市場化、社會力量參與的方式推進。政府購買圖書館服務就是在構建公共文化服務體系的強力推動下發(fā)展的，政府通過出臺一系列法律法規(guī)和政策措施，大力推動政府購買公共服務進程，特別是2013年11月，中央將“推廣政府購買服務”作為加快轉變政府職能重要組成部分納入全面深化改革的決定；《全國公共圖書館事業(yè)發(fā)展 “十二五”規(guī)劃》《關于貫徹落實 〈2014年文化系統(tǒng)體制改革工作要點〉及其〈分類實施方案〉的通知》《關于做好政府向社會力量購買公共文化服務工作的意見》等文件明確將購買圖書館服務納入其中。由此可見，民生政治的話語、“雙引擎”的施政思路和一系列政策措施是推動政府購買圖書館服務的強勁動力。

2.2公共服務理論創(chuàng)新的引導

20世紀70年代末以來，政府購買公共服務成為國際上通用的制度性安排，其背后反映著公共服務供給理論的一系列創(chuàng)新。公共產品理論區(qū)分了公共產品的提供與生產的差別，認為政府決定提供公共產品并不意味著親自生產，而是可以通過市場來實現，如薩瓦斯認為“服務提供或安排與服務生產之間的區(qū)別是明顯且十分重要的，它是整個民營化概念的核心，是政府角色界定的基礎”［8］。新公共管理理論提出用企業(yè)家精神改造低效僵化的官僚體制，認為政府職責應該將“掌舵”（政策制定）與“劃槳”（服務提供）區(qū)分開來，公共服務的提供者同決策管理部門是分開的［9］。新制度經濟學認為，表現為契約的任何一種關系都能根據交易成本經濟學做出評價，通過比較市場購買和政府直接提供某種公共產品的交易成本來判定某種公共服務應該由政府自己提供或市場化，如Feiock和Soun［10］考察了交易成本與政治體制、公共服務屬性與市場水平、政府官員更替以及公平正義觀念等之間的關系。上述理論創(chuàng)新為政府購買圖書館服務提供了強有力的理論支持，美英等國紛紛據此實施購買圖書館服務的政策。

2.3圖書館服務市場主體的興起

政府向社會組織購買服務是伴隨著政府職能轉變和機構改革并以此為基礎的放權行動，社會組織是承接政府購買服務的重要主體［11］。圖書館服務的市場主體就是提供圖書館服務的營利性和非營利性社會組織，圖書館服務社會組織的興起是政府購買圖書館服務的重要前提之一。王子舟教授認為，社會力量是近代圖書館發(fā)展的原動力，目前弱勢群體的激增與知識資源的供給不足是社會力量興起“辦館助館”［12］熱潮的現實原因，社會力量參與公共文化服務能夠很好地體現圖書館的公共性、公益性和服務性，民營圖書館是彌補公共文化服務供給嚴重不足與分配不公的重要力量［13］。由此可見，民營圖書館①盡管有學者認為民營圖書館、民辦圖書館、民間圖書館、私人圖書館等有所差別［14］，但本文主要從區(qū)分政府/非政府力量創(chuàng)辦這個角度來論述的，所以將其視為具有共同性質的圖書館服務市場主體而不作區(qū)分，這一思路借鑒了王子舟教授［15］的論述。是政府購買圖書館服務的主要提供商。同時，一批圖書館服務企業(yè)，如艾迪訊電子科技（無錫）有限公司、安徽儒林圖書館咨詢服務有限公司等已經在積極承接地方政府發(fā)包的圖書館服務，成為業(yè)內關注的焦點。因此，圖書館服務市場主體的興起是推動政府購買圖書館服務的重要力量。

2.4國內外實踐經驗的示范

1983年，在美國管理與預算辦公室（OMB）發(fā)布的《聯邦政府采購指南（FAR）》中，允許政府購買圖書館服務；截止到2014年，美國最大的圖書館總體外包服務提供商圖書館系統(tǒng)和服務公司（LSSI）承包了90個圖書館整體外包項目［16］。濫觴于20世紀80年代的撒切爾首相改革，英國也是較早實施政府購買圖書館服務的國家，如倫敦豪恩斯洛區(qū) （London Borough of Hounslow）、克萊頓區(qū)（Croydon）和旺茲沃思區(qū)（Wandsworth）、伯克郡沃金厄姆區(qū)（Wokingham，Berkshire）等公共圖書館均實現管理業(yè)務外包；英國的政策甚至支持包括公共圖書館在內的公共設施私有化，2011年，LSSI表達了在5年內購得英國公共圖書館15%股份的意向［17］。2003年，日本在新修的地方自治法中實施“指定管理者制度”，允許將包括公共圖書館在內的公共設施委托給民間團體進行經營管理［18］，截至2013年，日本有近600個公共圖書館實行運行管理的市場化，占公共圖書館總數的18%［19］。美英日等國政府購買圖書館服務的實踐在全球范圍內引發(fā)了廣泛關注和效仿。在我國，近年來也不斷出現政府通過市場獲得部分圖書館服務的實踐，如周永紅等［20］在中國政府采購網檢索發(fā)現，2010至2014年間與圖書館相關的政府采購數據達到2.6萬條；北京朝外地區(qū)和無錫新區(qū)購買圖書館服務的實踐更成為新一輪政府購買圖書館服務的典范。由此可見，國內外的實踐成為進一步推動政府購買圖書館服務的重要動力。

3政府購買圖書館服務的現實困境

3.1政府購買圖書館服務的制度缺失

脫胎于傳統(tǒng)政策框架下的政府通過公共圖書館直接提供圖書館服務的體制，在向市場化轉變過程中，不可避免地會出現供給模式的沖突，形成政府購買圖書館服務的制度困境。制度困境主要表現為：一是政策的適用性。目前，雖有《政府采購法》和《政府采購法實施條例》及《關于做好政府向社會力量購買公共文化服務工作的意見》指導政府購買公共文化服務，但圖書館服務與其他公共服務的特征不同，尚未制定與政府購買圖書館服務相配套的實施方案和細則，地方立法應細化與之相關的內容和操作程序。二是預算制度不健全。根據陳紅［21］的研究，我國絕大多數地方政府沒有把公共圖書館服務資金納入一般財政預算，預算障礙致使政府購買圖書館服務缺乏制度性的資金支持，購買圖書館服務的規(guī)模與范圍都受到限制，以至于只能局限于物業(yè)管理、信息系統(tǒng)建設和傳統(tǒng)服務等服務項目，其他創(chuàng)新性普惠性服務難以顧及。三是缺乏對購買的邊界劃分。國際上通行的購買公共服務邊界的劃分標準有兩種，即以價值判斷或服務本身的特性作為劃定外包范圍的標準［22］。當前，缺乏對于那些服務應當購買而哪些服務仍然應有公共圖書館直接提供的邊界劃分，無論是政府還是圖書館界均未就此做出規(guī)定或達成一致意見。

3.2政府購買圖書館服務的“市場失靈”

按照政府購買圖書館服務的政策設計，實現政府購買圖書館服務所設定目標的重要前提就是存在充分的市場競爭。當前，圖書館服務市場存在不完整市場、不完全競爭、外部性、不完全信息等“市場失靈”現象。第一，市場的不完整。我國圖書館服務的社會組織雖然發(fā)展迅猛，但無論數量還是質量均相對滯后，主要表現為數量少、業(yè)務單一和專業(yè)性差等，導致圖書館服務市場非常不完善。市場的缺陷會迫使政府以定向購買的方式來獲取圖書館服務；而定向購買隱含著“壟斷、效率低下以及購買不足”［23］等風險，合同的簽訂和執(zhí)行過程面臨巨大風險。第二，社會組織的競爭水平低下。周志忍［24］認為，政府創(chuàng)造的專需品市場面臨技術、政策、政治等多重障礙，阻止新供應商的進入，容易被一小股供應商所把持，結果導致提供商競爭水平低下的狀況，逆向選擇和道德風險的發(fā)生概率將增加，政府為購買圖書館服務付出的信息成本、簽約成本、執(zhí)行成本和監(jiān)督成本將大大提高。第三，圖書館服務市場主體的壟斷風險。在競爭主體匱乏的情況下，提供商就有動機結成寡頭價格同盟，通過瓜分政府合同維護自身利益［25］。寡頭價格聯盟在特定區(qū)域甚至全國范圍內形成市場壟斷，會導致政府購買圖書館服務的政策目標實現程度將大打折扣甚至適得其反，正如鄧銀花［26］的研究表明，在經濟相對落后、轄區(qū)相對較小地區(qū)，技術性和專業(yè)性較強的圖書館業(yè)務選擇提供商的余地不大，易于出現提供商壟斷的狀況。

3.3政府購買圖書館服務的“政府失靈”

閆新明等［27］提出兩種性質的政府失靈，一種是指政府行動的低效性和非理想性，或是政府干預無法彌補市場失靈或代價過高；另一種是指政府在公共事務管理和提供公共產品時無法關注和滿足特殊人群需求。兩種政府失靈的情況在政府購買圖書館服務過程中都可能出現。首先，在界定購買哪些圖書館服務時，一方面，由于存在信息不對稱，政府如何了解社會公眾的圖書館服務需求并及時滿足本身就是一個難題；另一方面，很多圖書館服務具有不可見性、即時性、異質性、可消失性和不可模仿性［28］等特征，界定相關服務產品的難度很大，相關產品的價格標準、服務質量標準等難以準確度量。第二，在政府購買圖書館服務的政策框架下，存在“政府-政府官員-提供商-社會公眾”多重代理關系，兩個關鍵的代理人即政府官員和提供商均可能產生巨大的代理成本。從公共選擇理論的視角看，尼斯坎南［29］37認為，政府官員追求的個人目標導致物品和服務的低效率配置或損失，由此可能造成政府購買圖書館服務的目標被官員個人目標所扭曲，更有甚者發(fā)生尋租和貪腐行為；對于提供商來說，契約關系的激勵結構決定了政府處于能夠直接評估提供商服務價值的決定性地位，而作為消費者的社會公眾的需求具有分散性、即時性和流動性，提供商會想方設法地迎合政府官員的偏好，而相對地忽視社會公眾的需求。上述因素可能導致政府購買圖書館服務的政策目標在多級代理關系中錯位，導致政府監(jiān)管失靈。第三，政府組織自身的局限性導致信息失靈。圖書館服務具有專業(yè)化特征，同時作為組織的政府機構有著自身的局限性，如時間、注意力和政府官員的專業(yè)化信息處理能力都是有限的，可能導致無法準確處理市場信息而進行盲目決策和錯誤選擇。

4完善政府購買圖書館服務的路徑選擇

4.1完善制度規(guī)范

要堅持公開透明、公平競爭和公眾滿意的基本原則，購買圖書館服務的法律、政策、程序和采購的全過程都應公開透明，做到提供商之間的公平競爭，以社會公眾滿意為標準對購買活動進行評估；政府要積極以采購法和采購法實施條例為基礎制定政府購買圖書館服務管理辦法，對購買圖書館服務的原則、主體、流程和職責做出明確規(guī)定，依法確定購買需求、購買計劃以及合同的招標、簽訂、實施、監(jiān)管、評價和獎懲辦法；要完善預算管理，要恰當設置圖書館服務的類別和品目，科學合理地編制政府購買公共服務預算，做好圖書館服務服務項目支出標準的測算和核算工作；同時，要完善購買圖書館服務的預算管理和評估工作，提供制度化的資金保障，實現公共資金產出最大化。

4.2加強政府能力建設

要優(yōu)化圖書館服務購買決策機制，通過擴大社會公眾話語權、參與權和決策權，或引入第三方社會調查機構，切實了解社會公眾的圖書館服務需求，在體現和尊重民意的基礎上進行科學決策；提高政府設置購買圖書館服務議程的能力，科學制定圖書館服務購買的總體規(guī)劃、具體范圍、服務標準、實施流程、購買方式、合同簽訂和執(zhí)行等；要加強政府學習能力建設，盡快適應包括購買圖書館服務在內的公共服務市場趨勢，通過改善認知模式和強化團隊學習應對購買圖書館服務帶來的變革；要建立信息公開、投訴處理和責任追究等機制，防范購買過程中的紕漏、失誤和腐敗等問題；要靈活運用合同外包、公私合作、直接補助和憑單制等多種購買模式；在提供商的選擇、服務契約的簽訂、執(zhí)行、監(jiān)督和評估等各個環(huán)節(jié)推行透明化、動態(tài)化管理，建立風險防范機制，在政府與提供商之間構建風險分擔機制，依法依規(guī)打擊寡頭價格聯盟行為，建立多主體、多樣式相結合的服務質量評價體系；同時，要建立和完善圖書館服務提供商誠信數據庫，監(jiān)督激勵提供商嚴格履行購買合同。

4.3培育和規(guī)范圖書館服務市場

要把政府購買圖書館服務與培育圖書館服務市場結合起來，優(yōu)化社會組織發(fā)展的制度環(huán)境，切實解決圖書館服務市場主體發(fā)展慢、規(guī)模小、功能弱和專業(yè)化低等突出問題。要建立健全圖書館服務社會組織登記管理制度，實施扶持圖書館服務社會組織發(fā)展的優(yōu)惠政策，改進對圖書館服務社會組織的監(jiān)管政策，如對圖書館服務市場主體的注冊登記、資金、稅收、采購等實施扶持政策；要加快培育社會公眾急需、服務能力強、發(fā)展前景好的公益性圖書館服務社會組織；要積極實施政策創(chuàng)新，探索建立公益產權、專項基金、標準化建設等制度，努力形成管理規(guī)范、具有競爭和活力的圖書館服務市場。

4.4推動公共圖書館可持續(xù)發(fā)展

政府購買圖書館服務是從“辦文化”走向“管文化”“買文化”，而不是“卸擔子”“甩包袱”，公共圖書館必須進一步明確自身定位。實際上，推動公共圖書館可持續(xù)發(fā)展是政府實施購買圖書館服務政策的法理基礎，也是防范購買圖書館服務風險的根本保障。因為，公共圖書館是政府為保障公民公平獲取知識或信息而設置的社會制度，政府提供公共圖書館這樣一種公共產品是政府必須履行的基本職能，體現的是政府自身存在的正義性與合法性［30］。要推動公共圖書館可持續(xù)發(fā)展，政府要保障公共圖書館資金投入的制度化，在場館建設標準化、總分館體系建設、數字惠民工程、專業(yè)人才建設等方面加大投入力度，推動 《公共圖書館法》完成立法；公共圖書館要探索適應公共服務市場化的辦館思路、辦館模式和辦館體制，實現基本服務和多樣化服務、標準化服務和個性化服務的有機統(tǒng)一，提升專業(yè)能力和拓展核心業(yè)務，培育熟悉面向市場化的新型館員。

5　　結語

政府購買圖書館服務是圖書館服務供給模式的變革，是我國政府提供公共文化服務的新理念、新機制和新方法。筆者認為，政府購買圖書館服務的推動因素是公共文化服務體系建設、公共服務理論創(chuàng)新、圖書館服務市場主體的興起以及國內外實踐的示范等。當前，我國政府購買圖書館服務面臨的現實困境是制度缺失、市場失靈和政府失靈。完善政府購買圖書館服務的體制機制的實現路徑是完善制度規(guī)范、加強政府能力建設、培育和規(guī)范圖書館服務市場以及推動公共圖書館可持續(xù)發(fā)展。

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（編發(fā)：王麗）

Plights and Outlets of the Government to Buy Library Services

REN Jin-hong
（Library of Luohe Vocational Technology College，Luohe 462002，China）

The government purchase of library services is a new mechanism for the library to provide public cultural services.The paper points out that the driving factors of government purchasing library services are the construction of public cultural service system，the innovation of public service theory，the demonstration of practical experience at home and abroad，the rise of the social organization of library services；The plights of the government purchasing library services are the lack of institutions，market failure and government failure.The paper promotes that it's necessary to improve the institutions，enhance the government's capability，rapidly cultivate，regulate the library service market and promote the sustainable development of public libraries.

government purchase；library service；public library；public culture service

G252

G252

A

2095-5197（2016）03-0101-05

任金紅（1970-），女，館員，本科，研究方向:圖書館管理。

2016-01-19