基于外部性理論探索城市社區(qū)治理改革創(chuàng)新思路
——以環(huán)境治理為例

顧鋒娟　胡　楠（中共寧波市委黨校，浙江 寧波 315012）

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基于外部性理論探索城市社區(qū)治理改革創(chuàng)新思路
——以環(huán)境治理為例

顧鋒娟胡楠
（中共寧波市委黨校，浙江 寧波 315012）

[摘要]城市社區(qū)治理向高效、快捷、低成本的自治模式轉(zhuǎn)變是城市社區(qū)治理創(chuàng)新改革的必然選擇，但是目前城市社區(qū)居民參與度不高阻礙了其進一步創(chuàng)新發(fā)展。本文從“外部性”視角對其根源性進行分析，并以城市社區(qū)環(huán)境衛(wèi)生治理為例，闡述外部性問題所帶來的治理困境以及內(nèi)化設計機理，為城市社區(qū)其他領(lǐng)域的治理提供創(chuàng)新思路。

[關(guān)鍵詞]外部性問題；內(nèi)部化設計；城市社區(qū)治理

一、引言

黨的十八屆三中全會將“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”作為全面深化改革的總目標。城市社區(qū)作為國家治理結(jié)構(gòu)的基本單位，特別是隨著社會管理重心進一步下移，城市社區(qū)承擔著越來越多的社會管理職責，成為推動國家治理現(xiàn)代化變革的重要著力點。國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化側(cè)重于制度的改革，強調(diào)治理制度的法制化、科學化、規(guī)范化、程序化，以及由此帶來的治理效率的大幅度提升。城市社區(qū)治理的改革則更加側(cè)重治理效率層面的改革，強調(diào)從傳統(tǒng)的“政府主導”模式轉(zhuǎn)向更為高效、快捷、低成本的“自治模式”?！白灾文Ｊ健钡暮诵脑谟诔鞘猩鐓^(qū)居民的廣泛參與。

然而，我國城市居民城市社區(qū)治理的參與意識和參與度一直較低，一些學者試圖從中國城市社區(qū)的“陌生人”社會性質(zhì)角度進行解釋。龔長宇、鄭杭生（2011）[1]，陳天祥、葉彩永（2013）[2]指出中國城鎮(zhèn)化的推進以及商品房開發(fā)建設形成了大量的新型城市社區(qū)，其人員來自四面八方，彼此之間大多不認識，信任感缺乏，這種“陌生人”的狀態(tài)造成了城市社區(qū)居民缺乏利他性地參與城市社區(qū)治理事務的社會性基礎(chǔ)。為此，一些學者開始從情感維系角度探索城市社區(qū)治理改革，如，鄭杭生（2008）[3]提出通過自治以及完善社區(qū)服務體系等方面增進陌生人世界的人與人之間的整合和連接，達到城市社區(qū)的“去陌生化”。另外一些學者則從社區(qū)成員與社區(qū)之間的利益趨同角度來探索城市社區(qū)治理改革，如，何紹輝（2012，2015）[4][5]提出利用居民房屋區(qū)位品質(zhì)、市場交易價值與良好的社區(qū)環(huán)境之間的聯(lián)系為紐帶，增強居民的地域認同感，來推動社區(qū)公共意識與社區(qū)一致行動力，進而破解陌生人社會的治理難題。情感

胡楠（1988-），男，山東臨沂人，中共寧波市委黨校講師，博士，主要研究方向為行政管理。維系和利益趨同看似是兩個層面的問題，但實質(zhì)上都是城市社區(qū)治理“外部性”的一種內(nèi)部化方式。

“外部性”最初只是一個經(jīng)濟學概念，由馬歇爾和庇古等人最先提出，后被廣泛用于描述“公共物品”的特性，即某一個人在消費“公共物品”過程中，既不能影響，也不能排除其他人對該物品的消費[6]。在城市社區(qū)治理方面，良好的城市社區(qū)環(huán)境本質(zhì)上也是一種“公共物品”，所有身處社區(qū)中的每一位居民都能獲得益處，部分社區(qū)居民不會因為沒有積極參與城市社區(qū)治理而被排除在外。這樣的后果是大家都不愿意付出時間、精力參與社區(qū)自治相關(guān)事務，而是坐等他人所帶來的治理成果，即出現(xiàn)了城市社區(qū)治理中社區(qū)居民的“搭便車”心理。情感維系和利益趨同從某種意義上講是增加了社區(qū)居民“搭便車”的成本，包括情感約束、潛在收益、價值損失等。這也就解釋了為什么在“熟人”社會相比“陌生人”社會，社區(qū)治理中的“搭便車”程度要弱很多。

城市社區(qū)治理創(chuàng)新改革的關(guān)鍵在于如何對城市社區(qū)治理中出現(xiàn)的外部性問題進行內(nèi)部化設計，通過制度安排將城市社區(qū)治理產(chǎn)生的社會收益或社會成本，轉(zhuǎn)為私人收益或私人成本，在收益和成本的激勵與約束下實現(xiàn)城市社區(qū)治理中城市居民人人參與的有效激勵?；谏鲜隹紤]，本文以城市社區(qū)環(huán)境衛(wèi)生治理為例，分析城市社區(qū)環(huán)境衛(wèi)生治理的“外部性”特征，探索其內(nèi)部化的路徑設計，為城市社區(qū)其他領(lǐng)域的治理提供創(chuàng)新思路。

二、城市社區(qū)環(huán)境治理外部性問題特征及治理困境

研究環(huán)境外部性問題經(jīng)常引用的一個案例是工廠與居民區(qū)的環(huán)境糾紛問題[7]。工廠的排污對另一方的居民產(chǎn)生影響，即產(chǎn)生了外部性。然而，城市社區(qū)的環(huán)境治理外部性問題與這一傳統(tǒng)外部性問題在特征上有較大差異。首先，主客體間的區(qū)分度不一樣。在傳統(tǒng)外部性問題上，主客體是容易區(qū)分的。如，工廠污染問題中外部性問題的制造主體是工廠，外部性的受影響客體是居民。由于主客體相對明確，外部性內(nèi)部化設計有實施的確定對象。而在城市社區(qū)環(huán)境治理外部性問題中，主客體是交融的，居民既是外部性問題的產(chǎn)生者，又是受影響者，且人數(shù)眾多，甄別主客體的成本較高。其次，城市社區(qū)環(huán)境治理外部性問題具有雙重性質(zhì)，既具有“正外部性”，又具有“負外部性”，且分別發(fā)生在環(huán)境問題的治理端和產(chǎn)生端。積極參與環(huán)境治理，帶來良好的社區(qū)環(huán)境，所有人都能共享，是社區(qū)治理的正外部性；不文明行為影響到他人，是社區(qū)治理的“負外部性”。

城市社區(qū)環(huán)境治理改革面臨困境本質(zhì)是對城市社區(qū)環(huán)境衛(wèi)生治理外部性問題特征認識和處理不夠。目前城市社區(qū)環(huán)境治理主要模式是聘用物業(yè)管理公司進行治理。該模式最初由深圳從香港引入，其要義在于將環(huán)境治理的主體確定為物業(yè)管理公司，而非概念較寬泛、主體不明確的社區(qū)居民，避免了治理端正外部性問題無法內(nèi)部化的難題。但是隨著城鎮(zhèn)化進程加速，城市人口快速增長，城市環(huán)境壓力越來越大，單純依賴物業(yè)管理公司進行城市社區(qū)環(huán)境治理的弊端越來越突出。首先，由于居民參與治理的責任被全部委托給物業(yè)管理公司，一定程度上削弱了居民參與治理的意識和熱情，同時滋生了因為已經(jīng)付費就不對垃圾產(chǎn)生量進行限制的心理，直接后果就是城市生活垃圾越來越多，處理難度越來越大。從某種程度上說，聘用物業(yè)管理公司治理環(huán)境模式只解決了生活垃圾治理端居民主體的正外部性問題，而對生活垃圾的產(chǎn)生端的居民主體的負外部性問題是無作為的。其次，由于物業(yè)管理公司收取的物業(yè)管理費相對固定，其在社區(qū)衛(wèi)生治理成效持續(xù)改進方面是缺乏激勵的，又產(chǎn)生了物業(yè)管理公司這一主體的正外部性問題。因而，若不對目前物業(yè)管理公司治理模式進行改革創(chuàng)新，很難遏制住城市日益巨大的生活垃圾的生產(chǎn)量。作為物業(yè)管理公司治理模式的一種補充，國內(nèi)部分老小區(qū)，或因規(guī)模小，或因治理難度大，物業(yè)管理公司不愿進入管理，被迫選擇了一條依靠居委會的力量組織社區(qū)志愿者“自當管家”的治理道路。相比物業(yè)管理公司治理模式，“自當管家”模式在發(fā)動社區(qū)居民參與方面要更為主動和積極。但是這一模式是建立在少量老年志愿者利他性行為基礎(chǔ)上的，在年齡結(jié)構(gòu)較年輕、上班族比例偏高的新小區(qū)是很難推廣的。為此城市社區(qū)環(huán)境治理改革創(chuàng)新就需要集中處理好城市社區(qū)環(huán)境治理中主客體交融問題，并對各主體層面的外部性問題進行合理的內(nèi)部化設計。

三、城市社區(qū)環(huán)境治理外部性問題內(nèi)部化設計思考

外部性問題內(nèi)部化設計一般會沿用兩種思路，一種是運用“庇古稅”手段由政府對“負外部性”進行征稅，或?qū)Α罢獠啃浴边M行補貼；另一種則是按照科斯“產(chǎn)權(quán)理論”的思想，盡可能明晰產(chǎn)權(quán)，依靠市場交易來解決，如各類污染權(quán)指標轉(zhuǎn)讓[8]?！氨庸哦悺睂嵤┣疤嵩谟谡鞫惢蛘哐a貼是容易執(zhí)行的。但城市社區(qū)環(huán)境衛(wèi)生治理中主客體是交融的，且人數(shù)眾多。無論是以勸導、處罰，還是獎勵，都存在甄別、監(jiān)督、實施成本過高的問題?？扑沟摹爱a(chǎn)權(quán)理論”核心在于明晰產(chǎn)權(quán)，在經(jīng)濟領(lǐng)域，這一理論是可行的。因為經(jīng)濟領(lǐng)域責任主體和利益主體往往是一致的，一旦產(chǎn)權(quán)明確，利益自動賦給責任主體，通過利益的激勵和成本的約束，市場配置的結(jié)果是有效的。但是，城市社區(qū)治理領(lǐng)域與經(jīng)濟領(lǐng)域則稍有不同，即責任主體不完全是利益主體。如，現(xiàn)階段物業(yè)管理公司為主體的治理模式下治理責任主體為物業(yè)管理公司，利益主體是廣大的社區(qū)居民。因此，中國城市社區(qū)環(huán)境治理外部性問題的內(nèi)部化設計，不能照搬“庇古稅”或者科斯“產(chǎn)權(quán)理論”中的某一種，而是借鑒其內(nèi)部化思想，著力解決中國城市社區(qū)環(huán)境治理外部性問題的主客體交融性和多重性等問題。

（一）建立社區(qū)垃圾監(jiān)督員制度，緩解主客體交融性問題

目前社區(qū)垃圾產(chǎn)生和處理流程為社區(qū)居民將生活垃圾集中投擲在社區(qū)內(nèi)設有的各個公共垃圾桶內(nèi)，然后由社區(qū)內(nèi)物業(yè)公司進行集中收拾處理。這一流程不區(qū)分不同家庭垃圾的排放數(shù)量和是否已經(jīng)進行過垃圾分類。由于無法對不同行為主體進行行為識別，自然無法對不同行為主體進行約束和激勵，因此在該模式下政府提倡垃圾分類和垃圾限量顯然是徒勞的。解決問題的第一步就是社區(qū)居民投擲垃圾時是有監(jiān)督員在場，垃圾監(jiān)督員能對社區(qū)居民投擲的垃圾是否符合基本標準進行判斷和統(tǒng)計，相應的約束和激勵機制才有實施的對象。

在人口密度不高的德國東部斯托克市，每戶居民都會配有兩個分類回收桶，一類投放干垃圾，一類投放濕垃圾，政府會派人定期檢驗分類回收桶，如果有不符合規(guī)定的情況出現(xiàn)，先會貼上紅色封條禁止收取這里的垃圾，封條上還會注明不符合垃圾分類的事項，給使用者一個重新分類的機會。但若在5個工作日內(nèi)分類情況沒有改善，垃圾主人就會收到第二張紅色封條，然后市政府會派人收走垃圾，同時主人得繳納一筆高額罰款[9]。斯托克市每戶居民門口都有兩個垃圾桶是鑒別不同居民是否進行垃圾分類處理的前提，但是在中國人口密度高，每戶門前放兩只垃圾桶顯然是不可能的。撤銷掉原有散落在城市社區(qū)內(nèi)的各個公共垃圾投放點，改建成一兩處垃圾分類回收點，并在垃圾分類回收點處派專門的垃圾監(jiān)督員對居民投擲的垃圾是否符合干濕垃圾分類，以及對其投擲的數(shù)量進行監(jiān)督和統(tǒng)計能有效地緩解城市社區(qū)環(huán)境治理中的主客體交融性問題。垃圾監(jiān)督員可以受聘于物業(yè)管理公司，工資可以由物業(yè)管理公司專項經(jīng)費或者政府專項經(jīng)費支持。

（二）自行分類與聘人分類相結(jié)合，緩解多重外部性難題

斯托克市垃圾分類能成功還有一個重要因素就是政府的監(jiān)管和處罰力度。但在人口密度大的中國，完全依賴政府的監(jiān)管和處罰，其行政成本是非常高昂的；同樣完全依賴社區(qū)垃圾監(jiān)督員進行苦口婆心的勸說也是很難執(zhí)行的。浙江桐廬農(nóng)村社區(qū)的垃圾分類經(jīng)驗給了我們啟示，即激勵手段比處罰和勸說手段更適合中國民眾特點。桐廬農(nóng)村社區(qū)對垃圾分類做得好的村民，通過分派一些小禮品和在社區(qū)報告欄中加以表揚的形式進行正向激勵[10]。

在人口密度大的城市社區(qū)，社區(qū)成員構(gòu)成有相當大的差異性，一方面在垃圾分類和垃圾限量方面的參與熱情不一樣，另一方面對激勵機制和約束機制的偏好是不一樣。為此，城市社區(qū)環(huán)境衛(wèi)生治理應該是多種方式相配套，針對不同行為主體的外部性問題進行不同的內(nèi)部化設計。例如對于愿意進行自行分類的社區(qū)居民，可以通過贈送垃圾袋等形式進行正向激勵；對于沒有時間進行分類，同時有能力且愿意支付一定報酬的居民，可以采用委托垃圾監(jiān)督員進行分類，這樣垃圾監(jiān)督員除了自身工資外還可以獲得一筆額外的收入，對垃圾監(jiān)督員本身也是一種激勵；而對于既不愿意自行分類也不愿意支付費用的居民，則采用處罰的手段進行約束。

（三）內(nèi)部化設計的便民化思維

城市社區(qū)環(huán)境衛(wèi)生治理外部性問題的內(nèi)部化設計越便民，則越容易推行實施。以往在垃圾分類方面，總是以可回收與不可回收作為分類標準，但是居民對于哪些是可回收，哪些是不可回收概念是模糊的，完全按照這一標準進行分類，會增加了居民的分類難度，進而會抑制其參與垃圾分類的積極性。在這一問題上我們可以巴西人的經(jīng)驗，巴西人只是簡單地將居民的生活垃圾分為干、濕兩類[8]。“濕垃圾”以有機物成分居多，由政府負責做堆肥或填埋處理。而居民分類出的“干垃圾”則運送至專門場地，采用雇人分類的模式進行進一步的細致分類，后進行分類處理，分類效率大大提高。另外在垃圾計量方面，我們也可以盡量進行簡化，比如以固定的垃圾桶容量為計量標準，避免在計量上的麻煩。

在環(huán)境衛(wèi)生治理方面，政府還可以推出一些便民的內(nèi)部化設計項目，例如對于廢舊電池等容易造成污染的物品，由政府出資，在社區(qū)內(nèi)設置一些自助回收點，可以按重量或者件數(shù)給予一定金額的返還。自助回收點不僅操作便捷，還避免了一些居民在人工回收點兌付返還金額存在不好意思的情形?？傊谕獠啃詢?nèi)部化機制設計方面應具有便民化思維，只有這樣才能激勵人人參與到城市社區(qū)治理中來。

四、基于外部性理論對城市社區(qū)其他領(lǐng)域治理改革創(chuàng)新的注意事項

（一）注重外部性問題內(nèi)部化設計中的結(jié)構(gòu)性分析

城市社區(qū)治理不同領(lǐng)域，其外部性問題的表現(xiàn)是不一樣的。從產(chǎn)生主體來看或在居民層面，或在政策層面；從方向上來看或存在正外部性，或存在負外部性，或兼而有之。僅居民層面，由于在年齡結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟狀況、教育程度、生活習慣等方面存在差異性，居民會表現(xiàn)出在城市社區(qū)治理中不同的參與意愿、參與能力和利益訴求。因此在利用激勵機制和約束機制進行外部性問題內(nèi)部化設計時需要根據(jù)不同群體的特征有所側(cè)重。如，在社區(qū)志愿服務這一領(lǐng)域，針對公務員、事業(yè)單位群體，我們可以在其入職、晉升、評優(yōu)等環(huán)節(jié)上將社區(qū)服務作為一個參考指標；對于外來人員，可以在其外來人口落戶等問題上將社區(qū)服務作為一個重要參考；對于學生群體，可以將社會服務作為其實踐學分修習的一部分，從而進行適當激勵；對于其他群體，則可以通過先進引領(lǐng)和輿論宣傳，培養(yǎng)其價值觀認同，逐步提高其參與社區(qū)服務的積極性。

（二）注重外部性問題內(nèi)部化機制實施的便利性

好的機制設計一般包括兩大要素：實施的便利性，實施的效果顯著。對于城市居民來說，巴西的“干”和“濕”的分類就比我們一直提倡的“可回收”與“不可回收”的分類標準，更具操作便利性。對電池等高污染的垃圾設置自助回收點，并給予一定的獎勵返回，其效果就比人工挑揀有效率得多。在城市社區(qū)治理的其他方面，如鼓勵大家參與社區(qū)公共服務方面，報名參與流程的簡單化，專業(yè)的前期培訓和指導，通暢的信息溝通和反饋機制，專門的服務平臺和場所都會增加社區(qū)居民參與社區(qū)公共服務的便利性。當然對于一些根結(jié)性的問題，短期內(nèi)可能會增加治理成本，但也需要進行改革，例如每個小區(qū)設置垃圾監(jiān)督員，對于小區(qū)或者是財政來說是需要額外投入的，但是這對于實行垃圾分類和垃圾計量，將外部性問題進行內(nèi)部化設計的關(guān)鍵第一步。

外部性問題內(nèi)部化設計的一個便利途徑就是對某些治理問題進行項目化運作。例如垃圾分類可以以項目的形式進行立項、設計、監(jiān)督等。項目化運作一般會使主體更為明確，利益更容易顯現(xiàn)，便于將外部性問題內(nèi)部化。其次，項目化運作本身就是對城市社區(qū)治理各領(lǐng)域工作的一種細分，它能實現(xiàn)人和事的有效匹配。最后，項目化管理在企業(yè)工程管理中已經(jīng)非常成熟，社區(qū)自治項目完全可以加以借鑒和參考，設計出適合不同社區(qū)治理項目的管理流程和運行機制。

（三）引入企業(yè)，推動城市社區(qū)治理創(chuàng)新改革

企業(yè)擁有豐富的人力和物資資源，城市社區(qū)治理不應將企業(yè)排除在外，引入企業(yè)資金和力量才能達到雙方共贏。一方面，企業(yè)的進入無論是從人力、物力、財力上都可以減少了政府治理預算開支，同時也能減少城市社區(qū)治理對政府的依賴；另一方面，企業(yè)通過參與社區(qū)服務提升企業(yè)的品牌、聲譽、社會認可度，有利于提高企業(yè)在社區(qū)居民中的忠誠度，促進企業(yè)長期發(fā)展。

企業(yè)參與的途徑可以多元化，可以是直接的資金支持，也可以是運作社區(qū)治理項目，也可以是企業(yè)高層、員工以志愿者的形式加入。企業(yè)的參與也可采用由點帶面，有步驟地推進，先引入一些與社區(qū)工作有密切關(guān)系的服務類企業(yè)，再帶動各行業(yè)企業(yè)加入，形成一種企業(yè)服務社會、回饋社會的良好價值取向。同時我們也需要在服務、政策方面為這些企業(yè)的參與提供便利并給予適當激勵，形成企業(yè)參與社區(qū)治理的長效機制。

五、簡短的結(jié)語

中國社會正處于經(jīng)濟轉(zhuǎn)型和社會變革階段，經(jīng)濟增速放緩、老齡化程度加深、社會保障體系還不夠完善、社會矛盾趨于復雜，政府在社會各領(lǐng)域的負擔加重，同時社會勞動力成本上升，由政府主導型城市社區(qū)治理模式轉(zhuǎn)向高效、低成本的社區(qū)自治模式是中國眾多城市社區(qū)治理改革創(chuàng)新的方向。由于城市社區(qū)治理存在較嚴重“外部性”問題，推進城市社區(qū)治理創(chuàng)新改革的關(guān)鍵就在于采用合理的機制設計，低成本地對城市社區(qū)環(huán)境治理中外部性問題進行內(nèi)部化轉(zhuǎn)換，實現(xiàn)城市社區(qū)治理中城市居民人人參與的有效激勵。

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責任編輯：劉華安

[中圖分類號]D267.7

[文獻標識碼]A

[文章編號]1008-4479（2016）04-0124-05

[收稿日期]2016-01-12

[基金項目]浙江省軟科學項目（編號：2015C35007），寧波市自然科學基金項目（編號：2015A610161）。

[作者簡介]顧鋒娟（1982-），女，江蘇南通人，中共寧波市委黨校講師，博士，主要研究方向為金融工程；