用規(guī)范促農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)

/中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員李國(guó)祥

用規(guī)范促農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)

/中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員
李國(guó)祥

近年來(lái)，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)規(guī)模不斷擴(kuò)大，但是實(shí)際操作中還存在一些誤解和誤操作，糾紛隱患不斷增多。而土地流轉(zhuǎn)與農(nóng)民的利益密切相關(guān)，如何確保農(nóng)民的利益，如何讓土地流轉(zhuǎn)更加規(guī)范長(zhǎng)久，是現(xiàn)階段我們面臨的最主要問(wèn)題。

近年來(lái)，我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)規(guī)模不斷擴(kuò)大，農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)迅速發(fā)展，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平顯著提高。為了更好地發(fā)揮農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展中的積極作用，一方面，各地按照中央部署全面深化農(nóng)村土地制度改革，加快農(nóng)村集體土地確權(quán)登記頒證工作，加強(qiáng)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系構(gòu)建；另一方面，各地紛紛建立有形的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)，降低土地流轉(zhuǎn)交易費(fèi)用，促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)規(guī)模進(jìn)一步擴(kuò)大。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的成效明顯，但與此同時(shí)在現(xiàn)實(shí)生活中也出現(xiàn)了一些誤解和誤操作，糾紛隱患不斷增多，潛在風(fēng)險(xiǎn)也在上升。為此，迫切需要規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。2016年6月底，農(nóng)業(yè)部印發(fā)了《農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)運(yùn)行規(guī)范（試行）》，全面系統(tǒng)地提出了農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)交易對(duì)象、主體認(rèn)定、準(zhǔn)入條件、交易程序、交易服務(wù)等規(guī)范性指導(dǎo)意見(jiàn)，值得各地在推進(jìn)農(nóng)村土地有序流轉(zhuǎn)時(shí)學(xué)習(xí)和參考。

明確界定農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易對(duì)象

隨著全面深化改革的不斷推進(jìn)，我國(guó)農(nóng)村土地制度改革在理論創(chuàng)新方面取得了重大突破，農(nóng)村集體土地實(shí)行所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)分置”，這種制度安排為我國(guó)堅(jiān)持社會(huì)主義基本經(jīng)濟(jì)制度和探索市場(chǎng)機(jī)制在優(yōu)化配置土地資源中發(fā)揮決定性作用等方面掃清了思想認(rèn)識(shí)上的障礙，為深化改革我國(guó)農(nóng)業(yè)基本經(jīng)營(yíng)制度、協(xié)調(diào)推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化與新型城鎮(zhèn)化、工業(yè)化和信息化提供了強(qiáng)大動(dòng)力。

農(nóng)村集體土地“三權(quán)分置”的理論意義和現(xiàn)實(shí)意義非凡，但是很多實(shí)際工作者覺(jué)得農(nóng)村集體土地“三權(quán)分置”的理論不好理解，甚至有的人對(duì)這一理論還產(chǎn)生了錯(cuò)誤的理解，這對(duì)于推進(jìn)農(nóng)村土地規(guī)范有序流轉(zhuǎn)顯然是不利的?！兑?guī)范》明確提出了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易對(duì)象和交易品種，盡管《規(guī)范》提出的意見(jiàn)整體上是指導(dǎo)性的，但是有關(guān)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易對(duì)象和交易品種是具有約束性的，各地在推動(dòng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)規(guī)范運(yùn)行時(shí)需要切實(shí)把握好。

一些農(nóng)村工作者誤認(rèn)為農(nóng)村集體土地“三權(quán)分置”是將農(nóng)村集體土地分成三塊：一塊是集體的、一塊是承包者的、一塊是經(jīng)營(yíng)者的，并進(jìn)一步誤以為只有經(jīng)營(yíng)者的農(nóng)村土地才能夠到流轉(zhuǎn)市場(chǎng)進(jìn)行交易。顯然，這種認(rèn)識(shí)將農(nóng)村土地的實(shí)際田塊與新設(shè)置的權(quán)能混淆了。全面深化改革時(shí)代提出的農(nóng)村土地“三權(quán)分置”，與過(guò)去一些地方曾實(shí)踐的“口糧田”和“責(zé)任田”形成的“兩田制”等完全不同，它是針對(duì)同塊農(nóng)村土地同時(shí)設(shè)置所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)三個(gè)并行存在的權(quán)能。不同的主體被賦予不同的權(quán)能，每個(gè)主體只能在限定的權(quán)能下行使并受益，不能越權(quán)，否則就是違規(guī)，甚至違法。越權(quán)的行為是得不到任何保護(hù)的，相關(guān)主管部門發(fā)現(xiàn)后是要糾正的。

《規(guī)范》明確提出了在農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)交易的是經(jīng)營(yíng)權(quán)，這也就是說(shuō)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)交易不涉及所有權(quán)和承包權(quán)，且土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是清晰無(wú)爭(zhēng)議的。至于所有權(quán)和承包權(quán)能否交易，雖然《規(guī)范》沒(méi)有提出任何意見(jiàn)，但根據(jù)我國(guó)現(xiàn)有法律和中央有關(guān)農(nóng)村土地制度改革頂層設(shè)計(jì)的相關(guān)精神，農(nóng)村土地的所有權(quán)是不能在市場(chǎng)上進(jìn)行交易的，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)交易的也不包括承包權(quán)。

筆者在實(shí)際調(diào)查中了解到，一些人誤以為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)交易的是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，特別是長(zhǎng)期流轉(zhuǎn)土地的流入主體一次性支付原承包戶交易價(jià)格時(shí)往往沒(méi)有將承包經(jīng)營(yíng)權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)嚴(yán)格區(qū)別開(kāi)來(lái)，也沒(méi)有弄清支付的流轉(zhuǎn)費(fèi)用僅僅是為了獲得經(jīng)營(yíng)權(quán)而發(fā)生的，這種模糊認(rèn)識(shí)給農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)后產(chǎn)生糾紛埋下了隱患。

《規(guī)范》提出了農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)的交易品種包括承包方式取得的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)和非承包方式取得的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，這就意味著新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體流轉(zhuǎn)所獲得的農(nóng)村土地，既可能包含承包權(quán)，也可能不包含承包權(quán)。在經(jīng)營(yíng)權(quán)市場(chǎng)上流轉(zhuǎn)到的農(nóng)村土地，如果包含有承包權(quán)，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體（實(shí)際土地使用者或者種植者）是需要讓有承包權(quán)的主體分享收益的；如果不含有承包權(quán)，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體則需要讓有所有權(quán)的主體分享收益的。

全面深化改革時(shí)代提出的農(nóng)村土地“三權(quán)分置”，與過(guò)去一些地方曾實(shí)踐的“口糧田”和“責(zé)任田”形成的“兩田制”等完全不同，它是針對(duì)同塊農(nóng)村土地同時(shí)設(shè)置所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)三個(gè)并行存在的權(quán)能。不同的主體被賦予不同的權(quán)能，每個(gè)主體只能在限定的權(quán)能下行使并受益，不能越權(quán)，否則就是違規(guī)，甚至違法。越權(quán)的行為是得不到任何保護(hù)的，相關(guān)主管部門發(fā)現(xiàn)后是要糾正的。

規(guī)范認(rèn)定交易主體是有序流轉(zhuǎn)的前提條件

市場(chǎng)是在中介服務(wù)下由買賣兩類主體進(jìn)行交易的場(chǎng)所，其中最重要的是市場(chǎng)交易主體。農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)也不例外。規(guī)范農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，必須對(duì)進(jìn)入市場(chǎng)交易的主體進(jìn)行界定或者認(rèn)定。只有具備進(jìn)入市場(chǎng)資格的主體才能流轉(zhuǎn)交易農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。設(shè)定進(jìn)入農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)主體條件的嚴(yán)寬程度，直接關(guān)系到農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的風(fēng)險(xiǎn)能否控制、關(guān)系到流轉(zhuǎn)規(guī)模能否持續(xù)擴(kuò)大、關(guān)系到新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系能否加快構(gòu)建。因此，設(shè)定主體資質(zhì)條件，是推動(dòng)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)的前提條件。

哪些主體可以進(jìn)入農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)進(jìn)行交易？總體來(lái)說(shuō)，《規(guī)范》沒(méi)有對(duì)進(jìn)入農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)任何主體提出禁止性規(guī)定。言外之意，現(xiàn)有的《規(guī)范》默認(rèn)了任何主體都可以進(jìn)入農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)進(jìn)行交易。但在實(shí)際中，各個(gè)地方的做法并不完全相同。

農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)一般存在著供給主體與需求主體兩大類。因此，各地對(duì)提供農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的主體沒(méi)有條件限定，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)供給主體要么是農(nóng)村集體成員的承包家庭，要么是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。按照現(xiàn)有政策要求，凡是集體流轉(zhuǎn)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的，則必須進(jìn)入公開(kāi)、公正、規(guī)范的交易市場(chǎng)，而對(duì)于擁有農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)戶則沒(méi)有提出要求，既可以進(jìn)入農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)交易，也可以在場(chǎng)外進(jìn)行交易。各地在實(shí)際中對(duì)提供農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)交易主體條件設(shè)定基本上與《規(guī)范》中提出的意見(jiàn)相一致。

值得說(shuō)明的是，為了更好地滿足大宗農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)需求，很多地方將承包到戶的農(nóng)村土地集中起來(lái)，有的通過(guò)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，有的通過(guò)農(nóng)戶參加的合作經(jīng)濟(jì)組織，或者愿意轉(zhuǎn)出承包地的農(nóng)戶聯(lián)合起來(lái)，提供農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)。這就帶來(lái)了一個(gè)問(wèn)題：承包到戶的農(nóng)村土地重新集中起來(lái)開(kāi)展經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，是否必須要進(jìn)入產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)？《規(guī)范》對(duì)此沒(méi)有提出明確的意見(jiàn)。但是，很多地方在實(shí)踐中一般都將愿意集中轉(zhuǎn)出承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)的組織與農(nóng)村集體未發(fā)包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的情形等同起來(lái)，需要進(jìn)入產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)。無(wú)疑這種處理方式更加有助于保護(hù)農(nóng)民家庭承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，將承包地流轉(zhuǎn)所要求的“合法、自愿、有償”原則落到實(shí)處。

從《規(guī)范》提出的意見(jiàn)來(lái)看，一切具備農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)能力的個(gè)人或者組織都可以進(jìn)入交易市場(chǎng)轉(zhuǎn)入農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。也就是說(shuō)，只要有能力從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的人，都可以通過(guò)產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)流轉(zhuǎn)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。條件相當(dāng)寬松，既沒(méi)有是否為農(nóng)村集體成員的限制，也沒(méi)有任何經(jīng)營(yíng)方式等的限制。這種相對(duì)比較寬松的農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)交易需求主體的認(rèn)定，在現(xiàn)階段對(duì)于加快培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體和構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系是具有積極意義的。

可能有人會(huì)問(wèn)：國(guó)內(nèi)工商資本和外資都可以無(wú)節(jié)制地流轉(zhuǎn)交易農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)嗎？《規(guī)范》提出了要區(qū)別流轉(zhuǎn)農(nóng)村土地規(guī)模而采取不同的市場(chǎng)準(zhǔn)入條件，這就意味著在流轉(zhuǎn)農(nóng)村土地一定規(guī)模以下的市場(chǎng)需求主體是一視同仁的，而超過(guò)一定規(guī)模的則是有條件限制的。至于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)規(guī)模具體的限定標(biāo)準(zhǔn)，《規(guī)范》沒(méi)有提出具體意見(jiàn)，由各地根據(jù)當(dāng)?shù)厍闆r決定。

另外，各地為了探索農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)、管控農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)、保護(hù)農(nóng)村集體成員利益，對(duì)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)需求主體進(jìn)入市場(chǎng)提出了不同的標(biāo)準(zhǔn)和條件。有的地方明確規(guī)定進(jìn)入農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)的必須是集體成員，有的地方規(guī)定優(yōu)先滿足本集體成員對(duì)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的需要，有的地方對(duì)工商資本和外資進(jìn)入農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)基本是排斥的。各地對(duì)有關(guān)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)需求主體的規(guī)定不完全相同，《規(guī)范》提出的意見(jiàn)也不完全相同，但在當(dāng)前條件下應(yīng)該來(lái)說(shuō)都是探索，應(yīng)該允許試錯(cuò)糾偏。

規(guī)范確定農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)準(zhǔn)入條件

《規(guī)范》雖然對(duì)進(jìn)入農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)主體沒(méi)有作出嚴(yán)格的禁止性規(guī)定，但對(duì)不同主體進(jìn)入市場(chǎng)交易都提出了明確的準(zhǔn)入條件，也就是說(shuō)無(wú)論哪個(gè)主體進(jìn)入市場(chǎng)交易都需要完成一系列手續(xù)或者符合一系列條件。只有滿足農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)準(zhǔn)入條件，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)才會(huì)受理。《規(guī)范》提出的農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)交易主體進(jìn)入市場(chǎng)的準(zhǔn)入條件，對(duì)于保障農(nóng)村土地有序流轉(zhuǎn)、減少流轉(zhuǎn)糾紛和調(diào)處流轉(zhuǎn)糾紛等具有重要作用。對(duì)于家庭承包方式取得的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，進(jìn)入市場(chǎng)轉(zhuǎn)出時(shí)需要提交交易主體身份證明和農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證等。如果尚未開(kāi)展新一輪農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作的地方，進(jìn)入市場(chǎng)轉(zhuǎn)出承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)的，則還需要提供承包地情況的說(shuō)明，包括土地位置、面積、質(zhì)量等級(jí)等。如果已經(jīng)完成了新一輪農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作的地方，農(nóng)民已經(jīng)拿到新頒發(fā)的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證，則可以免除提供承包地情況的說(shuō)明，因?yàn)樾乱惠喭恋卮_權(quán)登記頒證工作已經(jīng)將相關(guān)重要信息登記或者記錄在農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證上或者相應(yīng)的信息管理系統(tǒng)中。如果承包農(nóng)戶家庭成員不直接到土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)，可以由受托人辦理，但應(yīng)當(dāng)提供委托書。

針對(duì)一些工商資本下鄉(xiāng)流轉(zhuǎn)農(nóng)村土地后經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)不善而“一跑了之”從而造成農(nóng)民權(quán)益受損的現(xiàn)象，有地方要求進(jìn)入市場(chǎng)大規(guī)模流轉(zhuǎn)農(nóng)村土地的交易主體，需要交納與流轉(zhuǎn)土地規(guī)模相適應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)保障金，這對(duì)于約束工商資本下鄉(xiāng)流轉(zhuǎn)農(nóng)村土地的盲目行為具有明顯作用，更有助于從制度上保護(hù)農(nóng)民權(quán)益。

我國(guó)農(nóng)村已經(jīng)普遍地實(shí)行了家庭承包經(jīng)營(yíng)，農(nóng)戶擁有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。目前，全國(guó)耕地面積超過(guò)20億畝，其中農(nóng)戶家庭承包的耕地面積近15億畝。農(nóng)村土地除家庭承包經(jīng)營(yíng)外，還有相當(dāng)一部分沒(méi)有均分到家庭承包。如果是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織未發(fā)包的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，進(jìn)入市場(chǎng)轉(zhuǎn)出交易的準(zhǔn)入條件相對(duì)更多，也更加嚴(yán)格，需要提交交易主體資格證明材料、集體土地所有權(quán)權(quán)屬證明材料和具體承辦人的身份證明以及土地情況說(shuō)明。同時(shí)，還要提交農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表簽署同意流轉(zhuǎn)土地的書面證明。設(shè)置這些“門檻”相對(duì)較高的市場(chǎng)準(zhǔn)入條件，目的就是要確保具體承辦人真實(shí)地代理村集體。杜絕過(guò)去村集體代理人私自獨(dú)斷處置村集體土地經(jīng)營(yíng)權(quán)情況的發(fā)生，避免造成村集體利益和村民利益受損。

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)主體進(jìn)入產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)，除了給經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)出方設(shè)置準(zhǔn)入條件下，對(duì)轉(zhuǎn)入方同樣也要設(shè)置準(zhǔn)入條件。在《規(guī)范》中，對(duì)于多數(shù)家庭農(nóng)場(chǎng)、專業(yè)大戶、農(nóng)民專業(yè)合作社和一般農(nóng)業(yè)企業(yè)進(jìn)入農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)的準(zhǔn)入條件相對(duì)簡(jiǎn)單，只要提供身份證明和流入申請(qǐng)等即可，而對(duì)資本雄厚的企業(yè)主體擬流入大規(guī)模土地時(shí)則提出了相對(duì)較多和嚴(yán)格的市場(chǎng)準(zhǔn)入條件。

近年來(lái)，工商資本下鄉(xiāng)流轉(zhuǎn)農(nóng)村土地所占比重已經(jīng)超過(guò)10％，這種態(tài)勢(shì)估計(jì)會(huì)持續(xù)發(fā)展。社會(huì)上對(duì)工商資本下鄉(xiāng)流轉(zhuǎn)農(nóng)村土地的看法分歧較大，有持否定的態(tài)度，也有持肯定的態(tài)度?？陀^地說(shuō)，工商資本下鄉(xiāng)流轉(zhuǎn)農(nóng)村土地，可以緩解農(nóng)業(yè)投資不足的矛盾，可以實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新和組織創(chuàng)新，具有促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的積極作用，但也存在著“非糧化”“非農(nóng)化”傾向和損害農(nóng)民利益等風(fēng)險(xiǎn)隱患。在現(xiàn)實(shí)生活中，絕大多數(shù)地方一般都對(duì)工商資本下鄉(xiāng)流轉(zhuǎn)農(nóng)村土地持開(kāi)放態(tài)度，很多地方還出臺(tái)了各種優(yōu)惠政策，通過(guò)招商引資鼓勵(lì)創(chuàng)辦農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn)農(nóng)村土地。《規(guī)范》專門對(duì)此提出了一些規(guī)范性指導(dǎo)意見(jiàn)，作為超過(guò)當(dāng)?shù)匾?guī)定的流轉(zhuǎn)土地規(guī)模的交易主體進(jìn)入流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的準(zhǔn)入條件。

《規(guī)范》提出流入土地超過(guò)當(dāng)?shù)匾?guī)定標(biāo)準(zhǔn)以上的交易主體，需要提供農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)能力證明、項(xiàng)目可行性報(bào)告、有權(quán)批準(zhǔn)機(jī)構(gòu)準(zhǔn)予流轉(zhuǎn)交易的證明，才能在交易市場(chǎng)上流轉(zhuǎn)農(nóng)村土地。雖然這些準(zhǔn)入條件目前還基本上屬于原則性的，但其指導(dǎo)意義是毋庸置疑的。各地可以據(jù)此對(duì)大資本下鄉(xiāng)流轉(zhuǎn)農(nóng)村土地，在農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)能力、經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)、土地用途、農(nóng)民權(quán)益保護(hù)，以及是否符合當(dāng)?shù)噩F(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃等方面進(jìn)行審查審核。在實(shí)踐中，針對(duì)一些工商資本下鄉(xiāng)流轉(zhuǎn)農(nóng)村土地后經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)不善而“一跑了之”從而造成農(nóng)民權(quán)益受損的現(xiàn)象，有地方要求進(jìn)入市場(chǎng)大規(guī)模流轉(zhuǎn)農(nóng)村土地的交易主體，需要交納與流轉(zhuǎn)土地規(guī)模相適應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)保障金，這對(duì)于約束工商資本下鄉(xiāng)流轉(zhuǎn)農(nóng)村土地的盲目行為具有明顯作用，更有助于從制度上保護(hù)農(nóng)民權(quán)益。

按交易程序流轉(zhuǎn)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有助于避免發(fā)生糾紛

自家庭承包經(jīng)營(yíng)制推行以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)就應(yīng)運(yùn)而生了。不同時(shí)期農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的速度和規(guī)模存在著明顯差異，對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)程序和規(guī)范等的要求也不完全相同。在全面深化改革前，受到經(jīng)驗(yàn)不足和規(guī)范性指導(dǎo)意見(jiàn)缺乏等因素影響，很少有地方對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)提出規(guī)范性的程序和要求，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的隨意性比較大，土地流轉(zhuǎn)的供給方和需求方協(xié)商后往往以口頭形式開(kāi)展的非正規(guī)流轉(zhuǎn)比較常見(jiàn)。目前，我國(guó)歷史上形成和積累的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)糾紛一般都與非正規(guī)流轉(zhuǎn)程序密切相關(guān)，導(dǎo)致糾紛的調(diào)處也很難開(kāi)展，特別是農(nóng)村集體未發(fā)包的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)長(zhǎng)期被使用而集體又很少獲得收益甚至無(wú)收益，處理起來(lái)十分棘手，這直接對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展、集體成員權(quán)益保護(hù)與農(nóng)村和諧穩(wěn)定產(chǎn)生不利影響。

《規(guī)范》雖然沒(méi)有專門明確提出農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)程序，但為了避免糾紛的發(fā)生，文中規(guī)范性指導(dǎo)意見(jiàn)提出的進(jìn)入市場(chǎng)流轉(zhuǎn)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的交易雙方需要提供各種基礎(chǔ)性資料或者證明材料，實(shí)際上就是要求進(jìn)入市場(chǎng)的交易主體流轉(zhuǎn)土地必須是真實(shí)意愿的表達(dá)，并以書面形式加以確認(rèn)，這一要求相當(dāng)于流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)主體的申請(qǐng)過(guò)程。

農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)交易主體提交基礎(chǔ)性資料或者證明材料后，為了保證其真實(shí)性，《規(guī)范》還提出了需要公示過(guò)程。只有在公示期結(jié)束后農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)才能組織交易。同一宗的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)不同次交易，其公示期要加以區(qū)別。如果在公示期內(nèi)出現(xiàn)疑問(wèn)的，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)顯然不能急于組織交易。

經(jīng)過(guò)申請(qǐng)和實(shí)際交易后，農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)理應(yīng)組織交易雙方訂立規(guī)范性的文本合同，主要包括交易主體名稱、流轉(zhuǎn)土地的基本信息、流轉(zhuǎn)期限、流轉(zhuǎn)方式、流轉(zhuǎn)價(jià)格或者利益分配方式、違約責(zé)任和爭(zhēng)議解決方式等。

過(guò)去我國(guó)一些地方農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)也有簽訂書面合同的，由于合同內(nèi)容不規(guī)范，加上二輪承包期存在著農(nóng)戶承包土地權(quán)屬不完全清晰以及農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)模糊等弊端，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)合同的約束力不強(qiáng)，出現(xiàn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)糾紛無(wú)法通過(guò)有效途徑來(lái)解決，到法院也往往不予受理。這種情形在農(nóng)村造成了不良影響，在新一輪農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證和通過(guò)規(guī)范的農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)交易后應(yīng)該避免和克服。

新形勢(shì)下，在規(guī)范的產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)上流轉(zhuǎn)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，并簽訂了規(guī)范性合同文件的，理應(yīng)得到遵守，不能再作為一張“廢紙”對(duì)待，否則農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)秩序難以建立，不僅享有承包權(quán)或者集體成員的權(quán)益可能受損，而且流轉(zhuǎn)土地發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)的新型主體權(quán)益也可能得不到保障，對(duì)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)村法治社會(huì)建設(shè)都不利。

目前，我國(guó)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)簽訂合同的占到近7成。以規(guī)范書面合同表達(dá)和約束農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)行為越來(lái)越成為普遍的形式?！兑?guī)范》提出的農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)程序和要求的規(guī)范性意見(jiàn)后，各地產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)應(yīng)結(jié)合規(guī)范性指導(dǎo)意見(jiàn)和當(dāng)?shù)貙?shí)際嚴(yán)格地按程序和要求組織交易。交易主體必須慎重每個(gè)行為，交易后形成的合同條款必須自覺(jué)履行。

思考

不斷擴(kuò)展農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)交易服務(wù)功能

《規(guī)范》提出的農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，并不是要各地另起爐灶再搞一個(gè)交易市場(chǎng)。實(shí)際上，農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)就是已經(jīng)存在，或者在建，或者擬建的各類農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)、農(nóng)村集體資產(chǎn)管理交易中心或者農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)中心。

根據(jù)《規(guī)范》，農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)，本質(zhì)上是農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)交易平臺(tái)，其提供者既可能是企業(yè)法人，也可能是事業(yè)法人。不管是哪類法人，都應(yīng)是政府主導(dǎo)的服務(wù)“三農(nóng)”的非盈利性機(jī)構(gòu)，以提供公共服務(wù)為主。

目前，我國(guó)已經(jīng)建立起來(lái)的各類農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)的服務(wù)功能還非常有限，多數(shù)市場(chǎng)機(jī)構(gòu)主要還局限在咨詢政策、受理交易雙方申請(qǐng)、發(fā)布流轉(zhuǎn)信息、促成交易和見(jiàn)證合同簽訂等工作。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)還需要在經(jīng)營(yíng)權(quán)收益評(píng)估、流轉(zhuǎn)價(jià)格形成、流轉(zhuǎn)方式選擇、授權(quán)抵押登記等功能方面進(jìn)行拓展，以更好地服務(wù)于農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)交易雙方。

我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)開(kāi)放的市場(chǎng)是既然以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)為交易對(duì)象的，那么土地經(jīng)營(yíng)權(quán)交易價(jià)格的形成一般都要以其使用所帶來(lái)的收益或者土地在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的要素貢獻(xiàn)為基礎(chǔ)的。要規(guī)范農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)，最基礎(chǔ)的工作就是要科學(xué)合理地評(píng)估農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)收益。

在現(xiàn)實(shí)生活中，我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)租金居高不下，缺乏彈性，給我國(guó)農(nóng)業(yè)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者收益水平提高等帶來(lái)了非常不利的影響。這既與我國(guó)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)沒(méi)有建立健全和沒(méi)有規(guī)范運(yùn)行等有關(guān)，也與我國(guó)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)不能權(quán)威地評(píng)估農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)收益直接相關(guān)。為此，農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)需要拓展服務(wù)功能，加快專業(yè)人才培養(yǎng)，形成土地經(jīng)營(yíng)權(quán)收益評(píng)估能力，以在農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)價(jià)格形成和抵押擔(dān)保等方面發(fā)揮作用。

一個(gè)成熟健全的市場(chǎng)，一定具有價(jià)格的形成功能。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)能否在經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)價(jià)格形成中發(fā)揮應(yīng)有的作用，取決于經(jīng)營(yíng)權(quán)收益的評(píng)估，取決于競(jìng)價(jià)機(jī)制的建立。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，價(jià)格機(jī)制在資源配置中發(fā)揮決定性作用。只有科學(xué)合理的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)價(jià)格，才可能通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制優(yōu)化配置土地資源。

農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)租賃僅僅是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的方式之一。與農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)租賃相對(duì)應(yīng)形成的價(jià)格就是租金。當(dāng)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的供給主體索要租金過(guò)高或者需求主體對(duì)租金出價(jià)過(guò)低且與農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)預(yù)期收益不一致時(shí)，農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)交易就很難達(dá)成。如果農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)服務(wù)功能強(qiáng)大時(shí)，就可以為供求雙方提供替代租賃的其他流轉(zhuǎn)方式。如經(jīng)營(yíng)權(quán)入股，給當(dāng)事人選擇，并在股份配置和權(quán)益分享以及風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)等方面提供服務(wù)。

“貸款難”“貸款貴”一直是困擾著我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的難題。國(guó)外緩解農(nóng)村“貸款難”“貸款貴”的有效手段之一是農(nóng)村土地抵押貸款，我國(guó)也已允許并在很多地方開(kāi)展農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款。要讓農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)貸款業(yè)務(wù)發(fā)展起來(lái)，不僅要調(diào)動(dòng)銀行等金融機(jī)構(gòu)積極性，要不斷出臺(tái)并完善配套政策，也要農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)介入，特別是在評(píng)估土地經(jīng)營(yíng)權(quán)收益水平從而決定抵押貸款規(guī)模以及出具經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)證明等方面要發(fā)揮積極作用，這就要求必須不斷地拓展農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)服務(wù)功能，提高服務(wù)水平。