嘉興鎮(zhèn)村建設與農業(yè)現(xiàn)代化協(xié)調發(fā)展研究

嘉興調查隊課題組

嘉興鎮(zhèn)村建設與農業(yè)現(xiàn)代化協(xié)調發(fā)展研究

嘉興調查隊課題組

鎮(zhèn)村建設與農業(yè)現(xiàn)代化兩者緊密聯(lián)系。從本世紀初起，嘉興“城鄉(xiāng)一體化”、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展早改革、早啟動，鎮(zhèn)村建設走在全省的前列，但在土地、資金、戶籍等配置方面也出現(xiàn)不少難點；與此同時，農業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展步子相對滯后，發(fā)展水平處于全省中游。下一步，各級黨委政府需要增強協(xié)調發(fā)展的理念，通過體制機制創(chuàng)新，加強規(guī)劃引領，釋放市場活力，尊重農戶意愿，著力在加強鎮(zhèn)村建設和農業(yè)現(xiàn)代化協(xié)調發(fā)展上下功夫。

鎮(zhèn)村建設農業(yè)現(xiàn)代化協(xié)調發(fā)展

一、發(fā)展現(xiàn)狀

為使課題研究更接地氣，課題組選擇了嘉善、平湖、桐鄉(xiāng)的6個各具特色的鎮(zhèn)及所轄12村進行了重點座談調研和深度訪問，同時對12個村120戶農村居民家庭開展了入戶調查，綜合看：近年來，嘉興鎮(zhèn)村建設與農業(yè)現(xiàn)代化按各自軌跡取得了發(fā)展和進步，鎮(zhèn)村建設與農業(yè)現(xiàn)代化間的協(xié)調發(fā)展也有了一定的基礎。

（一）鎮(zhèn)村建設發(fā)展軌跡

1.鎮(zhèn)村建設取得了長足發(fā)展。嘉興自2004年起在全國率先啟動“城鄉(xiāng)一體化”戰(zhàn)略，2008年起作為浙江省唯一統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展試點市，較早推進鎮(zhèn)村建設。與2010年相比，2015年嘉興67個涉農鎮(zhèn)（街道）建成區(qū)規(guī)模增長58.6%。鎮(zhèn)區(qū)總戶數(shù)和總人口分別增長64.8%和79.9%。

2.新農村居民集聚點建設有了大幅度推進。2011年至2015年，全市農房改造集聚量達到62887戶，占2015年末農村戶籍戶數(shù)8.5%，有力提升了嘉興人口的城鎮(zhèn)化率水平。

3.農村基礎設施建設與公共服務有了質的提高。至2015年底，全市67個涉農鎮(zhèn)（街道）所轄783個村，垃圾集中收集村達100%，污水集中處理村占84.7%。自來水入戶率達93.5%，燃氣入戶率達42.3%。幼教、小學、圖書館、醫(yī)療衛(wèi)生機構等公共設施的村級覆蓋率均有不同程度增長。

（二）農業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展軌跡

1.嘉興農業(yè)的組織化、規(guī)模化程度有很大提高。農戶承包耕地的流轉率由2010年的25.3%上升到2015年的50.9%。全市共有市級以上農業(yè)龍頭企業(yè)226家，經備案的農民合作社885家，經工商注冊的家庭農場1939家，種養(yǎng)大戶1.89萬個。

2.農業(yè)科技滲透到農業(yè)生產的全過程。一是設施農業(yè)成長很快。2015年全市設施栽培播種面積56萬畝，占流轉耕地的46.2%。二是技術應用深入農業(yè)全過程。2015年全市化肥深施、化學除草、病蟲綜合防治、節(jié)水灌溉、噴滴灌面積占總播種面積的比重分別達58.1%、91.5%、40.9%、25.7%和3.2%。

3.現(xiàn)代概念對農業(yè)改造不斷深入。一是互聯(lián)網(wǎng)影響。2015年實現(xiàn)網(wǎng)上農產品交易額5.44億元。二是現(xiàn)代消費影響。全市新建休閑觀光農業(yè)區(qū)106個，占地6.91萬畝，年末從業(yè)人員1.1萬人，實現(xiàn)收入9.25億元。

（三）鎮(zhèn)村建設與農業(yè)現(xiàn)代化協(xié)調發(fā)展有了一定基礎

1.村鎮(zhèn)建設為現(xiàn)代農業(yè)的發(fā)展提供了要素基礎。2015年以鄉(xiāng)村道路為主體的四級公路通車里程達到3753公里，占公路通車里程凈增數(shù)的93.8%，已初步形成較發(fā)達的公路網(wǎng)，為農業(yè)機械化作業(yè)奠定了基礎。

2.農房集聚與新農村建設、農地流轉使農地的集中利用有了基礎。與2003年相比，嘉興農村家庭經營流轉耕地增加了85.96萬畝，為規(guī)模經營提供了條件。

3.鎮(zhèn)村建設中的教育提升和科技普及為農業(yè)現(xiàn)代化提供了人才與技術支撐。2015年，全市就業(yè)人口平均受教育年限為9.30年，比2010年提高0.56年；67個鎮(zhèn)（街道）農牧業(yè)技術培訓人數(shù)達到4.04萬人，比2010年增長8.5%。

4.農業(yè)現(xiàn)代化為村鎮(zhèn)建設提供支撐。一是農產品供應的支撐。嘉興農產品市場供應充足。二是非農勞動力就業(yè)的支撐。2015年全市67個涉農鎮(zhèn)（街道）非農就業(yè)人口達到248.04萬人，比2010年增加了16.43萬人。三是村容村貌優(yōu)化，為鎮(zhèn)村建設推進提供了環(huán)境支撐。

二、存在的問題與難點

（一）鎮(zhèn)村建設中存在的問題

1.鎮(zhèn)村建設規(guī)劃多變，制度成本高。如2012年提出“1+X”居住點規(guī)劃，即以鎮(zhèn)級政府所在地為中心，規(guī)劃若干個新農村居住點。2016年上半年提出“1640、四百一千”（1個主城區(qū)、6個中心城區(qū)、40個新市鎮(zhèn)、400個城鄉(xiāng)一體新社區(qū)和1000個傳統(tǒng)自然村落）的江南水鄉(xiāng)典范空間框架。思路頻繁變動，易造成浪費。

2.要素配置跟不上現(xiàn)實需求。據(jù)調研，一些地方農村居民進城入戶的需求強烈，但因用地政策、建設資金等要素配置跟不上，供需矛盾較為突出。

3.財權與事權不匹配，鎮(zhèn)村財政風險積累。一是鎮(zhèn)村建設資金循環(huán)不暢。二是事權下放快，財權滯后。三是要素分配與財政安排脫節(jié)。資源配置中非市場因素影響大。

4.集聚區(qū)管理問題尚有諸多難點。一是進城入戶與真正落戶有差距。農村新居民與當?shù)爻擎?zhèn)居民不同權。二是由兩地以上農村居民匯聚的小區(qū)戶籍管理出現(xiàn)難處。三是集聚區(qū)的組織管理模式難界定。

（二）農業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展中存在的問題

1.政策導向多變。以養(yǎng)豬為例，2008年以前鼓勵養(yǎng)殖，2013年起以減量提質為主，2016年以散養(yǎng)戶清零和規(guī)模戶管控為主等。產業(yè)政策的多變不利農業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展。

2.短板與矛盾共存。如土地產出率低與農保率高的矛盾。糧食目標任務重與糧食效益低矛盾長期存在。嘉興一馬平川的土地資源與土地流轉率僅處全省平均水平（2015年）是不相稱的。

（三）協(xié)調發(fā)展中存在的問題

1.協(xié)調發(fā)展的理念還不夠。據(jù)了解，嘉興市、縣、鎮(zhèn)三級層面均未有鎮(zhèn)村建設與農業(yè)現(xiàn)代化協(xié)調發(fā)展的實施意見，更不用說規(guī)劃。課題組在6個鎮(zhèn)12村座談中，也未有人提及協(xié)調發(fā)展。這說明協(xié)調發(fā)展的理念還不夠。

2.兩者尚未有協(xié)調機制。從各鎮(zhèn)（街道）看，城建與農業(yè)的分管領導不是同一人。條線管理更復雜，農地產權與使用歸國土部門，農業(yè)生產歸農經部門，灌溉歸水利部門，農房建設歸城建部門。分頭管理必會影響協(xié)調。

3.農業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展總體滯后于鎮(zhèn)村建設，形成事實上的不協(xié)調。2014年嘉興市城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展水平居全省第1位，而2015年度嘉興農業(yè)現(xiàn)代化綜合評價列全省第5位。

三、對策與建議

（一）增強協(xié)調發(fā)展的理念，建立協(xié)調發(fā)展工作機制。

各級黨委政府要樹立協(xié)調發(fā)展的理念，合理調整領導分工和部門職能，建立協(xié)調發(fā)展工作機制。建議先以調整鎮(zhèn)（街道）級的工作機制較合適，進行試點式推進。

（二）強化規(guī)劃引領，推進鎮(zhèn)村建設與農業(yè)現(xiàn)代化多規(guī)合一。

1.強化規(guī)劃的協(xié)調性。將鎮(zhèn)村建設和農業(yè)現(xiàn)代化納入鎮(zhèn)域整體的“多規(guī)合一”。強化城鎮(zhèn)、城鄉(xiāng)一體新社區(qū)的集聚功能，優(yōu)化配套設施布局；對鎮(zhèn)區(qū)以外的農地區(qū)域，重點推進農業(yè)現(xiàn)代化。

2.強化規(guī)劃剛性與彈性的有機統(tǒng)一。一方面，通過法律形式強化規(guī)劃執(zhí)行的剛性；一方面，在規(guī)劃總體原則確定的大框架下，需要為鎮(zhèn)村建設與農業(yè)現(xiàn)代化建設功能集成預留空間以提升運作效率。

（三）廣泛引入市場機制，讓市場在協(xié)調發(fā)展中發(fā)揮決定性作用。

1.引入要素市場化機制，引導資源配置的公開、平等與競爭。將原行政分配的耕地保護、糧食生產、污染排放、土地整理、建設用地等指標、財政補助等相關要素市場化，引導政府與經濟主體一起公開參與、平等競爭，提升效率。

2.引入跨區(qū)流動機制，引導地區(qū)產業(yè)定位的細分與重構。在交易對象選擇、要素流動范圍限定和補貼等支持上，要打破鎮(zhèn)域、縣（市、區(qū)）范圍限制，鼓勵跨區(qū)域流動。

3.引入多元經營機制，引導農業(yè)現(xiàn)代化向縱深推進。要在農地利用、產權安排、組織轉型上作提升，尤其是引入民間資本、非農資本入農，用新思維來促進農業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展。

（四）推進管理體制改革，提升管理在協(xié)調發(fā)展中的效能。

1.轉變觀念，分離職能，增進服務。要將鎮(zhèn)域經濟的發(fā)展功能分離出來，將市場調節(jié)、引導的功能還給經濟實體，通過控股企業(yè)、控股平臺來經營開發(fā)區(qū)、經營城鎮(zhèn)，降低鎮(zhèn)級政府的財務風險。

2.理清基層職能邊界，落實事、財合一的服務機制。對現(xiàn)有公共服務職能進行進一步梳理，明確職責，逐級落實。大力推進網(wǎng)上自助，形成“小事不出村，大事不出鎮(zhèn)，網(wǎng)上自助辦，信息無障礙”的服務新格局。資產負債表編制工作的全過程，對方案設計、任務部署、數(shù)據(jù)采集、錄入審核、數(shù)據(jù)評估、儲存歸檔等各個環(huán)節(jié)的工作，實行全過程、全方位的質量管控，確保數(shù)據(jù)客觀準確，可核查、可追溯、可追責，從而為推進生態(tài)文明建設、有效保護和永續(xù)利用自然資源提供真實有效的信息基礎、監(jiān)測預警和決策支持。

（三）加強基礎建設。如果國家今后每年要求開展這項編制工作，建議加強自然資源管理的基層基礎建設。一是適當增加資源管理部門的監(jiān)測點位數(shù)、提高監(jiān)測頻率，以此提高推算指標的準確度和可靠度。二是進一步充實基層統(tǒng)計人員力量，落實財政專項經費預算，加快相關編制技術的研究攻關，統(tǒng)籌做好相關保障工作財政專項經費。三是充分借助社會中介力量，通過政府統(tǒng)一購買服務的方式，攻克解決自然資源統(tǒng)計中的技術疑難問題。

（責任編輯：施越霞）

3.創(chuàng)新公共服務提供模式，降低服務成本。將適宜外購提供的基礎公共服務外包、分離給第三方，通過市場化公開、平等、競爭、擇優(yōu)的方式選擇服務主體，按服務規(guī)模、質量、評價支付費用。

（五）著力提升創(chuàng)新層級，以改革來破解協(xié)調發(fā)展中的難題。

1.強化改革對接。對土地利用、要素流動改革等要強化“與上級、與要素流動對象和與權利流出方”等多方對接，爭取固化改革成果。

2.強化改革延續(xù)。對前期的各項地區(qū)性政策作系列梳理，對適合當前形勢的繼續(xù)堅持；對有瑕疵的政策及時加以修正；對不適合的政策、做法予以妥善廢止。

3.強化改革相容。對鎮(zhèn)村建設、農業(yè)現(xiàn)代化等具體政策安排要考慮其相容性和漸進性，兼顧政府可承受、農民（企業(yè)）可接受、發(fā)展可持續(xù)等原則，保持“小步快走，持續(xù)進步”的節(jié)奏，加速推進。

課題負責人：吳紅衛(wèi)

成員：張全躍、李雁清、管一佳、朱蕾

執(zhí)筆人：張全躍、李雁清

（責任編輯：牛域寧）