依憲治國(guó)——以中國(guó)近現(xiàn)代政治變革遭遇的困難為視角

金　玲

依憲治國(guó)——以中國(guó)近現(xiàn)代政治變革遭遇的困難為視角

金玲

文章從政治的根本困境，即如何處理私人利益與公共利益的張力入手，根據(jù)中國(guó)近現(xiàn)代以來(lái)所遭遇的歷史困境，試圖融匯中國(guó)政治傳統(tǒng)的精英政治觀念，建構(gòu)起符合中國(guó)歷史文化特點(diǎn)的民主共和政治體制；通過(guò)近代歷史中種種國(guó)家制度探索的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，探討如何在一黨長(zhǎng)期執(zhí)政的國(guó)家制度中，既能充分發(fā)揮精英政治的優(yōu)勢(shì)，又能避免精英階層權(quán)力的失控。筆者認(rèn)為中國(guó)共產(chǎn)黨之政治事業(yè)成功與否，系于中國(guó)共產(chǎn)黨能否建立合理有效的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制——依憲執(zhí)政，規(guī)范國(guó)家權(quán)力運(yùn)行的基本法律。

依憲治國(guó)；近現(xiàn)代；困境

唐德剛先生曾經(jīng)說(shuō)過(guò)：晚清以來(lái)，中國(guó)正行走在歷史的三峽之中。[1]從帝制轉(zhuǎn)型為共和政治的一百年當(dāng)中，經(jīng)歷了君主立憲與民主共和兩派之爭(zhēng)，雖然兩者對(duì)清政府及君主的立場(chǎng)迥異，但卻以反專(zhuān)制、爭(zhēng)民權(quán)、圖救國(guó)為共同目標(biāo)。一百年來(lái)的歷史，中國(guó)社會(huì)渡過(guò)了無(wú)數(shù)的險(xiǎn)灘，走上了民主共和的路途，迫于民族危亡的情勢(shì)，百年的立憲歷史常常被解釋為“救亡壓倒啟蒙”，[2]似乎政治以救國(guó)為鵠的，遺忘了建立共和之初心。近代中國(guó)的共和政治之路徘徊于救亡與民主之間，面對(duì)自由民主制的批判，基本是處于疲于應(yīng)付的境地。

一、近代以來(lái)中西之間共和政治的困境

中國(guó)從晚清開(kāi)始進(jìn)行的君主立憲改革，民主革命的嘗試，其間經(jīng)過(guò)大大小小的復(fù)辟、稱(chēng)帝和中國(guó)國(guó)民黨的一黨獨(dú)裁，不一而足。其核心在于“誰(shuí)有能力來(lái)進(jìn)行統(tǒng)治”，即傳統(tǒng)精英政治體制中“有能者居之”的問(wèn)題。任何一個(gè)政治社會(huì)，其所面臨的第一個(gè)問(wèn)題就是誰(shuí)來(lái)統(tǒng)治，以及如何確保有能力的人來(lái)統(tǒng)治。在人類(lèi)的歷史上，貴族世襲制在一定程度上能保證政權(quán)的穩(wěn)定性，卻很難保證統(tǒng)治集團(tuán)的精英性。

中國(guó)共產(chǎn)黨取得政權(quán)建設(shè)民主共和國(guó)，吸引了一批中國(guó)社會(huì)的精英，尋求新的治理方式，為國(guó)家擺脫貧弱挨打的局面，走上民主富強(qiáng)的道路。作為中國(guó)社會(huì)的精英集團(tuán)，中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)社會(huì)精英的吸引力量不只來(lái)源于其所信仰的馬克思主義，更有中國(guó)儒家傳統(tǒng)中“士”的精神。[3]儒家的政治觀念是一種有兩千年傳統(tǒng)的精英政治模式，即孟子強(qiáng)調(diào)的“有能者居之”，培育與選拔有才德的人進(jìn)入政府體系任官，并輔以道德激勵(lì)、物質(zhì)獎(jiǎng)懲以及監(jiān)察舉報(bào)機(jī)制，來(lái)維持整體國(guó)家治理機(jī)構(gòu)以謀求全民福祉為基本導(dǎo)向。[4]

中國(guó)有五千年文明史，統(tǒng)一帝國(guó)的歷史也有兩千年，千年來(lái)政治治理的經(jīng)驗(yàn)累積，讓精英政治模式的觀念根深蒂固，我們?cè)诮詠?lái)接受西方民主共和的政治觀念、建設(shè)民主共和國(guó)家時(shí)，歷盡艱難，千回百轉(zhuǎn)。近代百年來(lái)政權(quán)更迭的事實(shí)證明，西方民主共和的觀念不能完全取代中國(guó)的傳統(tǒng)精英模式中“有能者居之”，作為中國(guó)政治的正當(dāng)性基礎(chǔ)。從這一角度來(lái)重新觀察中國(guó)近一百年來(lái)的歷史，就能夠理解為什么中國(guó)的政治建設(shè)和治理形式，一直兜兜轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)，尚停留在不斷的試驗(yàn)之中。其根本原因在于：從晚清的政治和法律變革開(kāi)始，中國(guó)政治體制的改革漸漸發(fā)展為全面反對(duì)中國(guó)固有的文化和政治經(jīng)驗(yàn)，[5]把中國(guó)社會(huì)和政治的方向簡(jiǎn)單確定為西方化。迄至于今，在中國(guó)的政治發(fā)展中，依然仰賴于西方理論模型以為優(yōu)劣的判斷，而無(wú)法充分容納和發(fā)揮中國(guó)幾千年政治文明的豐富經(jīng)驗(yàn)。因而，這逡巡了一百多年的歷史三峽，其突破點(diǎn)不是如何克服重重阻礙完全復(fù)制西方政治，而是在新的現(xiàn)代工商業(yè)文明的歷史時(shí)期，中國(guó)文明如何學(xué)習(xí)和融匯西方的政治思想和制度，回應(yīng)中國(guó)社會(huì)和政治挑戰(zhàn)的自我更新過(guò)程。

中華人民共和國(guó)建立以來(lái)，由共產(chǎn)黨執(zhí)政的共和政治之路，在中國(guó)是史無(wú)前例的，也很難一蹴而就。過(guò)去幾十年的執(zhí)政經(jīng)歷，可以說(shuō)是史實(shí)昭彰了此點(diǎn)。中國(guó)的共和政治之路仍然需要進(jìn)一步探索，如何融合中國(guó)政治傳統(tǒng)的精英模式觀念，建構(gòu)起符合中國(guó)歷史文化特點(diǎn)的民主共和政治體制。

二、公共利益與私人利益之平衡

在掌握政權(quán)之后，怎樣的國(guó)家治理形式，或者怎樣的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，才能有效保證掌權(quán)者運(yùn)用權(quán)力實(shí)現(xiàn)其對(duì)社會(huì)的統(tǒng)治。無(wú)論何種政治體制，在國(guó)家政治中，統(tǒng)治權(quán)力總是掌握在少數(shù)人手里。因此，撇開(kāi)政體形式的各種特征，我們可以將古今中外，人類(lèi)政治生活中的核心困境理解為：如何平衡公共利益與私人利益之間的張力。[6]從積極意義上講，如何治理才能確保掌權(quán)者致力于公共利益，承擔(dān)政治家的責(zé)任與享受榮耀。從消極意義上講，如何治理才能避免和防范掌權(quán)者以權(quán)謀私，侵損公共利益。

中國(guó)共產(chǎn)黨革命成功之初，凝聚了中華民族眾多的精英，共赴國(guó)家建設(shè)，中華人民共和國(guó)的建立給這個(gè)近代以來(lái)屢遭磨難的民族，帶來(lái)民族復(fù)興的希望。然而在國(guó)家政治制度如何處理私人利益與公共利益的張力問(wèn)題上，僅靠“毫不利己，專(zhuān)門(mén)利人”的共產(chǎn)主義精神，是行之難遠(yuǎn)的。具體來(lái)說(shuō)，每一位中國(guó)共產(chǎn)黨人都是人，因此需要解決一個(gè)政治社會(huì)不能避免的問(wèn)題：如何能夠保證掌權(quán)的中國(guó)共產(chǎn)黨人（具體的個(gè)人）不利用手中的權(quán)力，謀取個(gè)人的利益，這是一個(gè)艱巨的任務(wù)，需要科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)相對(duì)完善的政治法律制度來(lái)保障。不僅僅對(duì)于中國(guó)的政治而言，即使對(duì)于人類(lèi)的政治而言，都是一個(gè)難題。

前述與西方政治傳統(tǒng)不同之處在于：中國(guó)社會(huì)的精英們除了近代以來(lái)接受西方民主政治文明的自由、平等精神之外，骨子里還透著儒家正統(tǒng)“士”的精神。中國(guó)傳統(tǒng)政治中政權(quán)的基礎(chǔ)是很抽象的，可以意會(huì)不可言傳，叫“民心”。孟子言：“得民心者得天下”，這是中國(guó)傳統(tǒng)中獲得政治正當(dāng)性的一個(gè)核心概念。[7]因此，中華人民共和國(guó)的政治法律制度中仍然深深地隱含著“民主精英”的理想。有高尚德行的完美君子來(lái)引領(lǐng)治理國(guó)家。

觀察中國(guó)當(dāng)下的政治體制，要實(shí)現(xiàn)良好的共和政治，其根本在于中國(guó)共產(chǎn)黨的自身建設(shè)。而中國(guó)共產(chǎn)黨自身建設(shè)的根本，在于保持其遠(yuǎn)大的政治抱負(fù)和信念，吸引和凝聚中國(guó)最具有深切精神關(guān)懷的精英，通過(guò)多重、多地的行政和政治歷練，培養(yǎng)其堅(jiān)韌的精神，并掌握豐富的行政和政治經(jīng)驗(yàn)，如此鍛煉出來(lái)的政治人物，將可以承擔(dān)大任，既不缺乏政治經(jīng)驗(yàn)，又具有寬廣的胸襟和遠(yuǎn)見(jiàn)卓識(shí)。在中國(guó)的歷史上，中國(guó)的精英分子，尤其深受儒家教育的知識(shí)分子，常常有“以天下為己任”的情懷。這種現(xiàn)代與傳統(tǒng)的一致并非偶然而成，它恰恰是中國(guó)傳統(tǒng)政治精英模式的影響在當(dāng)代民主國(guó)內(nèi)共和制中的體現(xiàn)。

就當(dāng)下的中國(guó)政治體制而言，這種影響只是停留在方向和目標(biāo)的意義上，可以說(shuō)是當(dāng)代政治精英們對(duì)于傳統(tǒng)觀念一種無(wú)意識(shí)的因襲。而如何通過(guò)具體的政治制度來(lái)保證中國(guó)共產(chǎn)黨作為中國(guó)的政治精英集團(tuán)，不深陷于公共利益與私人利益的關(guān)系失衡之中，走向腐化墮落之路，依然任重道遠(yuǎn)。除了從積極意義上，提供有志之士實(shí)現(xiàn)其抱負(fù)、施展其才能、享受其榮耀和實(shí)現(xiàn)其生命價(jià)值的機(jī)會(huì)。從消極的意義上，還要嚴(yán)格按照黨內(nèi)規(guī)范要求黨員和領(lǐng)導(dǎo)干部，防范其因?yàn)樗嚼蚋瘮〉姆较?，一旦發(fā)現(xiàn)，立刻剔除出黨。

如果我們有意識(shí)地探索傳統(tǒng)精英模式在當(dāng)代的制度轉(zhuǎn)化，那么，中國(guó)共產(chǎn)黨作為中國(guó)的執(zhí)政黨，有可能開(kāi)創(chuàng)出有別西方自由民主制的共和政治。本文這樣論斷的基礎(chǔ)在于：人類(lèi)社會(huì)當(dāng)中品類(lèi)不齊，大多數(shù)人傾向于自我利益，追求財(cái)富是其主要表現(xiàn)，但是，作為人類(lèi)，從本質(zhì)上有著很高的精神追求，不甘于將生命屈從物質(zhì)，而別有其精神、抱負(fù)和志向。中國(guó)傳統(tǒng)的精英政治模式也正是建立在人類(lèi)有著最高精神追求的抱負(fù)——“士”的精神。

在政治社會(huì)當(dāng)中，任何黨派的建立都有其精神基礎(chǔ)。中國(guó)共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，需要解決兩個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題：一是確保堅(jiān)持把真正有能力、有志向、真心服務(wù)于公益的人拔擢到領(lǐng)導(dǎo)崗位，即解決“有能者居之”的問(wèn)題；二是如何確保“有能者”在各自崗位上能夠致力于公共利益，承擔(dān)執(zhí)政黨對(duì)人民的責(zé)任。這樣兩個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題在依憲治國(guó)的方略下，可以通過(guò)現(xiàn)代國(guó)家法律制度中對(duì)崗位權(quán)力、責(zé)任、義務(wù)的嚴(yán)格界定，以及有著嚴(yán)密邏輯、自成體系的司法制度保障，中國(guó)傳統(tǒng)精英政治治理中公共利益與私人利益的核心困境轉(zhuǎn)化為現(xiàn)代國(guó)家法律制度之治。

“每個(gè)黨政組織、每個(gè)領(lǐng)導(dǎo)干部必須服從和遵守憲法法律，不能把黨的領(lǐng)導(dǎo)作為個(gè)人以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法的擋箭牌。權(quán)力是一把雙刃劍，在法治軌道上行使可以造福人民，在法律之外行使則必然禍害國(guó)家和人民。把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，就是要依法設(shè)定權(quán)力、規(guī)范權(quán)力、制約權(quán)力、監(jiān)督權(quán)力?！盵8]

三、依憲治國(guó)——規(guī)范權(quán)力運(yùn)行機(jī)制

中國(guó)共產(chǎn)黨之政治事業(yè)成功與否，除了堅(jiān)持選拔“有能者”承擔(dān)領(lǐng)導(dǎo)崗位之外，另一方面則系于中國(guó)共產(chǎn)黨能否建立合理有效的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制。中華人民共和國(guó)憲法是中國(guó)的根本大法，也是中國(guó)國(guó)家權(quán)力的根本架構(gòu)，規(guī)范國(guó)家權(quán)力運(yùn)行的基本法律?！皣?guó)無(wú)常強(qiáng)，無(wú)常弱。奉法者強(qiáng)則國(guó)強(qiáng)，奉法者弱則國(guó)弱。”我們必須把依法治國(guó)擺在更加突出的位置，把黨和國(guó)家工作納入法治化軌道，堅(jiān)持在法治軌道上統(tǒng)籌社會(huì)力量、平衡社會(huì)利益、調(diào)節(jié)社會(huì)關(guān)系、規(guī)范社會(huì)行為，依靠法治解決各種社會(huì)矛盾和問(wèn)題，確保我國(guó)社會(huì)在深刻變革中既生機(jī)勃勃又井然有序。

全面推進(jìn)依法治國(guó)，是著眼于實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國(guó)夢(mèng)、實(shí)現(xiàn)黨和國(guó)家長(zhǎng)治久安的長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮。對(duì)全面推進(jìn)依法治國(guó)作出部署，既是立足于解決我國(guó)改革發(fā)展穩(wěn)定中的矛盾和問(wèn)題的現(xiàn)實(shí)考量，也是著眼于長(zhǎng)遠(yuǎn)的戰(zhàn)略謀劃。從現(xiàn)在的情況看，只要國(guó)際國(guó)內(nèi)不發(fā)生大的波折，經(jīng)過(guò)努力，全面建成小康社會(huì)目標(biāo)應(yīng)該可以如期實(shí)現(xiàn)。但是，人無(wú)遠(yuǎn)慮，必有近憂。全面建成小康社會(huì)之后路該怎么走？如何跳出“歷史周期率”、實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期執(zhí)政？如何實(shí)現(xiàn)黨和國(guó)家長(zhǎng)治久安？這些都是需要我們深入思考的重大問(wèn)題。9

依憲治國(guó)的關(guān)鍵點(diǎn)在于落實(shí)人民代表大會(huì)制度，尤其是人民代表大會(huì)選舉官員的制度。黨的十八屆四中全會(huì)指出要善于使黨組織推薦的人選通過(guò)法定程序成為國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)人員。黨組織通過(guò)人民代表大會(huì)推薦候選人，經(jīng)由嚴(yán)格按照法定程序進(jìn)行選舉，若不能得到人大代表的認(rèn)可，組織部門(mén)則應(yīng)該另行醞釀候選人。這種由人大代表選舉產(chǎn)生各級(jí)官員的制度，一方面體現(xiàn)了官員任職的民意基礎(chǔ)，一方面也監(jiān)督組織部門(mén)推薦、選拔干部的權(quán)力。由能夠獲得人大代表信任的人來(lái)領(lǐng)導(dǎo)，這可以對(duì)組織部門(mén)形成一個(gè)倒逼機(jī)制，組織部門(mén)是為了黨和國(guó)家的利益選人用人，不是為謀自己的私利，從而打破和切斷近年來(lái)在干部任用方面較為嚴(yán)重的人身依附關(guān)系。從人事任命的角度，保持中國(guó)共產(chǎn)黨的人民性和可靠性。

同時(shí)完善憲法監(jiān)督制度，規(guī)范立法權(quán)的運(yùn)用，“從體制機(jī)制和工作程序上有效防止部門(mén)利益和地方保護(hù)主義法律化”。通過(guò)立法權(quán)限的規(guī)定，來(lái)進(jìn)一步約束各個(gè)權(quán)力部門(mén)的私利法律化，尤其是地方保護(hù)主義，但是約束地方保護(hù)主義更為重要的是厘定地方權(quán)限范圍，賦予地方足夠的利益范圍。另外在利益模糊地帶，可能需要大力加強(qiáng)司法性權(quán)力的介入，為權(quán)力劃定界限。這就是四中全會(huì)規(guī)定“完善全國(guó)人大及其常委會(huì)憲法監(jiān)督制度，健全憲法解釋程序機(jī)制”的用意所在。任何權(quán)力的約束，都無(wú)法在立法環(huán)節(jié)全部完成，任何權(quán)力在運(yùn)行過(guò)程中，都可能意味著受到相對(duì)方的挑戰(zhàn)，因而，必須有一個(gè)在憲法意義上的裁判，以確定某項(xiàng)權(quán)利的邊界是什么，而判斷的標(biāo)準(zhǔn)則在于憲法，所以，完善全國(guó)人大及其常委會(huì)憲法監(jiān)督制度，可開(kāi)啟憲法訴訟，使中國(guó)的憲法真正成為判斷具體個(gè)案的是非對(duì)錯(cuò)的判斷標(biāo)準(zhǔn)。因而，對(duì)于立法權(quán)和行政權(quán)進(jìn)行第二次權(quán)力邊界的確認(rèn)。此舉不僅僅能夠有效防止個(gè)人的長(zhǎng)官意志，更能有效防止部門(mén)和地方的權(quán)力濫用，尤其能有效防止地方政府侵犯公民權(quán)利的行為，是中國(guó)共產(chǎn)黨表現(xiàn)其人民性的最有效方式。

依憲治國(guó)更為重要的一個(gè)方面在于，加強(qiáng)和保證司法審判權(quán)的相對(duì)獨(dú)立和公正，司法是一個(gè)社會(huì)公正的最后防線，因而，過(guò)去，我國(guó)過(guò)多強(qiáng)調(diào)司法權(quán)運(yùn)行的配合問(wèn)題，現(xiàn)在則要逐步建立相對(duì)獨(dú)立的審判權(quán)，并且審判人員終身負(fù)責(zé)制，來(lái)保證司法權(quán)運(yùn)行過(guò)程中不被私利所劫奪，同時(shí)也不被其他權(quán)力所干擾，營(yíng)造良好的司法環(huán)境，保障人民的合法權(quán)利。從根本的意義上來(lái)講，強(qiáng)調(diào)司法審判的相對(duì)獨(dú)立，是真正的實(shí)踐依憲治國(guó)，依法治國(guó)。任何權(quán)力的運(yùn)用，若有相對(duì)方的訴訟，都需經(jīng)過(guò)法官根據(jù)生效法律對(duì)其合法性進(jìn)行判決。因?yàn)樗痉?quán)屬于消極性權(quán)力，不會(huì)因此而有干涉行政和立法權(quán)運(yùn)行的憂慮，又能因?qū)π姓⒎ㄐ袨檫M(jìn)行獨(dú)立判斷其合憲與合法，而能限制掌權(quán)者利用立法和行政的權(quán)力謀取私利，或緊緊是濫權(quán)之舉。

四、結(jié)語(yǔ)

中國(guó)百年來(lái)的近現(xiàn)代政治發(fā)展的歷史表明，現(xiàn)代民主共和制要在中國(guó)精英政治的文化土壤中茁壯成長(zhǎng)，執(zhí)政黨首先需要滿足民眾對(duì)于政治“有能者居之”的期待，另外，執(zhí)政者還要保證國(guó)家權(quán)力的運(yùn)用必須符合增進(jìn)公共利益的目的。習(xí)近平同志深刻指出，“權(quán)大還是法大”的問(wèn)題，這是一個(gè)真命題，恰恰是我們?cè)谌嫱七M(jìn)依法治國(guó)中要著力解決的問(wèn)題。具體到每個(gè)黨政組織、每個(gè)領(lǐng)導(dǎo)干部，就必須服從和遵守憲法法律，就不能以黨自居，不能把黨的領(lǐng)導(dǎo)作為個(gè)人以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法的擋箭牌。

依憲治國(guó)，全面推進(jìn)依法治國(guó)，就是中國(guó)傳統(tǒng)精英政治在當(dāng)下中國(guó)的制度轉(zhuǎn)化。全面落實(shí)中華人民共和國(guó)憲法規(guī)定的權(quán)力架構(gòu)，有著偉大抱負(fù)的中國(guó)執(zhí)政黨的執(zhí)政行為都需納入到此一權(quán)力架構(gòu)之中，以發(fā)揮執(zhí)政黨的執(zhí)政優(yōu)勢(shì)，并確保執(zhí)政黨的權(quán)力不被某些個(gè)人所濫用。

[1]唐德剛.晚清七十年[M].岳麓書(shū)社，1999年9月，15-20.

[2]李澤厚.中國(guó)近代思想史論[M].天津：天津社會(huì)科學(xué)出版社，2003.

[3]余英時(shí).士與中國(guó)文化[M].上海：上海人民出版社，2003；劉小楓.儒家革命精神源流考[M].北京：三聯(lián)書(shū)店，2000.

[4]朱云漢.高思在云：中國(guó)興起與全球秩序重組[M].北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2015.

[5]林毓生.中國(guó)傳統(tǒng)的創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化[M].北京：三聯(lián)書(shū)店，2001：559-568.

[6]列奧·施特勞斯.柏拉圖《法義》的論辯與情節(jié)（第三卷）[M].程智敏等，譯.北京：華夏出版社，2011.

[7]朱云漢.高思在云：中國(guó)興起與全球秩序重組[M].北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2015.

[8]習(xí)近平：在依法治國(guó)專(zhuān)題研討班上的講話[EB /OL].[2015-02-02].

[9]習(xí)近平：在中共十八屆四中全會(huì)第二次全體會(huì)議上的講話[EB/OL].[2014-10-23].

責(zé)任編輯：鐘曉媚

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1673-5706（2016）06-0067-04

2016-10-23

金玲，深圳市委黨校政法教研部副教授、博士。