四川藏區(qū)民警職業(yè)保障與思想政治工作研究

劉航穎，郝渝

（1.四川警察學(xué)院偵查系，四川瀘州 646000；2.成都海關(guān)緝私局，四川成都 610041）

四川藏區(qū)民警職業(yè)保障與思想政治工作研究

劉航穎1，2，郝渝2

（1.四川警察學(xué)院偵查系，四川瀘州 646000；2.成都海關(guān)緝私局，四川成都 610041）

四川藏區(qū)地處高原，自然環(huán)境惡劣，當(dāng)?shù)氐墓裁窬粌H要面對復(fù)雜的人文環(huán)境，還要應(yīng)對相對惡劣的社會治安局勢，任務(wù)十分繁重。但由于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)、社會、文化發(fā)展水平相對較低，民警職業(yè)保障存在缺失。當(dāng)前，應(yīng)當(dāng)從民警執(zhí)法安全、政治待遇、經(jīng)濟(jì)待遇、身心健康、教育培訓(xùn)等方面著手，不斷健全四川藏區(qū)民警職業(yè)保障，探索具有針對性的加強民族地區(qū)公安思想政治工作科學(xué)化的研究，增強新時期公安思想政治工作的針對性和實效性。

四川藏區(qū)；民警職業(yè)保障；思想政治工作；警察管理

一、人民警察職業(yè)保障的內(nèi)涵

警察作為一種特定的社會歷史現(xiàn)象，伴隨著國家的產(chǎn)生而產(chǎn)生。我國東漢典籍《說文解字》講：“警，戒也，從言從敬；察，覆也?！薄熬薄安臁倍植⒂檬家娪谔拼蠹翌亷煿艦闈h書所作之注釋：“密使警察不予宣露也。”［1］《現(xiàn)代漢語詞典》將“警察”定義為“國家維護(hù)社會秩序和治安的武裝力量，也指參加這種武裝力量的成員”［2］。但在我國，人民警察職業(yè)保障概念屬于現(xiàn)代詞匯，它正式作為一個學(xué)術(shù)概念是在21世紀(jì)初期。要明確人民警察職業(yè)保障的內(nèi)涵，必須了解它的由來、概念及特征。

（一）人民警察職業(yè)保障概念的提出

人民警察職業(yè)保障概念的產(chǎn)生與法官職業(yè)化建設(shè)的提出緊密相連。2002年7月，時任最高人民法院院長的肖揚曾在全國法院隊伍建設(shè)會議上明確提出法官職業(yè)化建設(shè)的命題，隨后最高人民法院又下發(fā)了《關(guān)于加強法官職業(yè)化建設(shè)的若干意見》等文件，明確要將法官職業(yè)化保障納入法官職業(yè)化建設(shè)之中。受到法官職業(yè)化建設(shè)的影響，借鑒美國、英國、法國等發(fā)達(dá)國家警察職業(yè)化建設(shè)的經(jīng)驗，新世紀(jì)初我國公安機關(guān)將“職業(yè)化”這一概念納入了人民警察隊伍建設(shè)的核心內(nèi)容。2008年5月6日，時任公安部部長孟建柱在“公安部直屬機關(guān)開展大學(xué)習(xí)、大討論活動動員大會”上首次提出了切實加強公安隊伍職業(yè)化建設(shè)的命題。由此，以人民警察職業(yè)精神、職業(yè)技能、職業(yè)道德、職業(yè)保障為內(nèi)容的公安機關(guān)人民警察職業(yè)化建設(shè)成為公安機關(guān)隊伍建設(shè)的主要方面。2012年10月第十一屆全國人大常委會第二十九次會議通過了新修訂的《人民警察法》，對人民警察的職權(quán)、義務(wù)、紀(jì)律、組織管理、警務(wù)保障等方面進(jìn)行了詳細(xì)劃分與明確規(guī)定?！度嗣窬旆ā返谖逭隆熬瘎?wù)保障”共列明了十條涉及執(zhí)法保障、經(jīng)費、場地設(shè)施、裝備、工資及福利待遇、撫恤和優(yōu)待等方面的具體規(guī)定，是我國人民警察職業(yè)保障的主要法律依據(jù)。

黨的十八大報告進(jìn)一步明確：“加強和改進(jìn)黨對政法工作的領(lǐng)導(dǎo)加強政法隊伍建設(shè)，切實肩負(fù)起中國特色社會主義建設(shè)者、捍衛(wèi)者的職責(zé)使命。”由此可見，黨的十八大就加強政法隊伍建設(shè)提出了更高要求。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》以黨的文件形式正式把公安機關(guān)人民警察的職業(yè)保障作為依法治國的重要任務(wù)加以確定，明確了公安機關(guān)人民警察職業(yè)保障的研究方向，公安機關(guān)人民警察的職業(yè)保障與思想政治工作進(jìn)入了全面、深入的研究與漸進(jìn)的落實階段。黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》強調(diào)：“全面推進(jìn)依法治國，必須大力提高法治工作隊伍思想政治素質(zhì)、業(yè)務(wù)工作能力、職業(yè)道德水準(zhǔn)，建設(shè)高素質(zhì)法治專門隊伍，特別要把思想政治建設(shè)擺在首位，加強邊疆地區(qū)、民族地區(qū)法治專門隊伍建設(shè)。加快建立符合職業(yè)特點的法治工作人員管理制度，完善職業(yè)保障體系，建立法官、檢察官、人民警察專業(yè)職務(wù)序列及工資制度?！?015年2月中央審議通過的《關(guān)于全面深化公安改革若干重大問題的框架意見》，在意見中，將警察管理制度建設(shè)和職業(yè)保障作為全面深化改革的重要內(nèi)容之一，體現(xiàn)了黨中央對公安工作和隊伍建設(shè)的高度重視。2015年8月29日第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十六次會議通過的《中華人民共和國刑法修正案（九）》（以下簡稱《刑修（九）》）在“妨害公務(wù)罪”中增加了暴力襲警罪，體現(xiàn)了刑法對警察執(zhí)法權(quán)力的捍衛(wèi)。黨的十八屆五中全會通過的《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》提出：“深化司法體制改革，完善對權(quán)利的司法保障，強化司法人員職業(yè)保障?！庇纱丝梢姡瑖覍用嬖陧攲釉O(shè)計上已經(jīng)將人民警察的職業(yè)保障納入了重點范疇，而能否實現(xiàn)對人民警察職業(yè)保障的無差別全覆蓋是本次公安改革成效的重點，更是加強公安思想政治工作與隊伍建設(shè)的關(guān)鍵所在。

（二）人民警察職業(yè)保障的概念及其特征

人民警察職業(yè)保障作為一個全新的概念，已被寫進(jìn)黨的十八屆三中全會的《決定》中，體現(xiàn)了新時期加強人民警察職業(yè)保障的重要意義。要研究如何加強四川藏區(qū)民警職業(yè)保障問題，首先應(yīng)當(dāng)明確職業(yè)保障的概念、內(nèi)涵及特征，運用馬克思主義聯(lián)系的觀點，從源頭概念、相關(guān)概念入手，以層層遞進(jìn)的方式對人民警察職業(yè)保障這一概念進(jìn)行剖析?！奥殬I(yè)”即一種工作，是人們?yōu)榱双@得索取物質(zhì)生活來源的合理報酬以及滿足心理和精神上的特殊需求，通過自身努力，運用學(xué)習(xí)的專業(yè)知識和基本技能，為社會創(chuàng)造各種物質(zhì)財富以及精神財富的過程［3］。職業(yè)具有社會性、經(jīng)濟(jì)性、規(guī)范性、技術(shù)性、時代性等特點?！氨Ｕ稀笔侵干鐣蓡T之間某種意義上的相互非靜態(tài)的有限支持和相互幫助，例如：最基本的生存、生活條件，必需的醫(yī)療保障，合情合理的就業(yè)保障率，失業(yè)之后的接受社會救助的情況，階段性的免費義務(wù)教育，基本養(yǎng)老保障，享有安全、合情合理、正當(dāng)又充滿正能量的言論自由等［4］。它需要建立在整個社會的財富和文明逐步積累以及法治建設(shè)逐漸完善的基礎(chǔ)之上?！奥殬I(yè)保障”是指為促進(jìn)該職業(yè)職能的發(fā)揮，維護(hù)職業(yè)從業(yè)人員的利益，保障從業(yè)人員正常地從事其職業(yè)活動而建立的與職業(yè)相關(guān)或因職業(yè)引起的保護(hù)性措施［5］。由此可見，人民警察職業(yè)保障是指為了滿足人民警察履行職責(zé)、行使職權(quán)、實現(xiàn)職能的客觀需要，以人的生命安全、身心健康、執(zhí)法環(huán)境、福利報酬、學(xué)習(xí)培訓(xùn)為內(nèi)容的職業(yè)權(quán)益保障體系，是一種針對警察職業(yè)特殊性的綜合保障。

通過剖析人民警察職業(yè)保障的概念，可以看出其具備以下特征：一是人民警察職業(yè)保障具有全面性，是一個系統(tǒng)工程?，F(xiàn)代警察職業(yè)保障不僅僅涉及后勤保障或者福利待遇問題，更是滲透于整個警務(wù)活動的各個環(huán)節(jié)，包含生命安全、身心健康、執(zhí)法環(huán)境、職業(yè)發(fā)展、福利報酬、教育培訓(xùn)等元素。二是人民警察職業(yè)保障的主體是國家與政府，保障方式為相關(guān)法律法規(guī)、政策的制定與實施，保障具有動態(tài)性。當(dāng)前經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展日新月異，科學(xué)技術(shù)更新頻繁，法治現(xiàn)代化進(jìn)程不斷推進(jìn)，社會治安形勢以及違法犯罪情況也在不斷變化，警察面臨著更加復(fù)雜多變的社會環(huán)境，這就決定了警察職業(yè)保障的內(nèi)容與標(biāo)準(zhǔn)也要隨著時代的發(fā)展變化而擁有新的內(nèi)涵與外延。國家通過制定和完善法律法規(guī)為警察職業(yè)保障奠定基礎(chǔ)，政府制定配套政策并推動落實是警察職業(yè)保障由法律法規(guī)轉(zhuǎn)化為具體實踐的現(xiàn)實依據(jù)和動力。三是人民警察職業(yè)保障的最終目標(biāo)是保障公安民警做到“有法必依”，忽視了人民警察自身的安全利益、職業(yè)發(fā)展權(quán)益、經(jīng)濟(jì)權(quán)益等現(xiàn)實問題。

（三）國外警察職業(yè)保障的關(guān)注重點

現(xiàn)代警察職業(yè)保障是隨著現(xiàn)代警務(wù)模式的創(chuàng)立和發(fā)展逐步由簡至繁發(fā)展而成的，不同警察管理體制的國家，警務(wù)保障模式也有所區(qū)別。法國是中央集權(quán)型的警察制度，國家警察和國家憲兵是法國中央集權(quán)的兩大執(zhí)法機關(guān)。法國國家警察和國家憲兵從人員的招募、培訓(xùn)，到隊伍的指揮、管理，以及制服、武器、警械和專用器材的配給、裝備等全部由國家控制［6］。除了國家警察和國家憲兵外，法國還存在著輔助警察和地方市政警察作為國家執(zhí)法力量的補充，其經(jīng)費來源于地方市政當(dāng)局，人員也由各地方自己招收。與法國不同，美國實行極端分散的警察管理體制，全美有大約兩萬個只隸屬于所在政府或政府部門或私營組織的各自獨立的警察組織。美國一度加大警察職業(yè)保障的投入，實行高警察比例，配置高度現(xiàn)代化的裝備，因而警察機構(gòu)龐大，人員眾多，耗費巨大。美國人對槍支的熱愛聞名于全世界，美國聯(lián)邦憲法規(guī)定，公民持有和攜帶武器的權(quán)利不可侵犯。美國有44個州的憲法有保護(hù)公民持槍權(quán)利的條款，美國人口約兩億，登記的槍支也有約兩億，幾乎人均一支槍［7］。民間槍支的嚴(yán)重泛濫對美國社會治安構(gòu)成了威脅，因此在美國，法律規(guī)定警察在執(zhí)行公務(wù)時具有不可抗拒的權(quán)威性，即使被執(zhí)行人當(dāng)場有疑問也不能有任何肢體動作的反抗，否則就會因涉嫌妨礙警察執(zhí)行公務(wù)或有襲警嫌疑而被逮捕，甚至被擊斃，這在法律上以及在制度允許的范圍內(nèi)給予了警察執(zhí)法安全最大的法律保障。雖然世界各國都已認(rèn)識到警察職業(yè)保障對充分發(fā)揮警察職能的重要作用，但資金不足、警力不足仍是各國警察部門面臨的共同難題。20世紀(jì)70年代，西方警務(wù)改革開始主張“無增長改善論”，主要原因就是警力增長的成本過高，超出了社會的承受能力。在英國，內(nèi)政部門為解決警務(wù)經(jīng)費不足的問題，不得不將警察預(yù)算承包并制定警察工資的最高限額［8］。通過研究國外警察職業(yè)保障問題可知，它們主要關(guān)注以下三個方面：一是研究制定警察福利保障的專門法律，推行“高薪養(yǎng)廉、優(yōu)厚的附加津貼”政策。二是重視警察安全保障方面的研究，不斷完善保障警察執(zhí)法安全的專門法律。三是注重對維護(hù)警察權(quán)益保障的研究。無論是大陸法系還是海洋法系國家，都根據(jù)不同的警察管理機制建立了相應(yīng)的代表警察權(quán)益、能夠幫助警察維權(quán)的專門機構(gòu)。

二、四川藏區(qū)民警職業(yè)保障的現(xiàn)狀及存在的問題分析

近年來，公安機關(guān)的各級領(lǐng)導(dǎo)尤其是基層領(lǐng)導(dǎo)都有一個共同的感觸，即民警思想政治工作越來越難做，隊伍越來越難帶。分析一下原因，除了公安工作特別繁重、民警工作生活壓力大、民警成分比較復(fù)雜、整體素質(zhì)參差不齊、管理監(jiān)督不到位等因素之外，最為突出的就是在市場經(jīng)濟(jì)條件下，大環(huán)境發(fā)生了深刻變化，公安民警的思想更加活躍了，觀念更加超前了，面對的各種考驗更嚴(yán)峻了，心理狀態(tài)更復(fù)雜了，要管好這支隊伍確實有很大的難度。這個難題在民族地區(qū)則表現(xiàn)得更加突出。長期以來，民族地區(qū)由于特殊的歷史、地理、經(jīng)濟(jì)、文化等因素形成了相對于其他地區(qū)更為特殊、復(fù)雜、艱苦的執(zhí)法環(huán)境，四川藏區(qū)地處川、藏、青、甘、滇五?。▍^(qū)）接合部，包括甘孜藏族自治州、阿壩藏族羌族自治州和木里藏族自治縣（屬涼山州），是中國第二大藏區(qū)，是康巴文化的核心區(qū)，亦是內(nèi)地連接西藏的重要通衢，自古就是“漢藏走廊”。這里的公安民警長期處于高寒惡劣的自然環(huán)境與復(fù)雜的執(zhí)法環(huán)境中，繁重的維穩(wěn)任務(wù)與警力資源短缺嚴(yán)重影響著民警的職業(yè)期許，民警職業(yè)保障現(xiàn)狀堪憂，產(chǎn)生了一系列的問題。

（一）高原惡劣的自然環(huán)境與紛繁復(fù)雜的宗教環(huán)境交織，民警身心健康承受較大壓力

四川藏區(qū)多數(shù)位于海拔3000米以上甚至4000米以上的高山峽谷或者高原地帶，高原與山地的年平均氣溫分別為0.8℃至4.3℃、5.6℃至8.9℃，是我國氣候最惡劣的地區(qū)之一。受到空氣稀薄、嚴(yán)重缺氧、天氣寒冷、道路艱險、交通不暢等因素影響，加之頻繁發(fā)生的自然災(zāi)害，警務(wù)環(huán)境風(fēng)險較高。同時，四川藏區(qū)呈現(xiàn)出高度分散的人口分布格局，具體表現(xiàn)為人口密度低、人口集聚度低，這種格局使藏區(qū)社會管理的難度大增，基層公安民警承擔(dān)著更加繁重的任務(wù)。其中，阿壩州總面積為8.42萬平方公里，2015年末戶籍總?cè)丝跒?1.41萬人；甘孜州總面積為15.3萬平方公里，2015年末戶籍總?cè)丝跒?09.23萬人。藏區(qū)的基層治安民警每人擔(dān)負(fù)著平均100平方公里以上面積的工作任務(wù)。四川藏區(qū)地廣人稀，民警人均管轄面積大，其中甘孜州民警人均管轄、服務(wù)面積達(dá)51平方公里，阿壩州民警人均管轄、服務(wù)面積達(dá)34平方公里①依據(jù)2015年6月在職民警統(tǒng)計數(shù)據(jù)換算而來。，警務(wù)空間大，警務(wù)距離長，警務(wù)空間的內(nèi)在自然特性對警務(wù)活動影響突出。

為了踐行“有警必接，有險必救，有難必幫，有求必應(yīng)”的承諾，無論嚴(yán)寒酷暑，不管白天黑夜，民警必須24小時保持值班備勤，同時，民警在接處警過程中受辱后，公安機關(guān)的規(guī)定約束，特別是少數(shù)民族地區(qū)特殊的宗教信仰與風(fēng)俗習(xí)慣，決定了藏區(qū)民警必須更加克制情緒。在藏區(qū)錯綜復(fù)雜的執(zhí)法環(huán)境中，民警在執(zhí)法過程中需要面對各類突發(fā)事件，相應(yīng)地心理上承受的壓力也會不斷增大。很多民警表示“藏區(qū)公安工作越來越難干了”，工作中忍辱負(fù)重、委曲求全則成為常事，而一線執(zhí)法民警更有可能在執(zhí)法過程中遭遇群眾謾罵、污辱、誣告，甚至圍攻、毆打。絕大多數(shù)民警雖然能夠保持忍讓克制的態(tài)度，不敢有語言或者行為的過激表現(xiàn)，但是在心理上難免產(chǎn)生負(fù)面情緒。社會各界對民警期望值過高使得民警過多地參與到非警務(wù)活動中，民警經(jīng)常接到非警務(wù)活動的報警及求助，使得民警無所適從，難以應(yīng)對。

（二）維穩(wěn)任務(wù)繁重，執(zhí)法環(huán)境與安全形勢嚴(yán)峻

當(dāng)前，國際和國內(nèi)的各種分裂勢力利用民族問題以暴力和非暴力的手段對我國國家安全造成威脅，四川藏區(qū)就是這樣的重點地區(qū)之一。達(dá)賴集團(tuán)和國際反華勢力利用民族、宗教問題在四川藏區(qū)大肆進(jìn)行分裂、破壞、滲透活動，利用群眾樸素的宗教感情和極少數(shù)人強烈的民族主義情緒，故意挑起事端或制造不穩(wěn)定因素，策動群眾鬧事，破壞了民族團(tuán)結(jié)與藏區(qū)和諧穩(wěn)定的環(huán)境。因此，國家層面也一直將維護(hù)四川藏區(qū)的安全穩(wěn)定作為四川公安工作的重中之重，以及四川警務(wù)運行的價值定位。警察是和平時期最危險的職業(yè)，從事公安工作特別是在藏區(qū)從事公安工作的民警隨時要置身于危險的現(xiàn)場，時刻要應(yīng)付難以預(yù)料的危急情況，面對各種暴力行為，面臨負(fù)傷致殘甚至死亡的風(fēng)險。在執(zhí)行任務(wù)時，他們既要面臨犯罪嫌疑人對警察造成的身體傷害，還要承受警察侵害犯罪嫌疑人后的心理刺激。公安工作異常危險的特點決定了民警承受巨大心理壓力的必然性。在四川藏區(qū)，公安民警面臨著繁重的維穩(wěn)任務(wù)。與此同時，警力又相對不足，民警常常吃無定量，睡無定時，不僅承擔(dān)著破案追逃、處置突發(fā)事件、治安管理、巡邏防控工作，還必須完成地方黨委政府交辦的其他任務(wù)，不得不超負(fù)荷運轉(zhuǎn)。長時間、快節(jié)奏、高強度、連續(xù)加班加點工作，對民警造成沉重的身心負(fù)擔(dān)，使許多民警陷入精神緊張、身心疲憊的境況。并且，每年各項專項整治工作接連不斷，特別是重要敏感時期，民警為確保安全而頻繁加班，長期超負(fù)荷運轉(zhuǎn)，雙休日也極少保證。筆者在阿壩縣公安局下設(shè)的哇爾瑪派出所調(diào)研時發(fā)現(xiàn)，該所民警2012年至2013年自焚案件高發(fā)時，幾乎從未落實休假制度，基本上都是“五加二”、“白加黑”連軸轉(zhuǎn)，身心疲憊，極容易產(chǎn)生消極情緒，直接影響到民警的生理健康和心理健康。

與此同時，四川藏區(qū)的民警還面臨著復(fù)雜的執(zhí)法環(huán)境。長達(dá)一千多年的政教合一統(tǒng)治秩序和封閉的地理環(huán)境使四川藏區(qū)許多群眾仍然受著舊時的風(fēng)俗習(xí)慣影響。雖然民主改革后建立了現(xiàn)代司法制度，但在四川藏區(qū)一些經(jīng)濟(jì)較為落后的地區(qū)，不成文的習(xí)慣法還在實際社會生活中起著調(diào)整社會關(guān)系的作用，特別是舊的刑事習(xí)慣觀念根深蒂固，使公安機關(guān)依法辦案以及檢察院、法院依法追究犯罪嫌疑人的刑事責(zé)任面臨很大的實際困難。例如以往盛行在四川藏區(qū)的“賠命價”②“賠命價”：即實施殺人行為的犯罪嫌疑人或其親屬只需向受害人及其親屬支付一定數(shù)額的財產(chǎn)（如牲畜、貨幣、金帛），以補償受害者家屬的經(jīng)濟(jì)和精神損失，就不再實行血族復(fù)仇或追究刑事責(zé)任的習(xí)慣法制度。、“賠血價”③“賠血價”：即故意傷害案件中加害人及其家屬向受害人及其家屬支付一定數(shù)量的財產(chǎn)以示和解的一種習(xí)慣法制度。制度現(xiàn)在依然存在，當(dāng)發(fā)生殺人、傷害案件時，藏族群眾常常不報告公安機關(guān)，而自行按照傳統(tǒng)方式處理，實行命價、血價賠償。一些地區(qū)甚至存在群眾找到寺廟喇嘛進(jìn)行先期“調(diào)解”，雙方商議好賠償金額之后再到公安機關(guān)，要求公安機關(guān)降低對犯罪嫌疑人的刑事處罰力度。在藏區(qū)群眾看來，只要雙方已經(jīng)達(dá)成了諒解，司法機關(guān)就應(yīng)當(dāng)降格懲處甚至不予處罰。這嚴(yán)重違背了我國刑法規(guī)定的罪刑法定原則，將刑事訴訟的強制性追究與民事訴訟的先期賠償相混淆，不利于我國刑事法律制度的一致性和公民人身、財產(chǎn)權(quán)利的保護(hù)。但是，在四川藏區(qū)，這樣的情況還真實地存在著。據(jù)筆者調(diào)研的阿壩縣公安局麥昆派出所民警介紹，該轄區(qū)曾發(fā)生過一起犯罪嫌疑人實施殺人行為后逃逸的案件，犯罪嫌疑人家屬找到了寺廟進(jìn)行“調(diào)解”，并與被害人家屬達(dá)成了賠償牦牛100頭的和解協(xié)議，后來，雙方找到派出所要求降格處罰。藏族群眾對國家執(zhí)法活動具有天然排斥性，在實踐中也往往是宗教人士、村落中德高望重的長者、部落頭人的后裔等成為刑事沖突的調(diào)解者，這導(dǎo)致了國家政法機關(guān)在藏區(qū)群眾中的影響力相對較低，公安警務(wù)的社會支持十分有限，一些警務(wù)活動甚至受到了抵觸、干擾、對抗。與此同時，基于少數(shù)民族聚集地區(qū)的獨特性，四川藏區(qū)的公安民警不僅要面對高速發(fā)展的社會經(jīng)濟(jì)與不斷調(diào)整的利益分配格局帶來的日趨復(fù)雜的社會矛盾，還要面對藏區(qū)特有的宗教、人文環(huán)境。近年來，四川藏區(qū)除了直接的暴力襲警事件時有發(fā)生之外，各類非暴力襲警、惡意誣告陷害等侵害民警執(zhí)法權(quán)益的案件也持續(xù)增多，四川藏區(qū)民警的執(zhí)法環(huán)境與安全形勢相對惡劣。

（三）青年民警流失嚴(yán)重，基層警力資源嚴(yán)重短缺

2008年之后四川藏區(qū)開展了幾次大規(guī)模的招警活動，從地區(qū)分布看，這幾批新民警絕大多數(shù)來自四川其他區(qū)域（也有個別來自四川以外的其他省區(qū)），來自非藏區(qū)的占50%。以筆者調(diào)研的阿壩縣公安局哇爾瑪派出所為例，哇爾瑪派出所地處阿壩縣中部哇爾瑪鄉(xiāng)政府旁，距阿壩縣城2公里，轄區(qū)與麥昆相鄰，西北與龍藏接壤，南鄰阿曲河與河支鄉(xiāng)地界隔岸相望，西南與阿壩鎮(zhèn)交界，總面積為158平方公里。哇爾瑪派出所于2004年7月正式掛牌，該所是為了適應(yīng)新形勢下的公安工作而建立的，是阿壩縣第二個專門派出所，主要負(fù)責(zé)管理哇爾瑪鄉(xiāng)轄區(qū)的三大寺廟，分別是郎依寺、奪登寺、賽格寺，總?cè)丝冢ㄖ饕獮樗聫R僧侶）約700余人，重點場所10個。該所一共有3名正式民警，其中所長1名，內(nèi)勤1名，外勤1名，人力資源非常緊張。據(jù)介紹，該所的主要任務(wù)包括：一是落實法律宣傳教育，著力提高廣大僧尼信教群眾的法制意識；二是嚴(yán)格執(zhí)行僧尼的清理登記制度，將僧尼納入實有人口管理，做到底數(shù)清，情況明；三是嚴(yán)格執(zhí)行寺廟警務(wù)機制，實現(xiàn)寺廟管理與服務(wù)的法制化、社會化、制度化、規(guī)?；?；四是承擔(dān)社會化公共服務(wù)職能，大力推進(jìn)治安、戶籍、交通、消防、禁毒、保安進(jìn)寺廟活動；五是落實綠色健康網(wǎng)絡(luò)行動，確保僧尼健康上網(wǎng)、文明上網(wǎng)；六是構(gòu)建文明和諧的寺廟環(huán)境，為寺廟穩(wěn)定、安全、文明、和諧奠定堅實的基礎(chǔ)?？梢韵胂筮@么多任務(wù)全部壓在3名民警身上是何等艱巨。其實，這種現(xiàn)象在藏區(qū)公安機關(guān)十分普遍。與哇爾瑪派出所相鄰近的阿壩縣公安局麥昆派出所，一共有3名正式民警，其中1名所長、1名外勤、1民內(nèi)勤，從年齡結(jié)構(gòu)看，該所只有內(nèi)勤是“80后”民警，其余兩個民警都是“60后”。年輕的內(nèi)勤民警由于家在小金，距離單位有幾百公里，因此吃住都在所里。他說自己最重要的生活就是工作，他的未婚妻在距離幾百公里外的松潘縣，他們平時很難見面。由于近年來以父母年老、夫妻異地等原因申請調(diào)動的民警人數(shù)較多，阿壩州公安局為了穩(wěn)定隊伍，將新民警最低服務(wù)年限規(guī)定為8年，而在非藏區(qū)這個最低服務(wù)年限一般為5年。但即使如此，仍然有許多青年民警通過參加各種遴選、招考甚至以辭職等方式離開四川藏區(qū)公安機關(guān)?；鶎拥木Y源嚴(yán)重不足，制約了四川藏區(qū)警務(wù)運行質(zhì)量與效率的提升。

（四）地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為落后，民警福利待遇偏低

四川藏區(qū)公安機關(guān)雖然性質(zhì)特殊，任務(wù)繁重，加班頻率很高，但其工作待遇相比同地區(qū)的煙草、移動、電信、銀行、稅務(wù)、工商等部門則相差很多，超常付出與較低回報對比懸殊。四川藏區(qū)民警工資福利待遇偏低，有限的經(jīng)濟(jì)收入在購房、子女就學(xué)、老人就醫(yī)等方面存在許多困難，特別是一些單職工和家屬無工作的民警僅靠一個人的工資供養(yǎng)全家人的生活，困難更加突出。一般民警的工資收入為3000多元，而四川藏區(qū)的物價水平又相對較高，民警經(jīng)濟(jì)壓力大。同時，由于干部職數(shù)的限制，四川藏區(qū)民警的政治待遇無法得到很好的解決。與同級別其他政府部門相比，公安機關(guān)因人多職數(shù)少，晉升緩慢，很多民警工作幾十年仍然是科員。調(diào)查顯示，四川藏區(qū)約65%民警的職務(wù)是科員或辦事員。同時，四川藏區(qū)部分地區(qū)由于地方財政壓力大，民警的出差補貼無法按照國家規(guī)定予以落實，也嚴(yán)重制約了民警工作積極性的發(fā)揮。

三、健全民警職業(yè)保障，加強藏區(qū)公安隊伍思想政治工作

毛澤東同志曾經(jīng)說過：“掌握思想教育，是團(tuán)結(jié)全黨進(jìn)行偉大政治斗爭的中心環(huán)節(jié)。如果這個任務(wù)不解決，黨的一切政治任務(wù)是不能完成的?！保?］民警的思想問題與職業(yè)保障問題往往是共存互動的，是由現(xiàn)實生活中職業(yè)保障的實際困難和難以處理的矛盾引發(fā)的。因此，健全藏區(qū)民警職業(yè)保障是加強藏區(qū)公安隊伍思想政治工作的前提和切入點，是從優(yōu)待警政策在民警執(zhí)法安全、政治待遇、經(jīng)濟(jì)待遇、教育培訓(xùn)、身心健康等方面全方位的體現(xiàn)。

（一）以《刑修（九）》為契機，健全人民警察的執(zhí)法安全保障

針對公安民警在執(zhí)法過程中有時會遇到被辱罵、推扯、撕打等情況，《刑修（九）》在“妨害公務(wù)罪”中增加了“暴力襲擊正在依法執(zhí)行職務(wù)的人民警察的，依照第一款的規(guī)定從重處罰”的規(guī)定。這是我國刑法在警察職權(quán)保障及公安民警權(quán)利救濟(jì)方面的有益探索，有助于公安民警依法獨立行使職權(quán)、履行職責(zé)，并使民警在其執(zhí)法行為受到侵害時相關(guān)權(quán)利能夠得到救濟(jì)。但此條款只針對直接采用暴力手段襲擊警察的行為，在實際的警務(wù)活動中，四川藏區(qū)民警更多時候面臨的是非暴力襲擊，例如故意刁難、責(zé)罵、誣陷民警，而這種非暴力的襲擊難以受到制裁。因此，一要立足于《刑修（九）》的立法精神，各級公安機關(guān)負(fù)責(zé)人主動擔(dān)責(zé)，進(jìn)一步完善民警執(zhí)法權(quán)益保護(hù)機制，對暴力或者非暴力的襲警行為都要嚴(yán)厲查處，樹立執(zhí)法權(quán)威，凈化四川藏區(qū)的執(zhí)法環(huán)境。二要建立民警受侵害后的慰問交流和心理干預(yù)機制。這不僅有利于及時消除民警的不良情緒，更有利于了解民警執(zhí)法過程中所面臨的具體問題，既可以起到對民警的監(jiān)督、指導(dǎo)作用，也可以保障民警的個人權(quán)益免受侵害。三是要以“戰(zhàn)訓(xùn)合一”為抓手健全教育培訓(xùn)體系。要解決好基層武器警械使用中的痼疾，嚴(yán)格執(zhí)行武器警械配備使用制度。吃透《中華人民共和國人民警察使用警械和武器條例》《公安機關(guān)公務(wù)用槍管理使用規(guī)定》《公安機關(guān)人民警察現(xiàn)場制止違法犯罪行為操作規(guī)程》等法律條規(guī)的精神，以四川公安“戰(zhàn)訓(xùn)合一”的深入推行為切入點，組織民警做好平時的警務(wù)實戰(zhàn)化訓(xùn)練，引導(dǎo)民警樹立正當(dāng)、合理、適度使用武器警械的意識，有效保障自身安全。

（二）健全四川藏區(qū)民警的政治、經(jīng)濟(jì)待遇保障

一是健全四川藏區(qū)民警職級晉升機制，拓展職業(yè)發(fā)展空間。要建立一套公平、公正、公開的民警職級晉升機制，積極爭取更多的職數(shù)。要加大對年輕民警的培養(yǎng)選拔力度，減少“論資排輩”或其他不公平競爭的因素，積極建立不同序列、不同層級、不同年齡的干部梯隊，加強對民警職業(yè)生涯規(guī)劃的指導(dǎo)，拓展四川藏區(qū)民警職業(yè)發(fā)展的空間。二是要積極開展各種評優(yōu)評獎活動，提高藏區(qū)公安民警立功受獎面，增強民警的榮譽感、歸屬感。三是探索警察職業(yè)收入保障制度，真正貫徹落實公安民警生活待遇“高于地方、略低于軍隊”的原則，積極借鑒國外警察薪酬體系。美國管理學(xué)家孔茨指出：“金錢對那些撫養(yǎng)一個家庭的人來說要比那些已經(jīng)功成名就的、在金錢的需要方面已不再是那么迫切的人重要得多?！保?0］要建立符合四川藏區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平且體現(xiàn)公安民警職業(yè)特點的工資待遇標(biāo)準(zhǔn)，落實加班、差旅、高原環(huán)境、艱苦崗位、危險崗位、重大案件風(fēng)險等特殊津補貼政策。在民警看病就醫(yī)、住房、子女入學(xué)等方面根據(jù)各地實際情況，盡可能地提供相關(guān)保障或支持，以此為四川藏區(qū)公安機關(guān)吸引、留住更多的優(yōu)秀人才，促進(jìn)民警隊伍的相對穩(wěn)定與長遠(yuǎn)發(fā)展。

（三）以全面深化公安改革為背景，加大四川藏區(qū)本地招警與警輔隊伍建設(shè)力度

全面深化公安改革中提出人民警察招錄要與一般公務(wù)員的招錄有所區(qū)分，可以根據(jù)不同的情況設(shè)定相適應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)，這為解決民族地區(qū)警力不足提供了依據(jù)。一方面，在四川藏區(qū)每次招警名額及條件設(shè)定時，要充分考慮到民族地區(qū)語言、風(fēng)俗等獨特性，以藏區(qū)本地人為主體進(jìn)行招錄。比如在專業(yè)設(shè)置上盡量減少專業(yè)限制或者將最低學(xué)歷要求降低為中專，以保證更多熟悉藏區(qū)自然、人文環(huán)境的人才進(jìn)入公安隊伍。當(dāng)然，降低條件錄取并不代表著忽視新民警的綜合素質(zhì)培養(yǎng)。對于這些特殊招錄的新民警，應(yīng)當(dāng)以更嚴(yán)格的入警培訓(xùn)作為考核指標(biāo)。在正式上崗之前，可以將新民警集中送至警察院校接受一至兩年的政治素養(yǎng)、專業(yè)知識、業(yè)務(wù)技能系統(tǒng)培訓(xùn)，使其具備從事公安工作的知識與技能后再正式上崗，確保藏區(qū)新錄用公安民警的整體素質(zhì)不受影響。另一方面，要以此次警務(wù)輔助人員管理體制改革為契機，從警輔人員身份來源、財政保障、規(guī)范管理、制度建設(shè)、激勵機制等方面著手，解決當(dāng)前警輔人員不知道干什么、怎么干、干到什么程度等問題。具體而言，可以在四川藏區(qū)探索“事業(yè)編制警輔”。通過調(diào)劑地方限制編制，將林業(yè)、衛(wèi)生等因改制而限制出來的事業(yè)編制調(diào)劑到公安機關(guān)使用，并從招聘、訓(xùn)練、考核、晉升、獎懲、請銷假、優(yōu)撫等方面加強對警輔人員的規(guī)范化管理，通過設(shè)置非執(zhí)法、非涉密的警輔獨立崗位，置換執(zhí)法警力，彌補警力不足的現(xiàn)實問題。

（四）健全四川藏區(qū)民警的身心健康保障

要以公安民警心理健康保護(hù)、民警健康管理保障為重點構(gòu)建四川藏區(qū)公安民警職業(yè)保障機制的向心力。一是要突出心理訓(xùn)練的地位，把民警心理訓(xùn)練納入培訓(xùn)、考核體系。對在職民警的培訓(xùn)已經(jīng)被公安部作為一項日常工作定期開展，在定期開展的職業(yè)培訓(xùn)中，應(yīng)按照《關(guān)于進(jìn)一步加強公安民警心理健康工作的意見》的要求，將心理健康訓(xùn)練納入培訓(xùn)體系，作為入警培訓(xùn)、任職培訓(xùn)、各警種業(yè)務(wù)知識培訓(xùn)以及日常工作培訓(xùn)的重要內(nèi)容［11］。二是要加強心理訓(xùn)練專業(yè)隊伍建設(shè)，提高公安民警心理訓(xùn)練水平。以各級公安機關(guān)心理訓(xùn)練中心為平臺，建立專門的心理訓(xùn)練專業(yè)隊伍。要根據(jù)藏區(qū)特殊的情況，每年定期從高等院校、醫(yī)療機構(gòu)聘請心理學(xué)專家，針對不同警種普遍存在的心理問題定期開展專門的心理服務(wù)，有條件的可開展心理健康咨詢，對有心理問題的民警進(jìn)行疏導(dǎo)和心理治療等［12］。三是要落實民警年休假和每年體檢等制度，避免過度用警。藏區(qū)特殊的氣候、地理條件導(dǎo)致多數(shù)民警在40歲以后就會不同程度地患上“高原病”，因此，應(yīng)當(dāng)在現(xiàn)有撫恤制度基礎(chǔ)上建立有藏區(qū)特色的醫(yī)療、傷殘及死亡保險制度，保障藏區(qū)民警的身心健康，不斷健全民警的職業(yè)保障體系，為加強四川藏區(qū)公安隊伍思想政治工作奠定堅實的基礎(chǔ)。

［1］張兆端.警察哲學(xué)——哲學(xué)視野中的警察學(xué)原理［M］.北京：中國人民公安大學(xué)出版社，2008：77.

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責(zé)任編輯：時娜

The Occupation Guarantee and Ideological and Politicalwork for the Police in Sichuan Tibetan Region

Liu Hangying1&Hao Yu2
（1.Department of Investigation,Sichuan Police College,Luzhou 646000,China; 2.Chengdu Customs Bureau,Chengdu 610041,China）

Sichuan Tibetan region locates on the plateau and has severe natural environment.The police there have to face complicated social surroundings and bad security situation.Because local economy,society, and culture develop in a rather low level,there's a lack in the occupation guarantee for the police.We should start from the police's safety of law-enforcement,political and economical treatment,physical and mental health, education and training,etc,and keep improving their occupation guarantee.We should probe into the police's ideological and politicalwork in theminority concentrated region,and enhance its pertinence and effectiveness.

Sichuan Tibetan region;occupation guarantee for the police;ideological and political work; policemanagement

D631

：A

：1009-3192（2016）06-0122-07

2016-10-20

劉航穎，女，四川遂寧人，四川警察學(xué)院2015級警務(wù)碩士研究生，成都海關(guān)緝私局政治處副主任科員，主要從事涉藏警務(wù)研究。郝渝，男，四川成都人，成都海關(guān)緝私局政治處主任，西南財經(jīng)大學(xué)博士研究生，主要從事民警職業(yè)保障及警務(wù)管理研究。

本文為2016年度四川警察思想政治研究中心一般項目“四川藏區(qū)民警職業(yè)保障與思想政治工作研究”（CJS16B04）的研究成果。