論行動(dòng)主義路徑中的政務(wù)誠信建設(shè)

程 倩

(南京理工大學(xué)公共事務(wù)學(xué)院,江蘇南京210094)

1 以政務(wù)誠信建設(shè)提升社會(huì)信任的可能性

與政務(wù)誠信建設(shè)相關(guān)的概念中,關(guān)系最為密切的是政府信任。在龐雜社會(huì)的政治生態(tài)系統(tǒng)中,政府信任指國家行政機(jī)構(gòu)在執(zhí)行國家權(quán)力過程中所涉及的對(duì)象,包括公民、社會(huì)群體和各類公共組織,對(duì)行政體系總體的、也包括對(duì)行政體系各要素關(guān)系及其運(yùn)動(dòng)狀況的合理期待,以及在行政機(jī)構(gòu)回應(yīng)基礎(chǔ)上的一種互動(dòng)、合作的關(guān)系[2]。政府信任關(guān)系是公共文化結(jié)構(gòu)中的內(nèi)容,而公共文化的基礎(chǔ)來自于傳統(tǒng)意義的公民文化——政治系統(tǒng)內(nèi)的個(gè)人和社會(huì)各利益訴求主體對(duì)于該系統(tǒng)的態(tài)度取向,包括對(duì)整個(gè)政治體系、體系的輸入與輸出功能以及自我政治角色的認(rèn)知、情感和評(píng)價(jià)[3]35,是某個(gè)公民國家內(nèi)部政治對(duì)象的心理取向在該公民國家成員中的特殊分布。無論是政府信任還是公民文化,在“國家-社會(huì)”二元分立之中,其涉及的行動(dòng)主體不外政府機(jī)構(gòu)、非政府組織及公民個(gè)體,而非政府組織及公民個(gè)體共同構(gòu)成外在于政府的行動(dòng)者體系。無論是政府機(jī)構(gòu)還是非政府組織,其最終的行動(dòng)者都需要坐實(shí)于某個(gè)公民國家范圍內(nèi)活動(dòng)的行動(dòng)者(除公民主體外,還包括非正式公民的少數(shù)族群、移民等成分)。

因此,政府信任與以公民文化為主體的公共文化在生態(tài)位中有著一定的重疊:二者涉及的主體是重疊的,包括各級(jí)各類政府組織、各類非政府組織(社會(huì)組織、草根性組織等)、政務(wù)人員(含各種輔助人員)、公民等,這些主體在社會(huì)生活的不同領(lǐng)域內(nèi)活動(dòng),均以公共領(lǐng)域?yàn)橹饕顒?dòng)空間,均依據(jù)個(gè)人和社會(huì)各利益訴求主體對(duì)于政治系統(tǒng)的態(tài)度取向,體現(xiàn)為對(duì)治理體系、自身的情感認(rèn)同及評(píng)價(jià),與現(xiàn)代社會(huì)公共性精神觀念體系及其外化形式相關(guān)。政府信任與公共文化雖然在資源和時(shí)空生態(tài)位上基本重合,但二者在功能、目標(biāo)生態(tài)位上并非完全相同。如在功能生態(tài)位中,政府信任更多地指向政府的合法性與合理性,公共文化則更多地指向民眾與社會(huì)、國家的關(guān)系總和。

在資源及時(shí)空生態(tài)位中,政府信任關(guān)系中包含的合法性意涵通過強(qiáng)制性同形、模仿性同形和規(guī)范性同形三種機(jī)制[4]70在公共文化中得到體現(xiàn)。阿爾蒙德借用公民國家生成前后的三種社會(huì)身份——村民、臣民和公民——描述了公民國家產(chǎn)生之后政治文化發(fā)展的三種不同樣態(tài):村民文化(parochial culture)、臣民文化(subject culture)和參與者文化(participant culture)。公民其實(shí)是現(xiàn)代國家形成過程中市民社會(huì)參與塑造國家的結(jié)果,“村民”“臣民”則是市民社會(huì)之前社會(huì)發(fā)展形態(tài)中的社會(huì)身份,但在文化意義上,卻是市民社會(huì)與公民國家共同發(fā)展和成長(zhǎng)階段可能經(jīng)歷的公民文化樣態(tài)——在市民未能完全擺脫家園共同體影響的公民國家及發(fā)展變遷的初期,他們因熟悉和傳統(tǒng)而更多地保留了“村民”的本色和“臣民”的特點(diǎn)——或者缺乏對(duì)政治體系的認(rèn)同和政治認(rèn)知,不參與公共領(lǐng)域的任何活動(dòng);或者在對(duì)公民身份有所了解后被動(dòng)地、迫于壓力或無奈地有限參與,更多的時(shí)候于疏離之中遠(yuǎn)遠(yuǎn)觀望,涉及自身利益時(shí)再擇機(jī)參與。因此,從阿爾蒙德的劃分看,政治文化的類型與政府信任不僅有著時(shí)空生態(tài)位在主體、活動(dòng)領(lǐng)域的直接重疊,還有著時(shí)空位錯(cuò)落性的類型對(duì)應(yīng)——村民和臣民身份對(duì)應(yīng)的是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)的習(xí)俗型信任,而市民社會(huì)及在公民國家框架下則是西方社會(huì)較為典型的契約型信任。

在這一前提下楔入當(dāng)前中國社會(huì)轉(zhuǎn)型的具體時(shí)空,可以對(duì)中國社會(huì)的信任資源作出分析。伴隨著改革開放及市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,較之于自發(fā)狀態(tài)的城市化時(shí)期,中國社會(huì)的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)凸顯為不均衡的狀況。例如,在東部發(fā)達(dá)省份因經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城鎮(zhèn)人口比例的提升,這種結(jié)構(gòu)性特征已然弱化;而在中西部落后地區(qū),因農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工、候鳥式人口遷徙造成農(nóng)村地區(qū)日益“空心化”,城鄉(xiāng)分化特征卻更加明顯了。由此,在城市化程度較低的中西部地區(qū),社會(huì)行動(dòng)及實(shí)踐更多地顯示出“村民”和“臣民”的特征,而在東部發(fā)達(dá)省份,越來越多的“參與者”已經(jīng)涌現(xiàn)出來。在中國社會(huì)轉(zhuǎn)型過程中,原本熟人社會(huì)的習(xí)俗型信任在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)的載體(即鄉(xiāng)村)日益式微的今天,卻因傳統(tǒng)文化中契約精神的缺失未能建立普遍的契約和其他替代式的信任關(guān)系。總體而言,經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的地區(qū)性不平衡,中國社會(huì)全面改革大潮中私人領(lǐng)域和日常生活領(lǐng)域的分化,傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下被行政所吸納的社會(huì)活力的生成與釋放,整個(gè)社會(huì)生活更加碎片化,社會(huì)信任及公眾對(duì)政府的信任出現(xiàn)了一定程度的危機(jī)。

這種危機(jī)出現(xiàn)的原因包括兩個(gè)方面。其一,隨著貨幣成為社會(huì)交換的主要媒介,社會(huì)信任的維護(hù)從人格化機(jī)制(如權(quán)威)轉(zhuǎn)向非人格化體系(如價(jià)格)。在市場(chǎng)情境中,傳統(tǒng)信任關(guān)系的崩塌使得商家和消費(fèi)者都可能跌進(jìn)對(duì)金錢利益的無限追求的深淵之中,因?yàn)槠跫s精神與文化的缺失使得市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)本應(yīng)該有的規(guī)則意識(shí)得不到很好的遵從。當(dāng)這種對(duì)市場(chǎng)利益的追求被泛化溢出到公共領(lǐng)域和日常生活領(lǐng)域,公眾開始對(duì)所承擔(dān)的社會(huì)角色喪失信心和誠意,對(duì)職業(yè)道德和社會(huì)責(zé)任嗤之以鼻。同時(shí),由于民眾在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)對(duì)治理者的依賴慣性造成的對(duì)政府期望過高,卻無法得到完全的滿足而對(duì)政府抱持負(fù)面看法,對(duì)既定的法律制度不屑一顧,當(dāng)假冒偽劣、坑蒙拐騙和貪贓枉法滲透到社會(huì)生活的各個(gè)層面時(shí),信任的市場(chǎng)化作為社會(huì)關(guān)系的一部分包含在個(gè)體意識(shí)中,公眾的行為邏輯順序又成為市場(chǎng)化意識(shí)的外顯結(jié)果——政治冷漠與趨利主義相互交織。換言之,無論是信任關(guān)系的市場(chǎng)化特征還是公民文化的初始性、自生態(tài)樣態(tài),都內(nèi)在于中國社會(huì)轉(zhuǎn)型中的結(jié)構(gòu)變化,體現(xiàn)了中國社會(huì)變遷中的系統(tǒng)生產(chǎn)和秩序的轉(zhuǎn)換。其二,漫長(zhǎng)的農(nóng)業(yè)社會(huì)積淀下來的、統(tǒng)治型治理模式中的權(quán)力本位及專制主義政治文化,形成了強(qiáng)大的控制慣性,滲透到了經(jīng)濟(jì)、政治、文化等領(lǐng)域,使等級(jí)特權(quán)關(guān)系和宗法道德紐帶仍然在相當(dāng)程度上發(fā)揮作用,與被市場(chǎng)化的人際社會(huì)關(guān)系混構(gòu)成以實(shí)用主義理性為特征的、崇尚權(quán)力的社會(huì)文化及心理。

十八屆四中全會(huì)凸顯了新一屆領(lǐng)導(dǎo)集體全面深化改革的決心——在市民社會(huì)和公民國家“共在”及“分立”前提下,開啟社會(huì)發(fā)展的新里程,明確在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)治理和政治完善的全方位歷史轉(zhuǎn)型中,需要提高全民法律素質(zhì)、公民遵紀(jì)守法意識(shí)和全社會(huì)法治化管理水平,使民眾依法從事各項(xiàng)社會(huì)、政治活動(dòng),在政治活動(dòng)中運(yùn)用和維護(hù)其公民權(quán)利等事項(xiàng)。堅(jiān)持法治國家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè),超越傳統(tǒng)的政府控制、應(yīng)對(duì)模式,運(yùn)用法治手段建構(gòu)具有前瞻性、預(yù)見性的社會(huì)治理體系,成為必然。通過“深化基層組織和部門、行業(yè)依法治理,支持各類社會(huì)主體自我約束、自我管理,發(fā)揮市民公約、鄉(xiāng)規(guī)民約、行業(yè)規(guī)章、團(tuán)體章程等社會(huì)規(guī)范在社會(huì)治理中的積極作用”[5]等部署可以看到,富含公共精神的文化建設(shè)是社會(huì)信任提升的題中應(yīng)有之義,而在公眾對(duì)政府不信任日益成為現(xiàn)實(shí)問題的背景下,無論是理論界還是實(shí)務(wù)界都認(rèn)識(shí)到政務(wù)誠信建設(shè)是改變公眾對(duì)政府信任度降低的不二法寶,也是政府信任資源再造的重要內(nèi)容。由此,需要找到不同于西方契約精神和公民文化框架中的公共文化建設(shè)新路徑,實(shí)現(xiàn)從政務(wù)誠信到信任資源的轉(zhuǎn)化生成。

調(diào)水工程的屬性界定問題，實(shí)質(zhì)是南水北調(diào)工程運(yùn)行管理市場(chǎng)化程度問題，直接決定了工程供水水價(jià)是否市場(chǎng)化。如果工程是公益屬性，工程供水水價(jià)在執(zhí)行過程中均不同程度地表現(xiàn)出如下特點(diǎn)：

不同于政府信任,政務(wù)誠信是在公共權(quán)力運(yùn)作和公共事務(wù)處理中,不同行動(dòng)主體彰顯出的向善、誠實(shí)和守信等而獲得其他行動(dòng)主體的相信及合作的結(jié)構(gòu)性存在,涉及各種權(quán)力行為中沉淀積累下來的規(guī)范與行動(dòng)關(guān)聯(lián)模式。它既包含價(jià)值維度,又凸顯為治理體系構(gòu)成、權(quán)力運(yùn)作及公共事務(wù)處理的過程與整體,展現(xiàn)為特定的制度規(guī)范及行為規(guī)則,是某個(gè)場(chǎng)域中行動(dòng)者之間的關(guān)系狀態(tài)。在“社會(huì)治理體系現(xiàn)代化及治理能力提升”的頂層要求下,政務(wù)誠信作為結(jié)構(gòu)性資源不斷凸顯的過程,正是政府作為多元治理體系中“元治理”主體的公共性及道德化程度的顯現(xiàn)過程。由此,政務(wù)誠信既是整個(gè)治理關(guān)系結(jié)構(gòu)中的政府品質(zhì),又是社會(huì)合作治理體系中多元行動(dòng)者之間互動(dòng)關(guān)系的描述,還是社會(huì)治理合作體系建構(gòu)中以服務(wù)為圭臬的實(shí)踐過程展現(xiàn)。政務(wù)誠信建設(shè)的實(shí)質(zhì)是政府品質(zhì)提升后多元行動(dòng)者之間良好關(guān)系的呈現(xiàn)。

2 中國特色政務(wù)誠信建設(shè)的行動(dòng)主義路徑

伴隨著社會(huì)轉(zhuǎn)型中的領(lǐng)域分化,大量具有相對(duì)自主性的社會(huì)小世界開始涌現(xiàn),分散于各具體場(chǎng)域的行動(dòng)者在治理體系中相互調(diào)適才可能構(gòu)筑出合作治理模式。此時(shí)的政務(wù)誠信,既是權(quán)力運(yùn)作的根基和結(jié)果,也是整個(gè)治理體系得以順利運(yùn)行的媒介。因此,政務(wù)誠信建設(shè)需要在行動(dòng)主義視角下聚集社會(huì)治理體系中各類行動(dòng)者的資源,使其因不同形式公共權(quán)力的授予而成為公共性資源。當(dāng)各級(jí)政府以“元治理”的定位鼓勵(lì)、引導(dǎo)民眾作為行動(dòng)者在不同平臺(tái)、用不同的方式共同處理公共事務(wù)時(shí),產(chǎn)生的相互信任與合作正是中國市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的市民社會(huì)與公民國家需要的良好關(guān)系,是政府信任資源與政治文化相互構(gòu)造的過程,也是以政務(wù)誠信建設(shè)引導(dǎo)、培育公共文化的過程?！耙龑?dǎo)”是指政府信任資源的再生需要通過展現(xiàn)權(quán)力行使過程中的結(jié)構(gòu)性誠信品質(zhì),作為治理體系連續(xù)運(yùn)作的行動(dòng)中介,促成社會(huì)行動(dòng)場(chǎng)域信任水平整體提升,凸顯其示范性和先導(dǎo)性。“培育”則是以有利于政府信任資源積累壯大、有利于合理有序的社會(huì)治理體系生成、有利于國家治理能力全面提升為目標(biāo),把握當(dāng)下社會(huì)文化中公民群體的既有狀況,建立起促進(jìn)政治文化生長(zhǎng)發(fā)育的規(guī)范體系及其與環(huán)境相互作用的機(jī)制。通過以政務(wù)誠信建設(shè)引導(dǎo)、培育公共文化的過程,使民眾在社會(huì)領(lǐng)域分化與融合的交錯(cuò)中實(shí)現(xiàn)整體性和過程性的知識(shí)、能量、信息的交流轉(zhuǎn)換,達(dá)到個(gè)人生活和社會(huì)生活全面協(xié)調(diào)的狀態(tài)。

20世紀(jì)70年代始,福利國家被很多學(xué)者認(rèn)定為當(dāng)代西方社會(huì)與經(jīng)濟(jì)問題的主要根源而非解決辦法。福利國家廣泛的社會(huì)權(quán)利被認(rèn)為是破壞而非促進(jìn)社會(huì)正常運(yùn)轉(zhuǎn),理由是:福利國家效率不高,效果不佳,為官僚和專業(yè)人士服務(wù),而不是為公民真正的需要服務(wù);對(duì)經(jīng)濟(jì)具有破壞性,高稅收和分配財(cái)富,降低了市場(chǎng)機(jī)制的運(yùn)行效果;對(duì)社會(huì)具有破壞性,制造并鼓勵(lì)一種“不中用”的下層階級(jí)行為方式和對(duì)國家的長(zhǎng)期依賴;對(duì)政治具有破壞性,政府的作用被降低到管理以自我利益為中心、相互競(jìng)爭(zhēng)的不同利益群體,而不是以追求促進(jìn)共同繁榮美好為首要事業(yè)。同時(shí),西方各國在新公共管理運(yùn)動(dòng)中對(duì)資本主義的完全放縱,及其對(duì)用市場(chǎng)解決所有問題的強(qiáng)烈偏好,進(jìn)一步導(dǎo)致了對(duì)政府的不信任。市場(chǎng)化機(jī)制的過度使用忽略了道德向度,社會(huì)責(zé)任的普遍性倒退讓越來越多的公民意識(shí)到“友誼、共同體、共同的愛國主義——文明中的這些基本價(jià)值不是僅僅來自買賣和消費(fèi)。它們來自相互依賴和個(gè)人努力的共同意識(shí)”[6]3。根本而言,過度管制、過度官僚的西方國家,政府并不相信公民有能力自助并關(guān)照他人,植根于權(quán)利訴求的公民身份政治凝結(jié)了主權(quán)國家治理模式,構(gòu)成了管理型社會(huì)治理的基礎(chǔ)。

反觀中國改革進(jìn)程,可以發(fā)現(xiàn)貫穿于各領(lǐng)域的市場(chǎng)心態(tài)確實(shí)削弱了社會(huì)生活中需要特別保護(hù)的價(jià)值。當(dāng)社會(huì)急劇變遷、自由選擇與表達(dá)的訴求日增,侵蝕了原本被普遍接受的權(quán)威時(shí),傳統(tǒng)政治文化已無法提供足夠強(qiáng)大而有效的本土化資源。同時(shí),變革中的政府產(chǎn)生了過多不透明的、疏遠(yuǎn)的、壓制型的公眾體驗(yàn),和其他社會(huì)趨勢(shì)一起,導(dǎo)致了廣為傳播的公眾焦慮及不滿。因此,中國各級(jí)政府已經(jīng)面臨并需要高度重視的問題是:如何以世界眼光和開放姿態(tài),匯成一股自下而上的非制度性力量,與頂層的制度性變革相結(jié)合,形成整體合力;如何結(jié)合中國社會(huì)歷史傳統(tǒng)與當(dāng)下國情,在不可阻擋的全球化浪潮中,在經(jīng)濟(jì)勃興的同時(shí),重新賦予國家建構(gòu)理性,凸顯現(xiàn)代化進(jìn)程中的國家引導(dǎo)能力;如何從政府自身開始,重建權(quán)力、權(quán)利與責(zé)任之間的平衡,建立健全社會(huì)治理體系,提升社會(huì)治理能力,以構(gòu)建良好的道德環(huán)境為目標(biāo),以行動(dòng)主義路徑主導(dǎo)政務(wù)誠信建設(shè)。

第一,構(gòu)建和保護(hù)道德環(huán)境需要許多制度的合作,而不僅是法律的實(shí)施。因?yàn)閮H依靠法律建立起來的社會(huì)正義可能是形式的,可能忽略既有的社會(huì)差別和經(jīng)濟(jì)差距。良好社會(huì)需要以道德的平等而非僅以法律宣示的平等為基礎(chǔ),形成樂于服從、令人信服的公共文化氛圍,確立起道德性法治規(guī)范以鞏固道德基礎(chǔ)。為了讓民眾過上富有尊嚴(yán)感和滿足感的生活,為了將政府、公民及各類公共組織自身的潛能和能力最大化,必須打破依賴性與安全感匱乏的循環(huán)。政府對(duì)公民和其他人負(fù)有一系列責(zé)任,包括保護(hù)弱者,需要在全社會(huì)范圍內(nèi)建構(gòu)起“尊重和維護(hù)社會(huì)的道德秩序并贏得社會(huì)尊重并維護(hù)自治”[7]74的原則。

第二,公共部門需要考慮整個(gè)社會(huì)究竟需要何種普遍性服務(wù)的基礎(chǔ)構(gòu)架,才能建立一整套價(jià)值和機(jī)會(huì)體制,提供公民或群體最需要的服務(wù),在超越公民身份政治的基礎(chǔ)上,建立合作政治。當(dāng)代西方學(xué)者在福利權(quán)利層面探討公民身份,認(rèn)為政府確立其社會(huì)權(quán)利的重點(diǎn)在于,針對(duì)私有市場(chǎng)或家庭無力或不愿承擔(dān)的某些需要提供服務(wù)[8]113-123。但在全球移民浪潮中,要避免成員資格政治造成的碎片化,同時(shí)避免在西方公民國家出現(xiàn)的一方面實(shí)現(xiàn)政治上的包容,另一方面又縱容經(jīng)濟(jì)與社會(huì)方面的排斥的社會(huì)撕裂,需要摒棄排他性的政治,形塑行動(dòng)主義視角下的合作政治。行動(dòng)主義主張的并非一味的積極公民,也非基于單純的利益關(guān)系建立起來的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)——“合作的行動(dòng)者是一種在場(chǎng)者,他的利益可能并沒有在某項(xiàng)政策或行動(dòng)中受到損害,但他在他人的不幸中在場(chǎng)的事實(shí)本身就驅(qū)使他采取行動(dòng)。這種行動(dòng)不是源自任何利益關(guān)系,也不是源自任何政治強(qiáng)制,而是源自他由于他的在場(chǎng)而得以被喚醒的關(guān)于正義的道德觀念。此時(shí),在場(chǎng)本身就構(gòu)成了行動(dòng)的正當(dāng)理由,而他出于這一理由所開展的行動(dòng)也必然是一種合作的行動(dòng),因?yàn)橐环N行動(dòng)既不是出自利益,也不是出自強(qiáng)制時(shí),它就只能是合作的。進(jìn)而以這些在場(chǎng)者為基礎(chǔ)來重建政治時(shí),就將建立起一種合作的政治”[9]。

第三,需要厘清公眾咨詢、公民參與及合作治理體系建設(shè)的關(guān)鍵性差別。因?yàn)榧扔械膮⑴c大多是形式主義的,是“中心-邊緣”式咨詢意義的,而真正引導(dǎo)與公民及社會(huì)組織的合作建立起現(xiàn)代化治理體系,就意味著政府權(quán)力控制的轉(zhuǎn)移。20世紀(jì)90年代以來,公民參與及公眾咨詢成為各級(jí)政府政策制定時(shí)的一種選擇形式,它們?cè)谡?wù)公開的要求下開始用一系列方法(如聽證會(huì)、咨詢會(huì)等)問政于民。但需要澄清的是,各級(jí)政府發(fā)動(dòng)公民參與的主旨是什么——僅僅是為了應(yīng)付上級(jí)要求,是可有可無、裝模作樣的咨詢,還是真正鼓勵(lì)、授權(quán)公民積極參與決策。

第四,也是最重要的,需要深刻反思西方社會(huì)普遍性的契約型信任并力圖超越之。在一個(gè)民族國家生成發(fā)展過程中,伴隨著市場(chǎng)化、工業(yè)化的進(jìn)程,契約精神推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)得以繁榮,一定程度上也推動(dòng)了選擇、尊嚴(yán)、合意和理性等理念的流行,因?yàn)檫`約成本眾所周知,使短暫關(guān)系和容易改變場(chǎng)合能夠維持。但這種信任以有限責(zé)任的方式呈現(xiàn),它在期待或需要持續(xù)關(guān)系的場(chǎng)合沒有意義。而在任何希望良好關(guān)系持續(xù)的場(chǎng)景中,當(dāng)人們?cè)噲D通過持續(xù)的協(xié)商交流解決問題時(shí),合作開始生成、生根,隨著共同體經(jīng)驗(yàn)的加重,有限義務(wù)原則開始隱退幕后,只有當(dāng)人們預(yù)計(jì)關(guān)系破裂或期待關(guān)系破裂時(shí),才可能再次援引。由此可能形成一種開放性的義務(wù)(open-ended obligation)[6]15。當(dāng)人們經(jīng)歷的環(huán)境和期待的變化仍然延續(xù)時(shí),當(dāng)其擴(kuò)張或收縮以回應(yīng)這些變化時(shí),義務(wù)成為無限的,不再是契約,凡是關(guān)懷或承諾存在的地方,這種義務(wù)承載的責(zé)任感就可能發(fā)生作用,培育出必需的信任,相互的交流訴諸于共同目的而非順從,行動(dòng)者以默會(huì)、公認(rèn)的理解事物的方式進(jìn)入公共生活,構(gòu)成承諾和政策的基礎(chǔ)。在合作行為生根及認(rèn)同關(guān)系相互生成的反復(fù)中,信任成為可利用的資源,成為社會(huì)交往中首要的善。更重要的是,在復(fù)雜的利益和價(jià)值模式中,政府作為整個(gè)社會(huì)的有機(jī)組成部分,如果能夠成為共同善的動(dòng)機(jī)和領(lǐng)導(dǎo)能力的淵源,信任就可能成為營造相互理解的主張、相互包容的利益、抵制討價(jià)還價(jià)的道德資源。此時(shí),全社會(huì)范圍內(nèi)結(jié)構(gòu)化的合作型信任關(guān)系便可能生成。

3 政務(wù)誠信建設(shè)中的政府行動(dòng)

富有成效地思考社會(huì)問題需要“制度性思考”[6]8。在信任關(guān)系被市場(chǎng)化時(shí),政府所面臨的基本挑戰(zhàn)是要處理好競(jìng)爭(zhēng)與合作的關(guān)系,找到確保公民權(quán)益的方式,不屈從于特殊利益階層支配下共同體弱化的內(nèi)在趨勢(shì),在充滿風(fēng)險(xiǎn)的激烈競(jìng)爭(zhēng)中,使政府成為調(diào)整競(jìng)爭(zhēng)、提供合作可能性的希望。這就需要各級(jí)政府特別是基層政府的行政人員完成從官僚向服務(wù)實(shí)踐者的轉(zhuǎn)化,引導(dǎo)、培育和示范公眾,使之具備新的行動(dòng)實(shí)踐能力,共同監(jiān)督和協(xié)調(diào)追求經(jīng)濟(jì)效率和社會(huì)正義涉及的平衡。落實(shí)于行動(dòng)主義的政府,至少在以下兩個(gè)方面可以成為公共文化建設(shè)的引導(dǎo)者、培育者和示范者。

其一,在角色認(rèn)知方面,管理者需要蛻化原本的官僚身份,著力彰顯堅(jiān)守和服務(wù)于公共利益的倫理規(guī)范和公共精神,在行動(dòng)者與公民面對(duì)面的互動(dòng)中提供具體而微的服務(wù),使社會(huì)治理不再是權(quán)力單方面的“獨(dú)白”而更是一個(gè)社會(huì)“對(duì)話”的過程[10]。此時(shí),治理者需要摒棄自己的專業(yè)性定位,因?yàn)槁殬I(yè)視野雖然為官僚行為賦予了尊嚴(yán),卻不能激勵(lì)公民的合作行為,官僚同公民之間的關(guān)系容易演變?yōu)楣ぞ咧髁x的行為而缺乏真誠和包容。邊緣性的參與行為也難以真正發(fā)揮效力。如無這種認(rèn)知和行動(dòng)中的角色轉(zhuǎn)換,一切仍將率由舊章:議程已經(jīng)固定,決議已經(jīng)形成,官僚觀念日益偏執(zhí),視野逐漸狹窄,力圖提供嚴(yán)密的信息控制和自身的技術(shù)和職業(yè)專長(zhǎng)單獨(dú)應(yīng)對(duì)工作中的挑戰(zhàn)。作為回應(yīng),公民則以阻止或改變官僚們努力的方向?yàn)槟繕?biāo),而不是以合作伙伴的身份,去建立參數(shù)、設(shè)定議程、制定調(diào)查方案和選擇實(shí)施方法和技術(shù)并建構(gòu)特定的社會(huì)結(jié)果。

這種角色的轉(zhuǎn)換對(duì)界定政府與公民之間關(guān)系更重要的意義在于:服務(wù)實(shí)踐者們不僅履行著法律責(zé)任,更擔(dān)當(dāng)起道德化責(zé)任,運(yùn)用道德的力量在潛移默化中教化公民與社會(huì)。不再是“坐而論道”(Talk the Talk),而是“落實(shí)到行動(dòng)”(Walk the Walk)。也就是說,通過行動(dòng)主義框架中例行化、常規(guī)化的結(jié)構(gòu)化途徑,服務(wù)實(shí)踐者構(gòu)成的社會(huì)行動(dòng)網(wǎng)絡(luò)與社會(huì)結(jié)構(gòu)之間相互生成,自主與自我發(fā)展成為重中之重,公民與政府之間的關(guān)系悄然發(fā)生著轉(zhuǎn)變。當(dāng)然,這需要作為服務(wù)實(shí)踐者的公務(wù)人員能夠自覺遵守法治規(guī)范,秉持公共精神,做出合乎公共利益的負(fù)責(zé)行為,在喚醒自身道德存在的同時(shí),也激發(fā)出公民善的信念,激發(fā)道德自覺和倫理自主性,完善倫理人格。但更為關(guān)鍵的是,形成內(nèi)外部的組織管理機(jī)制,使公務(wù)人員能自覺地控制自由裁量權(quán)并轉(zhuǎn)變?yōu)楹侠淼男袆?dòng)。

其二,在合作治理體系的構(gòu)建中,在提升政府作為“元治理”機(jī)構(gòu)的共享領(lǐng)導(dǎo)力及道德領(lǐng)導(dǎo)力方面有所作為。在合作治理體系中,政府需要具備引導(dǎo)發(fā)揮多元力量的共同治理積極性及前瞻性思考的能力,實(shí)施“元治理”(對(duì)合作治理的引領(lǐng)性治理)意義上的共享領(lǐng)導(dǎo)。不僅鼓勵(lì)公民、社會(huì)組織及企業(yè)參與劃槳——依法執(zhí)行政策,而且推動(dòng)他們參與掌舵——把公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序;作為有組織的政治共同體,提供給社會(huì)組織所需要的幫助,激發(fā)公民為共同體服務(wù)的活力,包括有效的補(bǔ)充、訓(xùn)練和對(duì)志愿者組織的管理;政府機(jī)構(gòu)在“元治理”層面開發(fā)出合適的結(jié)構(gòu)和程序,有效地將公共服務(wù)的技術(shù)和專業(yè)知識(shí)與公民的有效加入(而非形式化的參與)整合在一起,在政府與公民的伙伴關(guān)系中強(qiáng)調(diào)公共問題的解決和公共能力的培養(yǎng),政府從問題解決者轉(zhuǎn)變?yōu)閱栴}解決中的輔助者和促進(jìn)者。

作為具有不確定性的多元合作治理體系生成的推動(dòng)者,政府需要形成一種體現(xiàn)信任、聲譽(yù)和互惠等要素的道德領(lǐng)導(dǎo)力,將促進(jìn)公民參與和社區(qū)能力培養(yǎng)視為自身的使命與行為哲學(xué)。在建構(gòu)多元主體的治理體系時(shí),政府機(jī)構(gòu)需要發(fā)動(dòng)全社會(huì)治理力量,建立更具開放性和平等性及過程性的多元合作治理——在從問題界定到分享成功的各個(gè)階段,由政府和公民、社會(huì)組織共享治理的權(quán)力。而維系這一網(wǎng)絡(luò)式治理結(jié)構(gòu)的深層次力量,已非先前官僚制行政嫻熟運(yùn)用的各種理性規(guī)則,而是公共服務(wù)實(shí)踐者具備的信任、美德、寬容、責(zé)任等道德要素力量。公共服務(wù)的實(shí)踐者首先是“代表性公民”,能夠引領(lǐng)信任社會(huì)資源的集聚,實(shí)現(xiàn)一種難能可貴的、有利于增進(jìn)社會(huì)公平與團(tuán)結(jié)的道德領(lǐng)導(dǎo)力;公共服務(wù)的實(shí)踐者在幫助公民實(shí)現(xiàn)自我治理的過程中以信息透明和理性的方式賦予公民獲得分析政策議題所需知識(shí)和技能的機(jī)會(huì);同時(shí)提供開放、友善的場(chǎng)所,讓任何希望參與其中的社區(qū)公民在不會(huì)感受到威脅、鄙視和冷漠的情況下,獲得治理的機(jī)會(huì)。

空洞的概念不可能引發(fā)直接的行動(dòng)[11]38,信任資源的再生需落實(shí)于不同的行動(dòng)者。政府與公民之間存在著相互信任與合作的可能性,但這種可能性不是建立在抽象基礎(chǔ)上,而需要通過真實(shí)地參與公共生活及對(duì)話獲得植根于真實(shí)生活的機(jī)會(huì);不是基于邏輯推理的純粹理性,而是基于關(guān)懷的率先付出。共同行動(dòng)的合作方式意味著社會(huì)公眾的具體知識(shí)在服務(wù)項(xiàng)目的實(shí)施中發(fā)揮著很大的影響力,因?yàn)橹挥泄姄碛械闹苯又R(shí)能夠?qū)⒊橄蟮姆稍瓌t同民眾的真實(shí)需要結(jié)合在一起,只有將具體時(shí)空?qǐng)鲇蛘鎸?shí)或潛在的知識(shí)和判斷有效地結(jié)合在一起,政策的制定和執(zhí)行才成為可能,才為建立公眾真實(shí)生活與政府之間的聯(lián)系提供了可能性,才可能激勵(lì)民眾將自己視為活躍的行動(dòng)者而不是被動(dòng)的批評(píng)者或服務(wù)接受者,而是與公務(wù)人員一起有效處理自身困境的積極行動(dòng)者。在這種公共生活的模式中,公民身份代表的資格政治被超越,公民權(quán)等被超越,不再是糾正行為的工具,而是建構(gòu)民主性知識(shí)和真實(shí)社會(huì)生活的一種方式。

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