負面清單模式的治理價值與挑戰(zhàn)

祁凡驊,王叢虎

(中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院,國家與發(fā)展戰(zhàn)略研究院,北京100872)

1 背景

負面清單(Negative List)是國際貿(mào)易領(lǐng)域的通行管理辦法,其核心是明確列舉外商投資的禁止名錄,其余領(lǐng)域完全放開。這一做法也稱為負面清單路徑(Negative List Approach)和負面清單管理模式(Negative List Management Model)。負面清單的歷史可追溯到1834年德意志關(guān)稅同盟的建立。但現(xiàn)代管理意義的負面清單始于1994年生效的北美自由貿(mào)易區(qū)(NAFTA)。此后,負面清單在國際貿(mào)易協(xié)定中得到日益廣泛的采用,如“跨太平洋戰(zhàn)略經(jīng)濟伙伴協(xié)定”(TPP)、“跨大西洋貿(mào)易和投資伙伴協(xié)議”(TTIP)、歐盟與加拿大之間的“全面經(jīng)濟貿(mào)易協(xié)定”(CETA)等都采用了負面清單的管理模式。據(jù)統(tǒng)計,近70個國家和地區(qū)采用了負面清單管理模式。負面清單管理模式成為國際自由投資與貿(mào)易的象征性制度[1]。

我國的負面清單管理模式經(jīng)歷了從試點到推廣的漸進過程。上海自貿(mào)區(qū)于2013年9月30日首次推出了自貿(mào)區(qū)的“負面清單”,《中國(上海)自由貿(mào)易試驗區(qū)外商投資準入管理措施(負面清單)(2013年)》列明了自貿(mào)區(qū)內(nèi)對外商投資項目和設(shè)立外商投資企業(yè)采取的與國民待遇等不符的準入措施。2014年7月1日,上海推出了2014版“負面清單”,對負面清單的列舉內(nèi)容進行了消減,得到國內(nèi)外商業(yè)投資者的認同。2015年4月20日,國務(wù)院批準并發(fā)布的《自由貿(mào)易試驗區(qū)外商投資準入特別管理措施(負面清單)》列明了不符合國民待遇等原則的外商投資準入特別管理措施,適用于上海、廣東、天津、福建四個自由貿(mào)易試驗區(qū)。2015年9月15日,中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十六次會議審議通過了《關(guān)于實行市場準入負面清單制度的意見》。負面清單制度將在全國范圍內(nèi)推廣實施。作為一項新的制度安排的負面清單制度,引起了國內(nèi)不同領(lǐng)域?qū)W者的關(guān)注。

2 研究現(xiàn)狀

有關(guān)文獻中對負面清單管理模式的研究和探討主要有三個視角:一是法律的視角。其典型代表為王利明教授。王利明認為,負面清單奉行“法無禁止即自由”的法治理念,充分體現(xiàn)了私法自治精神。作為一種市場準入管理模式,負面清單既是私法自治精神的具體落實,又是私法自治精神的重要保障[2]。王利明還認為,負面清單能夠有效地限制公權(quán),尤其是規(guī)范審批權(quán),因此是一種新的治國理政模式[3]。二是經(jīng)濟的視角。郭冠男和李曉琳認為,負面清單制度實質(zhì)是市場準入制度,是我國建立現(xiàn)代治理體系的重要內(nèi)容,其目標(biāo)是從以正面清單為主的管理方式向以負面清單為主的管理方式全面轉(zhuǎn)型。負面清單需解決的市場準入問題包括:準入門檻過高的問題、競爭公平性不足的問題、準入管理程序復(fù)雜的問題、市場運行透明度低的問題[4]。三是公共管理的視角。毛壽龍認為,負面清單倒逼政府改革,讓政府歸位。政府應(yīng)改變其官本位的結(jié)構(gòu),讓企業(yè)參與規(guī)則制定和落實,而不是企業(yè)在破壞市場秩序、政府在制止企業(yè)。政府和企業(yè)之間應(yīng)該是平等關(guān)系[5]。從已有的關(guān)于負面清單管理模式的研究文獻來看,經(jīng)濟方面的研究較為具體深刻,法律和公共管理方面的研究相對籠統(tǒng),對負面清單的治理價值缺乏全面的闡釋,對實施困境的剖析流于表面,如蜻蜓點水。鑒于此,本文將討論的重點放在負面清單模式的治理價值和所面臨的挑戰(zhàn)這兩個方面,力爭在研究的深度上有所增進。

3 負面清單管理模式對治理變革的價值

盡管負面清單原來只是經(jīng)濟領(lǐng)域的管理工具,但是,其背后所蘊含的理念卻對整個治理模式的演進有著巨大的推動價值,主要體現(xiàn)在以下幾個方面。

3.1 負面清單模式有助于提升中國治理變革的國際認同

國際認同是中華民族偉大復(fù)興愿景的內(nèi)在要求。近年來,中國所實施的“一帶一路”、亞洲投資開發(fā)銀行的戰(zhàn)略舉措,其目標(biāo)和訴求不僅是解決國內(nèi)的經(jīng)濟發(fā)展問題,還包括中國國際影響力的提升,是中國國家治理變革的重要內(nèi)容。國際認同也不僅是經(jīng)濟發(fā)展成就的認同,還包括治理理念和工具的認同。負面清單模式在全國范圍內(nèi)的推行標(biāo)志著這一世界性治理工具在我國治理現(xiàn)代化中被廣為接納和采用。負面清單作為世界性治理工具更容易被其他國家理解和接受。我們的治理工具和理念被國際接受的程度越高,我們在世界舞臺的追隨者就會越多,中國的世界性引領(lǐng)作用也會隨之不斷增強。

國際認同實質(zhì)上也意味著治理變革過程中改革與開放二者并重。改革是變化,開放是面向世界的變化。開放取向相對應(yīng)的是封閉取向。新中國建立之前,中國所經(jīng)歷的落后挨打歷史其根本原因在于閉關(guān)鎖國、夜郎自大的封閉治理取向。從中共十一屆三中全會開啟的改革開放以來,中國發(fā)生了翻天覆地的變化,取得了令整個世界為之震驚的成就。這也證實了開放取向在國家治理演進中的不可取代的價值。在追求國家治理現(xiàn)代化的今天,一些人在成就面前飄飄然,認為中國可以甩開世界自謀發(fā)展,把“中國特色”和“中國模式”當(dāng)作自我封閉、拒絕開放的借口,與開放對立起來了。封閉的觀點與全球化、信息化的時代趨勢相背離?，F(xiàn)代化本身就蘊含時代的共同特征和治理理念、治理方法的共享。知識和信息的共享是現(xiàn)代管理的核心理念之一,也是當(dāng)前“大眾創(chuàng)業(yè),萬眾創(chuàng)新”戰(zhàn)略實施的必備條件。開放既為世界范圍內(nèi)知識和信息的共享提供了基礎(chǔ),也為國際社會認識中國、認同中國提供了更大的機會,為中國的發(fā)展開拓了更為廣闊的空間。

3.2 負面清單模式有助于落實政府在經(jīng)濟管理領(lǐng)域的分權(quán)

30多年來的中國政府改革一直是圍繞政府在經(jīng)濟管理領(lǐng)域的權(quán)力變化所展開的,其實質(zhì)是政府與市場之間的權(quán)力分割問題。這一變化的演進總體上可分為以下六個階段。

政府壟斷,市場萌芽階段。1984年黨的十二屆三中全會通過了《中共中央關(guān)于經(jīng)濟體制改革的決定》,明確我國經(jīng)濟體制從產(chǎn)品經(jīng)濟轉(zhuǎn)向有計劃的商品經(jīng)濟。人們開始意識到市場應(yīng)該發(fā)揮一定的作用,市場作用開始發(fā)揮。1988年政府改革職能轉(zhuǎn)變的中心就是理順關(guān)系、下放權(quán)力,減少政府干預(yù)企業(yè)經(jīng)營活動和改變經(jīng)濟管理方式。

政府主導(dǎo),市場發(fā)展階段。1992年,黨的十四大明確提出建立社會主義市場經(jīng)濟體制。人們已認識到高度集中的計劃經(jīng)濟體制導(dǎo)致企業(yè)缺乏自主權(quán),經(jīng)濟缺乏活力,不能適應(yīng)社會經(jīng)濟發(fā)展的需要。市場在資源配置中的身份和地位應(yīng)運而生。以建立社會主義市場經(jīng)濟體制為目標(biāo),1993年政府機構(gòu)改革的重要原則之一就是:政企職責(zé)分開,政府按照市場經(jīng)濟的內(nèi)在規(guī)律實施調(diào)節(jié)和引導(dǎo)。政府職能轉(zhuǎn)變的思路為“加強宏觀調(diào)控和監(jiān)督能力,強化社會管理部門,減少行政審批對微觀經(jīng)濟干預(yù),宏觀管好,微觀放開”。其目標(biāo)是為市場經(jīng)濟發(fā)展創(chuàng)造環(huán)境,使市場的作用得到發(fā)揮。

政府掌控,市場基礎(chǔ)階段。1997年黨的十五大提出,“堅持和完善社會主義市場經(jīng)濟體制,使市場在國家宏觀調(diào)控下對資源配置起基礎(chǔ)性作用”。在此理念指導(dǎo)下,1998年的政府機構(gòu)改革聚焦于五大任務(wù):一是適應(yīng)市場經(jīng)濟條件,界定政府職能模塊,明確政府職能總體布局,為機構(gòu)職能配置提供依據(jù);二是加強宏觀調(diào)控部門職能,進一步明確宏觀經(jīng)濟調(diào)控部門之間的職責(zé)關(guān)系;三是調(diào)整和減少專業(yè)經(jīng)濟部門,其職能轉(zhuǎn)向以產(chǎn)業(yè)政策為主的行業(yè)規(guī)劃,賦予企業(yè)真正的實體地位;四是適當(dāng)調(diào)整社會公共事務(wù)管理部門,逐步發(fā)揮社會中介組織在社會公共事務(wù)中的作用;五是加強執(zhí)法監(jiān)管部門,完善市場執(zhí)法監(jiān)督體系,塑造統(tǒng)一、開放、公平、有序的市場競爭環(huán)境。在這個階段,政府與市場二者權(quán)力關(guān)系的典型特征是:政府掌控更大的話語權(quán),市場仍屬于培育階段。

政府掌控,市場權(quán)重增加階段。2002年黨的十六大提出,“在更大程度上發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用,健全統(tǒng)一、開放、競爭、有序的現(xiàn)代市場體系”。核心理念是:完善政府的經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)的職能,減少和規(guī)范行政審批,以實現(xiàn)完善社會主義市場經(jīng)濟體制的目標(biāo)。遵照這一理念,2003年的政府機構(gòu)改革的著力點為:一是政府建立和完善統(tǒng)一公平規(guī)范的市場準入制度,加強市場監(jiān)管,并推進壟斷行業(yè)改革;二是減少和規(guī)范行政審批,推進行政審批制度改革;三是按照綜合行政執(zhí)法的要求,逐步實現(xiàn)政策制定職能和監(jiān)督處罰職能相對分開;四是發(fā)揮行業(yè)自律機制作用,探索社會自我管理,規(guī)范和發(fā)展行業(yè)協(xié)會、資訊組織、鑒證機構(gòu)等社會中介組織和專業(yè)服務(wù)。在這個階段,在政府與市場的權(quán)力分割方面,市場的權(quán)重明顯地在逐步增加。

政府掌控,市場制度改進階段。2007年黨的十七大提出,“要深化對社會主義市場經(jīng)濟規(guī)律的認識,從制度上更好發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用,形成有利于科學(xué)發(fā)展的宏觀調(diào)控體系”。一方面提出,“加快形成統(tǒng)一開放競爭有序的現(xiàn)代市場體系,發(fā)展各類生產(chǎn)要素市場,完善反映市場供求關(guān)系、資源稀缺程度、環(huán)境損害成本的生產(chǎn)要素和資源價格形成機制,規(guī)范發(fā)展行業(yè)協(xié)會和市場中介組織,健全社會信用體系”。另一方面又明確,“深化投資體制改革,健全和嚴格市場準入制度。完善國家規(guī)劃體系。發(fā)揮國家發(fā)展規(guī)劃、計劃、產(chǎn)業(yè)政策在宏觀調(diào)控中的導(dǎo)向作用,綜合運用財政、貨幣政策,提高宏觀調(diào)控水平”。這說明,政府和市場的作用在這一階段是并重的,二者權(quán)力關(guān)系接近平等。2008年的政府改革以“大部制”體制的建立為重要議題,以期加強和改善宏觀調(diào)控,為市場配置資源功能的發(fā)揮提供更好的制度環(huán)境[6]52。

政府掌舵,市場起決定作用階段。2012年黨的十八大提出,“經(jīng)濟體制的核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系,必須更加尊重市場規(guī)律,更好發(fā)揮政府作用”,認識到了政府職能轉(zhuǎn)變的核心問題是政府與市場關(guān)系,尊重市場規(guī)律是政府發(fā)揮作用的前提。2013年黨的十八屆三中全會明確指出,“要緊緊圍繞使市場在資源配置中起決定作用深化經(jīng)濟體制改革,堅持和完善基本經(jīng)濟制度,加快完善現(xiàn)代市場體系、宏觀調(diào)控體系、開放型經(jīng)濟體系,加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式,加快建設(shè)創(chuàng)新型國家,推動經(jīng)濟更有效率、更加公平、更可持續(xù)發(fā)展”。由此,我們黨對政府與市場關(guān)系的認識有了質(zhì)的突破,政府與市場關(guān)系的天平終于完全傾斜到了市場一邊,由市場在資源配置中起決定性作用。這一理念的突破將會帶來政府職能的根本性轉(zhuǎn)變,其方向為“更多的掌舵,較少的劃槳”。

政府和市場之間的權(quán)力關(guān)系是“善治”首先要處理的關(guān)系,政府向社會的分權(quán)是邁向“善治”的核心路徑[7]155。負面清單治理模式背后的核心理念是市場在資源配置中起決定作用,在權(quán)力分割上的體現(xiàn)就是政府向社會的分權(quán)。隨著負面清單這一分權(quán)模式的落實,我們將更為接近“善治”的現(xiàn)代治理目標(biāo)。

3.3 負面清單模式有助于促進政府的廉潔透明

政府的廉潔透明度是政府治理現(xiàn)代化的重要指標(biāo)。依據(jù)國際透明組織所公布的評價數(shù)據(jù),中國政府廉潔度在全球170多個國家和地區(qū)中,2012年和2013年排名均為第80位,2014年排名第100位。國際透明組織以企業(yè)家、風(fēng)險分析家、一般民眾為調(diào)查對象,據(jù)他們的經(jīng)驗和感覺對各國進行評分,這類調(diào)查的客觀性并不充分。腐敗披露得越多,人們的主觀感受必定越差,但實際的廉潔程度應(yīng)該是提高的。但是,反腐敗的效果在較長時間段是能夠反映出來的,盡管時間上存在一定的滯后。所以,國際透明組織的短期指數(shù)波動可以不必過分關(guān)注,但長期趨勢是有一定的參考意義的。這從另一個角度證明新一屆領(lǐng)導(dǎo)集體強力反腐決策與行動的正確。

強力反腐是治標(biāo),制度建設(shè)是治本。自20世紀90年代末以來,我們每屆政府都在反腐敗問題上進行了鐵腕行動,但為什么只能做到遏制而很難做到改善呢?其根本原因在于社會處于轉(zhuǎn)型期,舊制度不斷地被打破、顛覆,新的制度機制的建立與完善又不可能一蹴而就,權(quán)力的尋租就有了可乘之機。負面清單模式的核心理念是縮減政府的權(quán)力,厘清政府權(quán)力的邊界。權(quán)力減少了,利用權(quán)力進行尋租的腐敗機會相應(yīng)就減少了。此外,在負面清單模式下,政府的行政審批權(quán)力事項是公開透明的。政府權(quán)力的公開透明為社會的監(jiān)督提供了可能。正所謂,陽光是最好的防腐劑。任何權(quán)力,只要公開透明運作,腐敗行為將很難藏身。因此,隨著權(quán)力清單模式的廣泛實施,中國政府的廉潔透明度將會得到快速的提升。

3.4 負面清單模式有助于推進法治政府建設(shè)

負面清單這一治理工具蘊含的邏輯包含了一個理念:市場主體“法無禁止即可為”,政府則是“法無授權(quán)不可為”。這正是現(xiàn)代治理中的核心理念之一,即依法治理。

“法無授權(quán)不可為”是國家公權(quán)力行使的基本原則,即公權(quán)力必須經(jīng)過法律的授權(quán)。這是對公權(quán)力行使者的直接約束,也為政府的權(quán)力設(shè)立了明確的邊界。政府行為嚴格遵守法律的規(guī)范即依法行政。李克強總理反復(fù)談到的“清單之外無權(quán)力”就是“法無授權(quán)不可為”這一法治精神的體現(xiàn)。這一理念的踐行必將帶來中國政府治理的深刻變化。在過去的行政實踐中,政府部門為了解決實踐中出現(xiàn)的問題,出于良好的初衷,去做一些法律沒有明文規(guī)定的事情,“闖黃燈”“打擦邊球”的行為屢屢發(fā)生。在改革開放初期,由于法律規(guī)則嚴重滯后于現(xiàn)實,“闖黃燈”“打擦邊球”的官員會被稱贊為有魄力,普遍認為只要能做成事情,“打擦邊球”沒關(guān)系。這種心理模式一直延續(xù)到當(dāng)今的政府實踐。但現(xiàn)在不同了,與現(xiàn)代社會發(fā)展相一致的法律體系已基本建立,行政行為有法可依。那么,政府行為就需要嚴格限定在法律所授權(quán)的范圍之內(nèi)。只有這樣,政府才能給市場、給社會以穩(wěn)定的預(yù)期,社會各類主體的權(quán)利才能得到應(yīng)有保護,政府的公信力才會不斷增強。

“法無禁止即可為”指的是公民私權(quán)利的行使,法律沒有明文禁止的即為自由的。在負面清單制度安排中,強調(diào)“法無禁止即可為”實質(zhì)上是對市場權(quán)力的最大保障。在“法無授權(quán)不可為”這一理念下,政府及其“權(quán)力清單”好比大海中的島嶼,而島嶼之外的大海則是市場的權(quán)力,遵循“法無禁止即可為”。給市場充分的自由是現(xiàn)代市場經(jīng)濟的基本精神,正像亞當(dāng)·斯密所言:每一個人,在他不違反正義的法律時,都應(yīng)當(dāng)聽其完全自由,讓他采取自己的方法,追求自己的利益。自由是創(chuàng)新與活力的前提[8]252。受到嚴重束縛、缺乏自由的市場無法發(fā)揮其資源配置的作用,創(chuàng)新與活力也將受到遏制。30多年的改革使我們對這一理念有了清醒的認識,只要切實踐行“法無禁止即可為”,政府就能夠做到在最大程度上釋放市場的活力。

政府權(quán)力邊界的厘清將為政府審批制度改革畫上圓滿的句號。中國政府圍繞審批制度所進行的改革可以追溯到20世紀90年代初,之后每五年一輪的政府改革都將減少審批事項作為改革的重要內(nèi)容。中央政府于2001年9月設(shè)立了專門機構(gòu)——審批制度改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組來專門負責(zé)、督促各級政府的審批制度變革。但是民眾感覺政府的審批權(quán)就像一個“寶葫蘆”,永遠也倒不完。造成這一現(xiàn)象的原因可能有很多,但是最為重要的原因是沒有厘清政府的邊界,沒有踐行“法無授權(quán)不可為”的法治理念,行政審批權(quán)力事項設(shè)置具有隨意性,非行政許可事項更是有需即設(shè)。這樣就致使政府的確管了許多不該管也管不好的事情。行政審批成了政府管理公共事務(wù)的依賴性工具,成為總減也不見少的“寶葫蘆”。“法無授權(quán)不可為”和“法無禁止即可為”理念的確立,為行政審批制度的消減提供了根治藥方,我們有希望看到,審批制度改革在本屆政府大功告成,政府治理在法治化的道路上不斷前行。

4 實施負面清單模式需要應(yīng)對的挑戰(zhàn)

我們可以毫不夸張地講,負面清單模式的廣泛推行是中國政府治理模式邁向現(xiàn)代化的標(biāo)志之一。但是,負面清單模式的實施能否達到預(yù)期的治理效果,仍面臨著諸多因素的挑戰(zhàn),最為核心的有以下三個方面的調(diào)整。

4.1 民眾對政府角色的心理定勢與負面清單模式不相協(xié)同

回應(yīng)民眾的訴求是現(xiàn)代政府職責(zé)的題中應(yīng)有之義。現(xiàn)代政府是體現(xiàn)民意的政府,這不單單是民主治理的核心旨意,更是政府合法性的來源。因此,打造政府對民意的回應(yīng)能力是現(xiàn)代治理能力的重要組成部分。也正因為此,政府的治理變革必然受到民眾對政府訴求的影響。

民眾訴求在微觀層面是個體利益的反映,在宏觀層面則是多數(shù)人的共同訴求意愿。多數(shù)人的共同訴求意愿形成對政府角色的期待,而這種角色期待又受到心理定勢(指心理上的“定向趨勢”,它是由一定的心理活動所形成的準備狀態(tài),對以后的感知、記憶、思維、情感等心理活動和行為活動起正向的或反向的推動作用)的決定與影響。與西方國家的政府相比,我國政府一直扮演著全能政府的角色,政府的權(quán)力彌漫宏觀、滲透微觀。因此,社會主體的角色表現(xiàn)就是聽從政府的指令,服從政府的安排;社會主體逐漸形成了對政府的全方位依賴,特別是在遇到挫折與困難時相信政府會提供幫助、匡扶正義、救濟補償。雖然政府并不能夠勝任全能的角色,并不能夠圓滿地回應(yīng)社會主體的訴求,但這并不影響社會主體的訴求表達,并不影響社會主體對政府角色心理定勢的形成和延續(xù)。

自1979年以來的政府改革,其核心目標(biāo)之一就是轉(zhuǎn)變政府職能,即由全能型政府轉(zhuǎn)變?yōu)橛邢拚Ｖ赃@一轉(zhuǎn)變的時間如此之長,轉(zhuǎn)了30多年還在轉(zhuǎn),其主要原因是政府管理體制的慣性和謹慎漸進的改革取向,但也不可忽視民眾對政府角色期待心理定勢的影響。民眾主觀上希望自己能夠在更大程度上決定自己的生活選擇,希望政府放松管制,還權(quán)于社會,但一旦自己的選擇未能如愿,甚至遭受了重大損失,就又希望政府扮演全能的角色來為自己做主。負面清單治理模式是還權(quán)于社會的模式,是有限政府的模式,是政府有所為有所不為的模式。當(dāng)民眾對政府角色的期待與負面清單模式的訴求不相協(xié)同時,政府如何應(yīng)對?現(xiàn)實中我們也看到了政府自我回歸全能政府的個案,如一些企業(yè)遇到債務(wù)償還危機時,政府出面協(xié)調(diào),甚至幫助企業(yè)還債。這類做法回應(yīng)了民眾的訴求,但實質(zhì)上是有悖于負面清單模式的治理理念的。所以,民眾對政府角色的心理定勢對負面清單模式實施構(gòu)成了直接的挑戰(zhàn)。

4.2 政府治理能力與負面清單模式不相協(xié)同

負面清單模式對政府治理能力提出了新的要求。首先,政府的管理模式需從管制偏好向合作偏好轉(zhuǎn)變。政府傳統(tǒng)管理模式是以審批為核心的管制模式,政府的準許是市場主體從事經(jīng)營行為的前提。這種管制模式甚至延伸到個人的生活領(lǐng)域,比如結(jié)婚和生孩子必須得到準許才為合法。對社會主體行為選擇的審批限制,從開始端就減少了負面行為的發(fā)生概率,對政府來講是一種簡便的管理方式。這也是高度管制社會秩序井然的主要原因。但是,高度管制不單單減少了負面行為的發(fā)生,也減少了社會創(chuàng)新行為的發(fā)生。社會失去了創(chuàng)新的活力也就失去了發(fā)展的動力。在經(jīng)濟發(fā)展低潮期,人們對高度管制弊端的認識會更加深切。當(dāng)經(jīng)濟的創(chuàng)新發(fā)展成為政府優(yōu)先事項時,放松管制就成了必然選擇。一定程度上講,經(jīng)濟發(fā)展的困境促進了政府治理的變革,這也是人們常說的倒逼機制。政府治理模式的轉(zhuǎn)變涉及政府與其他社會主體之間關(guān)系的變化。在管制模式下,政府和社會其他主體是管理者和被管理者的角色關(guān)系,即政府主導(dǎo)、社會從屬。在負面清單模式下,政府給了社會主體更大的自主空間,社會主體需要自主管理,達到自律,和政府一道塑造良好的市場環(huán)境。政府與社會主體之間的關(guān)系由管理服從關(guān)系變?yōu)槠降鹊暮献麝P(guān)系。PPP模式在中國的快速發(fā)展就是合作關(guān)系的有力佐證。此關(guān)系模式的轉(zhuǎn)型對政府體系中的管理者來講可能需要較長的時間。

其次,政府需要轉(zhuǎn)變市場監(jiān)管模式。負面清單模式不是主張政府放棄責(zé)任,而是改變履行責(zé)任的方式。方式的轉(zhuǎn)變包括三個層面:一是政府的監(jiān)管模式需要從獨家監(jiān)管轉(zhuǎn)變?yōu)槎喾絽⑴c式監(jiān)管。政府需要與行業(yè)組織、媒體、非盈利組織、公民等共同構(gòu)建合作治理網(wǎng)絡(luò),合作維護市場秩序。二是由常規(guī)監(jiān)管變?yōu)槔獗O(jiān)管。傳統(tǒng)監(jiān)管是常規(guī)監(jiān)管,對經(jīng)營活動進行普遍性監(jiān)督和審查。負面清單模式提倡例外監(jiān)管,只要不發(fā)生意外,監(jiān)管部門就不去干擾社會主體的正常經(jīng)營活動,為正常經(jīng)營提供寬松的空間。三是由事前監(jiān)管轉(zhuǎn)變?yōu)槭轮泻褪潞蟊O(jiān)管。負面清單模式下,大量的事前審批取消了,為社會主體經(jīng)營活動的展開提供了時間上的便利,體現(xiàn)的是一種服務(wù)和信任。但信任并不能代替核實。監(jiān)管部門還需進行事中和事后的核實,督促社會主體滿足相關(guān)的條件與標(biāo)準,對違規(guī)行為進行糾偏整治,維護良好的市場秩序。監(jiān)管模式的轉(zhuǎn)變實質(zhì)上對政府系統(tǒng)的監(jiān)管能力提出了更高的要求,監(jiān)管主體需要學(xué)會應(yīng)對復(fù)雜和多變的局面。當(dāng)前,一些地方出現(xiàn)的放棄審批就不知如何管了的現(xiàn)象說明,有些公務(wù)人員的管理能力還不能適應(yīng)負面清單模式的要求。

4.3 政治體系的治理模式與負面清單模式不相協(xié)同

在中國的政治文化中,政治高于行政,政治事項必然優(yōu)先于行政事項,行政須為政治讓步。盡管文件的規(guī)范程度常常無法與法律齊肩,但黨的文件權(quán)威高于行政法規(guī)的權(quán)威。當(dāng)黨的文件要求與法律的規(guī)范出現(xiàn)不一致時,二者的矛盾協(xié)調(diào)問題自然而生。在我國,黨的強大政治動員能力是我們獨特的政治優(yōu)勢,同時也是行政變革的強力后盾。近三年來,中國政治與行政的融合度越來越高,有時政治治理代替了行政管理,政治更多地走到了治理的第一線。展望未來,政治與行政融合的特征還將延續(xù),那么,行政領(lǐng)域的制度變革就必須考慮政治層面的協(xié)同程度。盡管行政領(lǐng)域的變革都是得到政治高層認同和支持的,但在執(zhí)行層面二者的政策工具取向并不完全一致,甚至常常出現(xiàn)偏差。這種偏差在負面清單制度模式的實施中就有所體現(xiàn)。負面清單模式的核心是大幅度減少政府對市場的干預(yù),其價值取向是行政權(quán)力的收縮。例如,在政府部門推廣負面清單模式的同時,中央紀律檢查委員會也于2015年10月推出紀檢監(jiān)察方面的負面清單,而紀檢監(jiān)察的負面清單是權(quán)力擴張的價值取向。雖然我們可以將此解讀為有進有退、有所為有所不為,但這兩個負面清單的價值取向差異仍是實實在在的。這種差異所帶來的干部和民眾認知心理的模糊甚至矛盾是可想而知的。如何讓這種差異在認識層面獲得一致是擺在理論和實踐面前的重要課題,事關(guān)負面清單模式的成敗。

總之,負面清單治理模式所帶來的治理價值體現(xiàn)在國際認同、分權(quán)、廉潔透明、法治等幾個方面,是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的核心追求,值得我們欣喜、倡導(dǎo)。但是,負面清單模式的推廣又面臨諸多挑戰(zhàn),主要是:民眾對政府角色心理定勢的慣性延續(xù),影響政府的變革步伐;政府系統(tǒng)治理能力與負面清單模式的不匹配;政治與行政二者價值取向的偏差。對這些挑戰(zhàn)的應(yīng)對是否成功,決定著負面清單模式實施的效能,這值得我們不斷地深入研究和探討。

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