基層黨組織落實(shí)全面從嚴(yán)治黨責(zé)任及其問(wèn)責(zé)機(jī)制探討

李斌雄,張銀霞

(武漢大學(xué)馬克思主義學(xué)院,湖北武漢430072)

現(xiàn)行中國(guó)共產(chǎn)黨章程規(guī)定:“黨的中央、地方和基層組織,都必須重視黨的建設(shè)?！盵1]1習(xí)近平同志要求各級(jí)黨組織,“落實(shí)從嚴(yán)治黨責(zé)任”,“把抓好黨建作為最大的政績(jī)”[2]。而依規(guī)治黨規(guī)律是從嚴(yán)治黨規(guī)律的主要內(nèi)容,治黨責(zé)任制和問(wèn)責(zé)制則是依規(guī)治黨規(guī)律的體現(xiàn)。2014年12月,習(xí)近平同志又提出貫徹落實(shí)全面從嚴(yán)治黨的戰(zhàn)略部署并將其納入“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局。全面從嚴(yán)治黨關(guān)鍵是“從嚴(yán)治吏”,但需要逐步實(shí)現(xiàn)由“從嚴(yán)治吏”向“從嚴(yán)治理基層黨組織和從嚴(yán)治理黨員隊(duì)伍”的過(guò)渡。只有實(shí)現(xiàn)“從嚴(yán)治理基層黨組織和從嚴(yán)治理黨員隊(duì)伍”,才能真正達(dá)到全面從嚴(yán)治黨的戰(zhàn)略目標(biāo)。有國(guó)外研究中國(guó)共產(chǎn)黨建設(shè)問(wèn)題的學(xué)者指出:“中央借助責(zé)任制把它優(yōu)先關(guān)注的問(wèn)題傳達(dá)給地方?！盵3]186從黨建工作的歷史經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)來(lái)看,落實(shí)黨建問(wèn)責(zé)制是落實(shí)黨建責(zé)任制的“撒手锏”,落實(shí)黨建責(zé)任制尤其落實(shí)黨建主體責(zé)任是落實(shí)全面從嚴(yán)治黨的“牛鼻子”。

1 基層黨組織落實(shí)全面從嚴(yán)治黨責(zé)任的基本界定和價(jià)值定位

中國(guó)共產(chǎn)黨發(fā)展到2014年底已經(jīng)是一個(gè)擁有8 779萬(wàn)多名黨員、436萬(wàn)多個(gè)基層組織的執(zhí)政大黨。大型執(zhí)政黨治理具有其特點(diǎn)和規(guī)律,而實(shí)行大黨治理責(zé)任制就是一種新探索。大黨治理責(zé)任只有轉(zhuǎn)化為各級(jí)黨務(wù)干部的責(zé)任制,才具有可操作性。中國(guó)共產(chǎn)黨在自身建設(shè)中實(shí)行黨的建設(shè)責(zé)任制經(jīng)歷了一個(gè)歷史過(guò)程。從新時(shí)期的歷史經(jīng)驗(yàn)看,中國(guó)共產(chǎn)黨在經(jīng)濟(jì)、政治領(lǐng)域探索、實(shí)施責(zé)任制經(jīng)歷了從探索實(shí)施家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制、企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理責(zé)任制到建設(shè)“責(zé)任政府”的發(fā)展過(guò)程,隨后又實(shí)現(xiàn)了由建設(shè)“責(zé)任政府”到建設(shè)“責(zé)任政黨”的過(guò)渡,實(shí)現(xiàn)了從“領(lǐng)導(dǎo)者的個(gè)人責(zé)任制”到“黨委、紀(jì)委的集體責(zé)任制”再到“全體黨員和黨的組織整體責(zé)任制”的擴(kuò)展過(guò)程。目前在黨風(fēng)廉政建設(shè)過(guò)程中,在落實(shí)黨委(黨組)的主體責(zé)任和紀(jì)委(紀(jì)檢組)的監(jiān)督責(zé)任方面取得了重大進(jìn)展?；鶎狱h組織落實(shí)全面從嚴(yán)治黨責(zé)任的實(shí)踐進(jìn)程雖然已經(jīng)起步,但在理論和制度機(jī)制方面還存在一些問(wèn)題。

1.1 基層黨組織落實(shí)全面從嚴(yán)治黨責(zé)任的基本界定

從治黨與治國(guó)的邏輯關(guān)系來(lái)看,治國(guó)必先治黨;從治黨的手段來(lái)看,必須把以德治黨和依規(guī)治黨結(jié)合起來(lái),但主要依靠黨章黨規(guī)黨紀(jì)治黨;從黨紀(jì)與國(guó)法的關(guān)系來(lái)看,黨紀(jì)嚴(yán)于國(guó)法。因此,治黨務(wù)必從嚴(yán),并采取紀(jì)嚴(yán)于法、紀(jì)法分開(kāi)、紀(jì)在法前、紀(jì)法銜接的操作策略。從全面從嚴(yán)治黨的內(nèi)容和過(guò)程來(lái)看,全面從嚴(yán)治黨貫穿于黨的思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、反腐倡廉建設(shè)和制度建設(shè)各個(gè)方面和黨的建設(shè)的全過(guò)程。從全面從嚴(yán)治黨的主體和客體來(lái)看,全面從嚴(yán)治黨的主體是全黨管、全黨治。全面從嚴(yán)治黨的客體是管全黨、治全黨。因此,從全面從嚴(yán)治黨的主體角度看,基層黨組織落實(shí)全面從嚴(yán)治黨的主體就是黨的中央組織、地方組織和基層組織,直接主體是黨的地方組織和基層組織。例如,對(duì)農(nóng)村和城市社區(qū)基層黨組織而言,全面從嚴(yán)治黨的直接主體就是縣級(jí)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)黨組織和城市區(qū)級(jí)、街道級(jí)黨組織以及其他城鄉(xiāng)基層黨組織、企事業(yè)單位黨組織。在基層黨組織建設(shè)中,落實(shí)全面從嚴(yán)管黨治黨的客體則是城鄉(xiāng)基層黨組織自身和黨員隊(duì)伍,包括企業(yè)、村莊、機(jī)關(guān)、學(xué)校、科研院所、街道社區(qū)、社會(huì)組織、人民解放軍連隊(duì)和其他基層單位的黨組織和黨員隊(duì)伍。由此,可以得出結(jié)論:基層黨組織落實(shí)全面從嚴(yán)治黨的廣義主體責(zé)任就是黨的中央組織、地方組織和基層組織依照黨章黨規(guī)黨紀(jì),實(shí)現(xiàn)管黨治黨建設(shè)黨的責(zé)任;其狹義的主體責(zé)任則是黨的地方組織和基層組織依照黨章黨規(guī)黨紀(jì),實(shí)現(xiàn)管黨治黨建設(shè)黨的責(zé)任;其直接主體責(zé)任就是縣級(jí)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)黨組織和城市區(qū)級(jí)、街道級(jí)黨組織以及其他城鄉(xiāng)基層黨組織、企事業(yè)單位黨組織,依照黨章黨規(guī)黨紀(jì)實(shí)現(xiàn)管黨治黨建設(shè)黨的責(zé)任。從實(shí)際操作層面來(lái)看,其直接的主體責(zé)任只有落實(shí)到具體的領(lǐng)導(dǎo)干部身上,才能進(jìn)行考核和問(wèn)責(zé),這就轉(zhuǎn)化為各級(jí)黨務(wù)干部的責(zé)任制和問(wèn)責(zé)制。

1.2 基層黨組織在落實(shí)全面從嚴(yán)治黨責(zé)任中存在的主要問(wèn)題

現(xiàn)階段,在基層黨組織中存在管黨治黨建設(shè)黨的責(zé)任被虛置的問(wèn)題。一些基層黨組織雖然建立了黨建工作責(zé)任制,但由于受錯(cuò)誤政績(jī)觀的影響,部分基層黨組織干部有“抓黨建工作比較虛、抓經(jīng)濟(jì)發(fā)展才實(shí)”的糊涂認(rèn)識(shí),從而出現(xiàn)抓發(fā)展“一手硬”、抓黨建“一手軟”的問(wèn)題,由此出現(xiàn)基層管黨治黨建設(shè)黨的責(zé)任被虛置問(wèn)題,存在管黨治黨建設(shè)黨責(zé)任落實(shí)的“兩難選擇問(wèn)題”。正如習(xí)近平同志所指出的:“也有一些人認(rèn)為,在發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,從嚴(yán)治黨面臨兩難選擇:過(guò)寬沒(méi)有威懾力,會(huì)導(dǎo)致越來(lái)越多人闖‘紅線',最終法不責(zé)眾;過(guò)嚴(yán)會(huì)束縛人手腳,影響工作活力,干不成事,甚至還會(huì)影響自己的選票。這些認(rèn)識(shí)都是不對(duì)的?！盵2]在管黨治黨建設(shè)黨責(zé)任落實(shí)方面主要表現(xiàn)為責(zé)任不明、述責(zé)不佳、考責(zé)不嚴(yán)、追責(zé)不力等問(wèn)題。

1.3 基層黨組織落實(shí)全面從嚴(yán)治黨責(zé)任的價(jià)值定位

基層黨組織落實(shí)全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任是加強(qiáng)基層黨組織建設(shè)、落實(shí)全面從嚴(yán)治黨的“牛鼻子”。基層黨組織落實(shí)全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任也是發(fā)揮基層黨組織整體功能的必然要求?；鶎狱h組織具有政治屬性和服務(wù)屬性,需要發(fā)揮政治功能和服務(wù)功能?；鶎狱h組織如果不能履行管黨治黨建設(shè)黨的主體責(zé)任,任由“四風(fēng)”問(wèn)題和腐敗現(xiàn)象滋生蔓延,就不能正確地執(zhí)行黨的路線、方針、政策?；鶎狱h組織落實(shí)全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任還是全面建成小康社會(huì)的組織保障和政治保證。在全面建成小康社會(huì)的攻堅(jiān)階段,按照黨的十八屆五中全會(huì)關(guān)于國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的政策建議,有大量國(guó)家財(cái)政項(xiàng)目資金投入城鄉(xiāng)民生領(lǐng)域,基層黨組織如果不能落實(shí)全面從嚴(yán)治黨的責(zé)任,黨的惠民利民政策就會(huì)在執(zhí)行過(guò)程中背離初衷,政府惠民財(cái)政資金就會(huì)很難惠及廣大群眾,如此,不但沒(méi)有溫暖民心,反而會(huì)激化黨群矛盾,動(dòng)搖黨的執(zhí)政根基。

2 基層黨組織落實(shí)全面從嚴(yán)治黨責(zé)任的內(nèi)容分解和衡量標(biāo)準(zhǔn)

明責(zé)、確責(zé)是落實(shí)責(zé)任的前提。為此必須對(duì)基層黨組織管黨治黨建設(shè)黨的責(zé)任進(jìn)行分解,使責(zé)任細(xì)化到崗位。建構(gòu)基層黨組織落實(shí)全面從嚴(yán)治黨責(zé)任制,必須以全面從嚴(yán)治黨所面臨的主要問(wèn)題為導(dǎo)向,以馬克思主義政黨建設(shè)理論為指導(dǎo),根據(jù)現(xiàn)行黨章的規(guī)定,緊密結(jié)合城鄉(xiāng)基層黨組織的實(shí)際情況和全面從嚴(yán)治黨的目標(biāo)要求,對(duì)基層管黨治黨責(zé)任內(nèi)容進(jìn)行分解,建立“三個(gè)清單”,即責(zé)任清單、項(xiàng)目清單和整改清單,并由此確立考核指標(biāo)和評(píng)估機(jī)制。

2.1 基層黨組織落實(shí)全面從嚴(yán)治黨責(zé)任的內(nèi)容分解

基層黨組織落實(shí)全面從嚴(yán)治黨的責(zé)任可具體分解為基層黨組織全面從嚴(yán)治黨的主體責(zé)任、基層黨組織書記全面從嚴(yán)治黨的第一責(zé)任和基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子成員權(quán)責(zé)范圍內(nèi)的重要責(zé)任?；鶎狱h組織全面從嚴(yán)治黨的主體責(zé)任又可以具體化分為從嚴(yán)從實(shí)進(jìn)行思想政治教育、組織建設(shè)、作風(fēng)治理、紀(jì)律整治、反腐倡廉建設(shè)、黨章黨規(guī)執(zhí)行等六個(gè)方面的責(zé)任,這六個(gè)方面的責(zé)任可進(jìn)一步細(xì)化為項(xiàng)目清單和考核清單?；鶎狱h組織書記全面從嚴(yán)治黨的第一責(zé)任可以具體分為統(tǒng)籌謀劃基層管黨治黨的責(zé)任,為基層黨組織管黨治黨把關(guān)定向的責(zé)任,通過(guò)以上率下和推動(dòng)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問(wèn)責(zé)促進(jìn)基層黨組織管黨治黨的責(zé)任,這幾個(gè)方面的責(zé)任可以進(jìn)一步細(xì)化為第一責(zé)任人的項(xiàng)目清單和考核清單。基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子成員權(quán)責(zé)范圍的重要責(zé)任可以具體分為在承擔(dān)職責(zé)范圍和分工領(lǐng)域內(nèi),按照“一崗雙責(zé)”的要求,承擔(dān)分管領(lǐng)域、部門和單位的管黨治黨的責(zé)任,這些責(zé)任也可以進(jìn)一步細(xì)化為項(xiàng)目清單和考核清單。各地各部門基層黨組織可以結(jié)合實(shí)際具體設(shè)計(jì)和細(xì)化責(zé)任清單,使基層黨組織落實(shí)全面從嚴(yán)治黨責(zé)任工作避免出現(xiàn)責(zé)任不明、責(zé)任不細(xì)等問(wèn)題。

2.2 基層黨組織落實(shí)全面從嚴(yán)治黨責(zé)任的衡量標(biāo)準(zhǔn)

在落實(shí)責(zé)任制時(shí),確立衡量標(biāo)準(zhǔn)和考核指標(biāo)具有關(guān)鍵意義。有學(xué)者指出,責(zé)任制“作為一個(gè)復(fù)雜的制度,績(jī)效目標(biāo)內(nèi)在地以重要性來(lái)排序:軟指標(biāo)(一般指標(biāo))、硬指標(biāo)和具有否決權(quán)的優(yōu)先指標(biāo)(一票否決)——有時(shí)也被稱為底線指標(biāo)”[3]188。當(dāng)前在落實(shí)全面從嚴(yán)治黨責(zé)任過(guò)程中,要把黨內(nèi)規(guī)則體系落實(shí)到基層從嚴(yán)治黨的實(shí)踐中,就必須按照“紀(jì)嚴(yán)于法、紀(jì)在法前、紀(jì)法分開(kāi)、紀(jì)法銜接”的原則,對(duì)黨內(nèi)規(guī)則特別是“六大紀(jì)律”①中國(guó)共產(chǎn)黨的“六大紀(jì)律”包括政治紀(jì)律、組織紀(jì)律、廉潔紀(jì)律、群眾紀(jì)律、工作紀(jì)律、生活紀(jì)律。作正面清單和負(fù)面清單的劃分,確立道德高線和紀(jì)律底線,科學(xué)界定責(zé)任標(biāo)準(zhǔn)、考核指標(biāo)和問(wèn)責(zé)指標(biāo)。例如,在落實(shí)全面從嚴(yán)治黨責(zé)任過(guò)程中,有的基層黨組織對(duì)思想建設(shè)和作風(fēng)建設(shè)等問(wèn)題采取虛化的衡量標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo),認(rèn)為學(xué)習(xí)貫徹黨的基本理論、基本路線、基本綱領(lǐng)、基本經(jīng)驗(yàn)、基本要求是虛的。一些基層黨組織認(rèn)為,政治紀(jì)律和政治規(guī)矩“高大上”,屬于中央管的事情;一些基層黨組織對(duì)違反政治紀(jì)律、組織紀(jì)律的行為案件不愿查、不敢查,怕影響團(tuán)結(jié)等,這些都是錯(cuò)誤的認(rèn)識(shí)。在嚴(yán)明政治紀(jì)律和政治規(guī)矩的新形勢(shì)下,2015年10月18日中共中央頒布的《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》第六章共18條所具體列舉的30余種違反政治紀(jì)律的行為都屬于政治行為的“負(fù)面清單”。上級(jí)黨組織必須據(jù)此設(shè)置基層黨組織責(zé)任考核指標(biāo),尤其在少數(shù)民族地區(qū)和民族宗教問(wèn)題敏感地區(qū),基層黨組織從嚴(yán)治黨的責(zé)任指標(biāo)必須具體,具有剛性約束性。當(dāng)前,基層黨風(fēng)廉政建設(shè)比以往有明顯好轉(zhuǎn),但違紀(jì)違法侵犯群眾權(quán)益的問(wèn)題仍然不少。針對(duì)這種形勢(shì)以及基層黨組織直接與群眾交往的特點(diǎn),在基層黨組織落實(shí)全面從嚴(yán)治黨責(zé)任,必須突出基層黨組織貫徹落實(shí)黨的群眾紀(jì)律、工作紀(jì)律和廉潔紀(jì)律方面的內(nèi)容。例如,如果在基層黨組織中發(fā)生了超標(biāo)準(zhǔn)、超范圍向群眾籌資籌勞的行為,在辦理涉及群眾事務(wù)時(shí)發(fā)生了故意刁難、吃拿卡要的行為,在社會(huì)保障、政策扶持、救災(zāi)救濟(jì)款物分配等事項(xiàng)中發(fā)生了優(yōu)親厚友、顯失公平等侵害群眾利益的行為等,都應(yīng)該加重對(duì)基層黨組織的責(zé)任追究。

2.3 基層黨組織落實(shí)全面從嚴(yán)治黨責(zé)任的專項(xiàng)評(píng)估考核機(jī)制

建立基層黨組織落實(shí)全面從嚴(yán)治黨責(zé)任的專項(xiàng)評(píng)估考核機(jī)制,是落實(shí)基層黨組織全面從嚴(yán)治黨責(zé)任制的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和問(wèn)責(zé)制的前置環(huán)節(jié)。這種專項(xiàng)責(zé)任評(píng)估考核機(jī)制由專項(xiàng)評(píng)估、專項(xiàng)考核和責(zé)任績(jī)效判定共三個(gè)環(huán)節(jié)構(gòu)成。基層黨組織落實(shí)全面從嚴(yán)治黨責(zé)任專項(xiàng)評(píng)估采取領(lǐng)導(dǎo)評(píng)估、相關(guān)部門評(píng)估和專家組評(píng)估相結(jié)合的方式進(jìn)行。領(lǐng)導(dǎo)評(píng)估是指在省、市、縣、鄉(xiāng)級(jí)黨委中,由上一級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)成員對(duì)下一級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)班子成員、部門負(fù)責(zé)人等落實(shí)全面從嚴(yán)治黨責(zé)任的績(jī)效狀況進(jìn)行評(píng)估;相關(guān)部門評(píng)估是指按照被評(píng)估地方、部門和單位的工作領(lǐng)域、業(yè)務(wù)性質(zhì),由上一級(jí)紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)和黨委工作部門,分別針對(duì)“三個(gè)清單”中的有關(guān)項(xiàng)目逐項(xiàng)進(jìn)行評(píng)估;專家組評(píng)估是指通過(guò)組建黨的建設(shè)研究專家組,對(duì)被評(píng)估基層黨組織落實(shí)全面從嚴(yán)治黨責(zé)任的績(jī)效狀況進(jìn)行專業(yè)性定量評(píng)估。根據(jù)這三種評(píng)估方式取得的責(zé)任績(jī)效評(píng)估資料,作為基層黨組織落實(shí)全面從嚴(yán)治黨責(zé)任專項(xiàng)考核數(shù)據(jù)資料的來(lái)源?；鶎狱h組織落實(shí)全面從嚴(yán)治黨責(zé)任專項(xiàng)考核,必須由黨委會(huì)成立的專門負(fù)責(zé)考核工作的領(lǐng)導(dǎo)小組及其辦公室組織實(shí)施?；鶎狱h組織落實(shí)全面從嚴(yán)治黨責(zé)任專項(xiàng)考核的資料采集方式采取個(gè)別訪談與問(wèn)卷調(diào)查相結(jié)合、查閱資料與實(shí)地核查相結(jié)合。基層黨組織落實(shí)全面從嚴(yán)治黨責(zé)任的績(jī)效判定依據(jù)在專項(xiàng)評(píng)估和專項(xiàng)考核基礎(chǔ)上的最終考核結(jié)果,且由上一級(jí)黨委會(huì)或其常委會(huì)主持完成。

基層黨組織落實(shí)全面從嚴(yán)治黨責(zé)任之整改清單是項(xiàng)目清單的延伸和補(bǔ)充,是根據(jù)責(zé)任衡量標(biāo)準(zhǔn)和考核指標(biāo),針對(duì)基層黨組織在上一年度落實(shí)全面從嚴(yán)治黨責(zé)任過(guò)程中存在的突出問(wèn)題,上級(jí)黨組織經(jīng)過(guò)考核結(jié)果裁定后所提出的整改措施,明確整改的責(zé)任主體、整改的目標(biāo)要求、整改的時(shí)限以及督辦措施等內(nèi)容。整改的重點(diǎn)措施應(yīng)該納入項(xiàng)目清單。

3 基層黨組織落實(shí)全面從嚴(yán)治黨責(zé)任的問(wèn)責(zé)理念、問(wèn)責(zé)機(jī)制和問(wèn)責(zé)情形

我國(guó)對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行問(wèn)責(zé)制起始于2009年。2009年6月30日,中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳頒布《關(guān)于實(shí)行對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問(wèn)責(zé)的暫行規(guī)定》,但這個(gè)暫行規(guī)定主要適用于縣級(jí)及其以上領(lǐng)導(dǎo)干部,對(duì)鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、街道黨政領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行問(wèn)責(zé),雖然適用這個(gè)暫行規(guī)定,但在基層落實(shí)全面從嚴(yán)治黨責(zé)任仍然需要制定相關(guān)規(guī)定和實(shí)施細(xì)則。黨的十八大提出了健全質(zhì)詢、問(wèn)責(zé)、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、引咎辭職、罷免等制度。十八大黨章規(guī)定:“黨組織如果在維護(hù)黨的紀(jì)律方面失職,必須受到追究?！盵1]30中共中央于2015年10月18日頒布的《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》對(duì)黨組織不履行全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任或者履行全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任不力,造成嚴(yán)重?fù)p害或者嚴(yán)重不良影響的,對(duì)直接責(zé)任者和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任者,根據(jù)情節(jié)輕重,分別給予不同等級(jí)的紀(jì)律處分。這實(shí)際上就是對(duì)管黨治黨之失責(zé)行為的問(wèn)責(zé)規(guī)定,表明“全面從嚴(yán)治黨問(wèn)責(zé)制”勢(shì)在必行,需要加快基層黨組織管黨治黨的問(wèn)責(zé)實(shí)踐進(jìn)程和制度機(jī)制的建構(gòu)進(jìn)程。問(wèn)責(zé)也就是按照責(zé)權(quán)利相統(tǒng)一或權(quán)責(zé)對(duì)等的原則追究責(zé)任。在基層落實(shí)全面從嚴(yán)治黨中實(shí)行問(wèn)責(zé)制,是促進(jìn)基層黨組織落實(shí)全面從嚴(yán)治黨責(zé)任制的“撒手锏”,有利于解決全面從嚴(yán)治黨責(zé)任不能落實(shí)到基層的問(wèn)題。

3.1 基層黨組織落實(shí)全面從嚴(yán)治黨責(zé)任的問(wèn)責(zé)理念

實(shí)施管黨治黨建設(shè)黨的問(wèn)責(zé)制,可以倒逼各級(jí)黨組織牢固樹(shù)立把抓好黨建工作、落實(shí)全面從嚴(yán)治黨戰(zhàn)略作為最大政績(jī)的理念。這是因?yàn)樵凇八膫€(gè)全面”戰(zhàn)略中,全面從嚴(yán)治黨是全面深化改革、全面推進(jìn)依法治國(guó)和全面建成小康社會(huì)的政治保證和組織保證。黨要管黨,必須全面從嚴(yán)治黨,必須把黨建設(shè)好。在基層黨組織落實(shí)全面從嚴(yán)治黨責(zé)任工作中還要牢固樹(shù)立責(zé)任鏈條理念和責(zé)任績(jī)效理念。責(zé)任鏈條就是基層黨組織落實(shí)全面從嚴(yán)治黨責(zé)任必須形成明責(zé)、確責(zé)、履責(zé)、述責(zé)、考責(zé)、問(wèn)責(zé)的責(zé)任鏈條,并在這個(gè)責(zé)任鏈條建構(gòu)和執(zhí)行過(guò)程中始終以解決全面從嚴(yán)治黨中的突出問(wèn)題和產(chǎn)生管黨治黨建設(shè)黨的績(jī)效作為評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)。在基層黨組織落實(shí)全面從嚴(yán)治黨責(zé)任中引入行政法領(lǐng)域的舉證責(zé)任倒置理念,改進(jìn)基層黨組織落實(shí)全面從嚴(yán)治黨責(zé)任追究的方式和方法。舉證責(zé)任倒置是指在基層黨建工作中針對(duì)不作為行為進(jìn)行責(zé)任追究時(shí),首先賦予被追責(zé)人以陳述、申訴的權(quán)利,先由責(zé)任主體就其是否履行職責(zé)和是否完全履行職責(zé)進(jìn)行舉證,當(dāng)責(zé)任主體未舉出充分證據(jù)證明自己履行職責(zé)義務(wù)時(shí),則再由責(zé)任追究者依據(jù)規(guī)定進(jìn)行調(diào)查、取證和判定。

3.2 基層黨組織落實(shí)全面從嚴(yán)治黨責(zé)任的問(wèn)責(zé)體系

基層黨組織落實(shí)全面從嚴(yán)治黨責(zé)任的問(wèn)責(zé)體系由問(wèn)責(zé)主體、問(wèn)責(zé)客體、失責(zé)行為事實(shí)和問(wèn)責(zé)機(jī)制構(gòu)成。其中,問(wèn)責(zé)主體是指問(wèn)責(zé)決定機(jī)關(guān)和問(wèn)責(zé)建議機(jī)關(guān),一般是指上級(jí)黨組織及其相關(guān)工作部門;問(wèn)責(zé)客體是指被問(wèn)責(zé)的基層黨組織及其黨員干部;失責(zé)行為事實(shí)是指基層黨組織及其黨員干部在管黨治黨建設(shè)黨工作中受到問(wèn)責(zé)的失責(zé)行為事實(shí);問(wèn)責(zé)機(jī)制則由問(wèn)責(zé)客體即被追責(zé)黨組織的專項(xiàng)報(bào)告和責(zé)任人的專項(xiàng)述職、問(wèn)責(zé)主體的專項(xiàng)考核結(jié)果、問(wèn)責(zé)主體對(duì)問(wèn)責(zé)情形的調(diào)查核實(shí)判定、問(wèn)責(zé)方式、問(wèn)責(zé)程序共五個(gè)環(huán)節(jié)構(gòu)成。根據(jù)上述問(wèn)責(zé)理念,問(wèn)責(zé)客體,即被追責(zé)黨組織和責(zé)任人需要在平時(shí)考核和年度考核中分別上報(bào)落實(shí)全面從嚴(yán)治黨責(zé)任的年度專項(xiàng)報(bào)告或進(jìn)行年度專項(xiàng)述職;問(wèn)責(zé)主體,即責(zé)任追究者根據(jù)責(zé)任鏈條、責(zé)任績(jī)效狀況,運(yùn)用舉證責(zé)任倒置方式,對(duì)被追責(zé)者是否作為以及作為程度、績(jī)效質(zhì)量進(jìn)行調(diào)查、核實(shí)和判定;問(wèn)責(zé)方式包括問(wèn)責(zé)主體對(duì)基層黨組織在落實(shí)全面從嚴(yán)治黨責(zé)任方面有失責(zé)行為的處理方式和對(duì)基層黨組織書記、班子成員以及其他相關(guān)人員在落實(shí)全面從嚴(yán)治黨責(zé)任方面有失責(zé)行為的處理方式。例如,對(duì)失責(zé)基層黨組織的書面檢查、通報(bào)批評(píng)或組織處理,對(duì)相關(guān)責(zé)任人的批評(píng)教育、戒勉談話、通報(bào)批評(píng)、責(zé)令停職檢查或組織處理乃至紀(jì)律處分等。設(shè)計(jì)問(wèn)責(zé)方式必須確定被問(wèn)責(zé)的責(zé)任人需要承擔(dān)的后果,也就是失責(zé)行為必須承擔(dān)的代價(jià)。例如,受到問(wèn)責(zé)的黨員干部,取消當(dāng)年考核評(píng)優(yōu)和評(píng)選各類先進(jìn)的資格;受到引咎辭職、責(zé)令辭職、免職處理的黨員干部,一年內(nèi)不得重新?lián)闻c其原任職務(wù)相當(dāng)?shù)穆殑?wù),同時(shí)問(wèn)責(zé)決定機(jī)關(guān)做出的問(wèn)責(zé)決定必須向黨內(nèi)或社會(huì)公開(kāi),接受群眾的監(jiān)督,失責(zé)人必須承擔(dān)名譽(yù)代價(jià)。問(wèn)責(zé)程序主要包括調(diào)查核實(shí)、確定責(zé)任承擔(dān)主體、提出問(wèn)責(zé)建議,作出問(wèn)責(zé)決定以及問(wèn)責(zé)決定的執(zhí)行、整改和監(jiān)督等?；鶎狱h組織落實(shí)全面從嚴(yán)治黨責(zé)任之問(wèn)責(zé)體系是一個(gè)閉路循環(huán)的過(guò)程機(jī)制,通過(guò)閉路循環(huán)機(jī)制促進(jìn)全面從嚴(yán)治黨責(zé)任在基層的落實(shí)。

基層黨組織落實(shí)全面從嚴(yán)治黨責(zé)任,是大黨治理責(zé)任制的一種新探索,對(duì)于執(zhí)政黨建設(shè),對(duì)于貫徹落實(shí)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略,都具有重大意義?；A(chǔ)不牢,地動(dòng)山搖。貫徹黨要管黨、從嚴(yán)治黨的方針,必須扎實(shí)做好抓基層、打基礎(chǔ)的工作,使每個(gè)基層黨組織都成為堅(jiān)強(qiáng)的戰(zhàn)斗堡壘?；鶎狱h組織落實(shí)全面從嚴(yán)治黨責(zé)任,關(guān)鍵在較真,要害在從嚴(yán),著重在問(wèn)責(zé),必須進(jìn)一步明確責(zé)任、落實(shí)責(zé)任、考核責(zé)任、追究責(zé)任,形成明責(zé)、確責(zé)、履責(zé)、述責(zé)、考責(zé)、問(wèn)責(zé)的責(zé)任鏈條。只有把黨章黨規(guī)黨紀(jì)挺在前面,使全面從嚴(yán)治黨責(zé)任制和問(wèn)責(zé)制貫徹到黨的全部基層組織和全體黨員之中,才能實(shí)現(xiàn)大型執(zhí)政黨治理的創(chuàng)新。

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