新時期基層黨組織建設與社會治理耦合互動研究

徐玉生,張 彬

(江南大學,江蘇 無錫214122)

基層黨組織建設與社會治理之間具有高度的關聯(lián)性和互動性。當前,在治理空間區(qū)域化、治理主體多元化、治理關系復雜化的背景下,如何基于基層黨組織建設與社會治理之間的耦合互動,構建全覆蓋、開放性、資源整合功能強的區(qū)域化黨建,重構社會基層治理體系、領導體制、運行機制,實現(xiàn)區(qū)域主體合作共治,是基層黨組織建設和社會治理共同面臨的重要課題。

1 基層黨組織建設與社會治理耦合互動是時代的要求

耦合原本是一個物理學概念,是指兩個或兩個以上的實體相互依賴于對方的一個量度。這一概念被用于其他領域,如在心理學中,把群體中兩個或兩個以上的個體通過相互作用、彼此影響從而聯(lián)合起來產(chǎn)生增力的現(xiàn)象,稱之為耦合效應?；诖?本文的耦合互動是指基層黨組織建設與社會治理彼此影響從而聯(lián)合起來產(chǎn)生增力的現(xiàn)象。隨著社會變遷,基層黨組織建設與社會治理越發(fā)具有高度的契合性,耦合效應不斷增強,“增力”不斷產(chǎn)生。

1.1 時代對基層黨組織建設和社會治理的共同要求

改革開放前,中國基層社會是典型的“單位社會”。這一社會形態(tài)的主要特點是個人歸屬特定單位,“單位”是社會的細胞。改革開放后,伴隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展,“單位社會”逐步解體,社會空間不斷得到釋放,新經(jīng)濟組織、新社會組織不斷形成,流動性特征明顯的“社會人”大量涌現(xiàn),社會活動空間由較為封閉的單位擴展至開放性較強的社區(qū)。中國基層社會的這一變化,對基層黨組織建設和城鄉(xiāng)治理帶來了新問題、新挑戰(zhàn)。從基層黨組織建設來看,一方面,長期以來建立在“單位社會”基礎上的封閉式黨建已經(jīng)難以實現(xiàn)對社會成員的全覆蓋。另一方面,社會利益主體日趨多元化,資源配置逐步從集中走向分散,黨組織分配資源的地位和能力減弱。

“單位社會”的解體也推動著中國社會的轉型,與此對應,城鄉(xiāng)治理的地理空間逐漸突破原有的行政邊界,并不斷進行分化、整合。就城市基層治理而言,一方面,城市治理的空間范圍由過去居委會這一單位化的范圍,逐步向社區(qū)管委會這一區(qū)域化的范圍轉變。另一方面,治理的空間形態(tài)也從原來以行政單位為主,逐步向包括社區(qū)、功能區(qū)塊、商業(yè)區(qū)塊、集中安置區(qū)塊等在內(nèi)的多形態(tài)空間轉變。治理空間的變化帶來治理主體的多元化以及治理關系的復雜化,這種變化既需要多元社會個體的自我調(diào)整,也需要與社會空間有著直接關聯(lián)的基層黨組織不斷調(diào)整。因此,在治理空間區(qū)域化、治理主體多元化、治理關系復雜化的背景下,融合基層黨組織建設與社會治理,創(chuàng)新基層黨組織建設,引領社會管理,是時代對基層黨組織建設和社會治理的共同要求。

1.2 有效的社會治理能密切黨群關系、擴大黨的群眾基礎,推動基層黨組織建設

傳統(tǒng)的內(nèi)循環(huán)式基層黨組織建設出現(xiàn)一些問題,“一些基層黨組織軟弱渙散,少數(shù)黨員干部理想信念動搖、宗旨意識淡薄”[1]4就是明證。而有效的社會治理能化解社會問題、密切黨群關系、擴大黨的群眾基礎,因此必須把基層黨組織建設與社會治理加以關聯(lián),實現(xiàn)耦合互動。

1.2.1 有效的社會治理密切了黨與群眾的血肉聯(lián)系。一是拓寬了群眾利益表達的途徑,規(guī)范利益表達方式。通過構建人民群眾訴求反映機制、利益矛盾調(diào)節(jié)機制和社會服務機制,引導人民群眾有序參與社會管理,化解社會矛盾,從而直接或間接地增強了黨與群眾的血肉聯(lián)系。二是管理理念的創(chuàng)新,加深了黨與人民的魚水深情。從社會管理轉變?yōu)樯鐣卫?就是要改變重事后處置、輕源頭管理的思想,樹立關口前移、源頭治理的理念;改變重行政手段、輕法律道德紀律等手段的思想,樹立依法管理的理念;改變重管理防范、輕服務的思想,樹立“以人為本、服務為先”的理念等[2]130-131。

1.2.2 有效的社會治理擴大了黨的群眾基礎。一是創(chuàng)新社會治理有助于基層黨組織提升服務群眾、處理社會事務的能力。社會治理要解決的是與人民群眾密切相關的社會公共事務,基層黨組織在主動承擔社會管理職能時,黨員干部、普通黨員以及預備黨員、入黨積極分子都要參與社會治理,在治理中發(fā)揮先鋒模范作用,從而增強黨對一般群眾的吸引力。二是創(chuàng)新社會治理強調(diào)互惠互利、共同發(fā)展,有助于維持社會和諧,而穩(wěn)定的社會秩序和不斷改善的幸福生活必然會增強人民群眾對黨執(zhí)政的信心。

1.3 加強基層黨組織建設能提高社會治理的能力和水平

黨的基層組織作為黨密切聯(lián)系群眾的橋梁和紐帶,是基層社會的政治核心,也是基層社會治理的領導者,社會治理能力和水平的提高有賴于基層黨組織建設的提高。首先,基層黨組織具有強大的組織凝聚力和利益協(xié)調(diào)能力。黨的基層組織能夠調(diào)動多方面的力量,集中力量辦大事,形成持續(xù)強大的社會參與動力,反映民意、緩解社會矛盾、保障社會秩序和穩(wěn)定。其次,基層黨組織能給社會治理提供所需的人才?；鶎狱h組織把基層優(yōu)秀的群眾選拔到組織中,通過培訓、教育,提升其綜合素質(zhì)和社會管理技能,從而發(fā)揮黨員干部在群眾中的領導、示范作用,帶動和指導人民群眾參與社會治理,保障社會治理創(chuàng)新的持續(xù)推進。再次,基層黨組織是聯(lián)系管理者與被管理者的橋梁。通過這一橋梁,社會公眾作為被管理者可以表達自身的利益訴求和愿望,而作為基層管理者的黨員干部通過執(zhí)行和宣傳黨的路線、方針、政策,以最廣大人民群眾的根本利益為出發(fā)點來關切被管理者的利益和愿望。最后,基層黨組織是社會治理的領導者。當前各類社會組織逐漸參與到社會治理中,成為社會治理的主體之一。當前基層社會組織的發(fā)展呈幾何級增長,性質(zhì)差異很大,只有在基層黨組織的領導下協(xié)調(diào)發(fā)展,才能確?；鶎由鐣M織的發(fā)展方向同黨和國家的大政方針相一致。

2 基層黨組織建設與社會治理耦合互動的現(xiàn)實表征

基層黨組織建設與社會治理的耦合互動,實質(zhì)是政黨與社會的調(diào)適過程,基礎在于兩者具有高度的關聯(lián)性,從而在目標、對象和抓手等現(xiàn)實表征上產(chǎn)生耦合效應:黨的領導是社會治理始終沿著正確方向前進的根本保證,而有效的社會治理可以表達社會訴求、釋放社會壓力、排解社會情緒、消解社會沖突,從而為基層黨組織建設夯實基礎。

2.1 基層黨組織建設與社會治理在工作內(nèi)容、工作主體和工作方式等方面具有關聯(lián)性

首先,工作內(nèi)容一致。社會治理是一項龐大而復雜的系統(tǒng)工程,涉及與人民群眾利益息息相關的社會公共事務,包括社會經(jīng)濟生活領域、社會公益事業(yè)領域、公共安全領域。而全心全意為人民服務始終是中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政宗旨,哪里有群眾的訴求,哪里就有黨的組織在行動。其次,工作主體重合。社會治理的主體是多元的,不僅包括黨的各級組織、政府,而且涵蓋社會生活中的各類組織、團體、機構、企業(yè)和個人;黨的基層組織實現(xiàn)了全覆蓋,參與到各種社會單元中,覆蓋社會治理的各個主體,并充分發(fā)揮作為社會治理領導者的作用。協(xié)調(diào)各類經(jīng)濟組織和社會組織,對社會公共資源進行整合以實現(xiàn)社會治理的目標。再次,工作方式互補。社會治理對社會公眾而言是“外化”的工作方式,強調(diào)對公眾的服務和管理,著眼于公眾有序參與公共事務管理和公共權力運行,起到表達社會訴求、釋放社會壓力、排解社會情緒、消解社會沖突的作用;基層黨組織建設則是一種“內(nèi)化”的工作方式,強調(diào)黨員在各個領域發(fā)揮先鋒模范作用,增強自身黨性修養(yǎng),樹立正確的價值觀,以自身內(nèi)在的追求規(guī)范言行。

2.2 基層黨組織建設與社會治理在目標、對象和抓手等方面具有一致性

在目標上,基層黨組織建設與社會治理相耦合,都是對國家重大戰(zhàn)略的回應。“凡達到目前和預料到的高水平政治安定的發(fā)展中國家,莫不至少擁有一個強有力的政黨?！盵3]341中國共產(chǎn)黨始終以維護安定團結的局面為己任,緊密圍繞解放和發(fā)展生產(chǎn)力這個中心任務,不斷加強和改善自身建設,為實現(xiàn)國家富強、民族振興、人民幸福的“中國夢”而艱苦奮斗。十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出創(chuàng)新社會治理體制,這是黨治國理政理念在社會建設領域的集中體現(xiàn),意味著從“社會管理”向“社會治理”的轉變。這一轉變不僅要向市場放權,也要向社會放權。不僅要解放生產(chǎn)力,也要增強社會發(fā)展活力,正是對國家重大戰(zhàn)略的回應。

在對象上,基層黨組織建設與社會治理相耦合,都是服務于社會基層。黨的基層組織是黨在社會基層組織中的戰(zhàn)斗堡壘,是黨的全部工作和戰(zhàn)斗力的基礎,也是社會治理中最直接、最基本、最關鍵的力量。中國共產(chǎn)黨必須始終依靠群眾、發(fā)動群眾、服務群眾,“以服務群眾、做群眾工作為主要任務,加強基層服務型黨組織建設”[1]。創(chuàng)新社會治理不僅要發(fā)揮政府相關職能部門的作用,更需要引導、鼓勵和支持非政府組織等參與社會治理,所有這一切工作的基礎都是社會基層?？梢哉f,創(chuàng)新社會治理,重點在基層,難點也在基層。列寧說:“在人民群眾中,我們畢竟是滄海一粟,只有我們正確地表達人民的想法,我們才能管理?！盵4]109黨的基層組織應著力構建“黨組織-黨員-群眾”互動的工作運行機制,而且只有當“黨組織-黨員-群眾”之間的互動轉化成開放式的系統(tǒng),群眾的利益訴求才能到達黨組織內(nèi)部,黨組織才能依據(jù)群眾的需求決策,制定切實可行的政策,而這種互動也完善了社會治理的組織格局。

在抓手上,基層黨組織建設與社會治理相耦合,都是著眼于改善民生。服務民生是黨的建設中永恒的主題,黨的組織和黨員必須始終牢記權力是人民賦予的,要為人民辦實事。黨員干部要深入群眾之中,通過走訪等方式搭建基層黨組織和群眾互動的平臺,傾聽群眾的意見和心聲,改善民生,保障人民群眾利益訴求的有效表達和實現(xiàn)。對社會治理而言,也要著眼于改善民生。社會治理涉及社會公共事務,始終與民生緊密相連,應“緊緊圍繞更好保障和改善民生、促進社會公平正義、深化社會體制改革,改革收入分配制度,促進共同富裕,推進社會領域制度創(chuàng)新,推進基本公共服務均等化”[5]。

3 基層黨組織建設與社會治理耦合互動的推進路徑

切實推進基層黨組織建設與社會治理的耦合互動,使兩者相互促進、相得益彰,需要從強化黨對社會治理的領導、以區(qū)域化黨建創(chuàng)新基層黨組織建設、創(chuàng)新社會治理的方式、方法以及移植社會治理技術于基層黨組織建設等方面多管齊下、綜合推進。

3.1 加強黨對社會治理的領導

社會治理是一項極為復雜的系統(tǒng)工程,涉及社會事務和社會生活的方方面面,需要黨在宏觀層面的統(tǒng)領和微觀層面的指導,以準確把握創(chuàng)新社會治理的政治方向。強化基層黨組織的“整合中心”角色和戰(zhàn)斗堡壘作用,是創(chuàng)新社會治理的核心內(nèi)容。要始終保證黨的基層組織對社會治理的領導作用,在社會組織形式、就業(yè)方式、分配方式和利益關系日益多樣化,社會基層分化加劇的復雜背景下,應根據(jù)不同性質(zhì)的社會組織建立專門的功能性網(wǎng)格黨組織,借助豐富的基層黨組織架構,在黨的領導下把社會治理延伸到公共事務領域的末梢。同時,基層黨組織和各級政府應積極樹立“多元主體、共建共治共享”的社會治理理念,形成“黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與”的社會治理格局。

首先,積極引導社會主體進行自主治理。通過尊重并賦予各類社會組織相應權力,推動各類社會主體進行自我組織、自我服務、自我教育、自我管理、自我調(diào)整、自我修復等。同時,借助各類社會組織源自群眾、身處基層、貼近公眾的天然優(yōu)勢,更好地發(fā)揮其在傳達社情民意、表達利益訴求、擴大群眾參與、形成有序參與等方面的功效。其次,促進社會主體參與服務供給。一方面通過健全社會組織投入體制并改革不適宜于社會組織成長的制度,培育壯大社會組織力量。另一方面通過建立完善政府購買服務機制,把社會組織納入公共服務供給主體和供給體系之中,“適合由社會組織提供的公共服務和解決的事項,交由社會組織承擔”[7],從而統(tǒng)籌協(xié)調(diào)多方面的社會資源,提供滿足公眾多樣化需求的公共服務。此外,還應通過健全社會力量引導機制等,營造公益性、志愿性服務力量發(fā)展的健康環(huán)境。最后,支持多元社會主體協(xié)同開展管理。在黨組織領導、政府引導、專業(yè)化社會工作者操作、社會力量參與、法治保障、公眾監(jiān)督的原則下,健全社會治理領域的各種利益協(xié)調(diào)機制、訴求表達機制、矛盾調(diào)處機制以及權益保障機制等,保障多元社會主體協(xié)同管理的常態(tài)化、持久性運行。

3.2 以區(qū)域化黨建創(chuàng)新基層黨組織建設,帶動社會治理能力和水平的提高

面對日益變革的基層社會環(huán)境,創(chuàng)新基層黨建工作、擴大組織覆蓋和工作覆蓋、實現(xiàn)基層黨組織的轉型升級是基層黨組織建設面臨的重大問題。區(qū)域化黨建作為當前基層黨建生態(tài)環(huán)境快速轉換背景下的重要制度創(chuàng)新和實踐創(chuàng)新,以組織設置形式的創(chuàng)新為基礎,推進內(nèi)容創(chuàng)新和機制創(chuàng)新,強調(diào)互動共商,倡導自主管理,變基層黨建的內(nèi)循環(huán)為內(nèi)外一體化循環(huán)。區(qū)域化黨建具有強大的整合功能、服務功能和統(tǒng)籌功能,這些功能的發(fā)揮能夠極大地提升社會治理的能力和水平。

3.2.1 區(qū)域化黨建的整合功能。一是基層黨組織整合。將基層黨組織從相互隔離轉化為相互協(xié)調(diào)與融合,實現(xiàn)城市基層黨組織結構的整合。二是社會整合。整合黨組織內(nèi)部體系及構建黨組織運行機制,破解基層黨組織懸浮化難題以及基層社會碎片化困境。三是基層行政整合。構建基層區(qū)域化黨建體制及協(xié)同機制,使基層黨建與管理有機融合、良性互動,推進基層政黨治理與社會治理的協(xié)作化。

3.2.2 區(qū)域化黨建的服務功能。伴隨社會活動主體從“單位人”轉向“社會人”,傳統(tǒng)的命令、灌輸式的工作方式已經(jīng)難以被廣大黨員、群眾所接受,這就要求基層黨組織必須轉變理念,通過發(fā)揮服務功能凝神聚力。區(qū)域化大黨建將管理與服務相結合,寓黨的領導、管理于服務之中,是積極踐行黨的群眾路線的體現(xiàn),有助于改進黨的工作作風,密切黨群關系。

3.2.3 區(qū)域化黨建的統(tǒng)籌功能。伴隨改革開放以來資源分配機制的多元化以及資源獲取可替代性的發(fā)展,以往有著壟斷資源控制優(yōu)勢的黨組織資源面臨挑戰(zhàn),尤其是在非權力依托型的“兩新”黨組織中更為突出。區(qū)域化大黨建通過黨員統(tǒng)一管理、資金統(tǒng)一調(diào)配、陣地統(tǒng)一使用,有效增強了基層黨組織對資源配置、激活和優(yōu)化的作用,實現(xiàn)了區(qū)域內(nèi)各類資源共建共享,提高了黨建資源利用率,能夠全面推進和整體提升基層黨建工作。

區(qū)域化黨建能夠帶動社會治理能力和水平的提高,已經(jīng)得到實踐的證明。例如,江蘇省無錫市“中山路大黨建”,以中山路區(qū)域大黨建為紐帶,將區(qū)域內(nèi)各類黨組織、駐區(qū)單位有效凝聚、整合發(fā)動,黨組織引領、各類組織共建共享格局不斷鞏固,區(qū)域資源應用效益和服務整合能力明顯提升,黨群干群關系進一步融洽,熱心公益、規(guī)范秩序、熱情服務、美化環(huán)境已內(nèi)化為區(qū)域各行各業(yè)、各類組織的自覺行動。

3.3 創(chuàng)新社會治理,夯實基層黨組織建設的基礎

恩格斯曾經(jīng)指出,政治統(tǒng)治到處都是以執(zhí)行某種社會管理職能為基礎,而且政治統(tǒng)治只有在它執(zhí)行了它的社會職能時才延續(xù)下去。當前,推進和創(chuàng)新社會治理執(zhí)行社會管理職能,是全面深化改革、全面實現(xiàn)小康社會的必然要求,也是加強基層黨組織建設、夯實黨的執(zhí)政基礎、鞏固執(zhí)政安全的必然選擇。

首先,改革開放以來經(jīng)濟結構變動引發(fā)諸多社會共生性矛盾。雖然我國經(jīng)濟體制改革和經(jīng)濟建設成就斐然,但社會體制改革相對滯后,不同地區(qū)之間、同一地區(qū)不同階層之間利益統(tǒng)籌的難度持續(xù)增大,生態(tài)問題、征地拆遷、食品安全等社會共生性矛盾層出不窮。其次,社會結構變動催生歸屬感減弱。市場經(jīng)濟條件下社會資源重新聚集、分配,“單位人”逐漸向“社會人”發(fā)展,原先由機關和企事業(yè)單位等承擔的社會管理職能逐步被剝離出去,原有的單位歸屬感逐漸喪失。最后,文化結構變動誘發(fā)社會認同感減弱。社會轉型期,在多元文化的沖擊下,部分人的世界觀、人生觀、價值觀出現(xiàn)扭曲,部分社會成員思想道德失范,出現(xiàn)社會誠信危機。

上述種種問題表明,不同社會群體對社會管理和服務的需求越來越多元化,過去行之有效的社會管理體制和模式已經(jīng)難以適應當前時代變遷和社會發(fā)展的需要,執(zhí)行社會管理職能必須要有新思路、新方法。只有通過切實有效的社會治理,才能有效回應社會訴求,化解社會沖突和矛盾,維護社會公正、社會秩序和社會穩(wěn)定,實現(xiàn)各類主體良性互動,建立起社會各階層的“伙伴關系”,堅定廣大人民群眾對黨執(zhí)政的認同和信心。

3.4 移植社會治理理念和技術于基層黨組織建設之中,提高基層黨組織建設的科學化水平

在新的時代背景下,把社會治理的理念和技術移植于基層黨組織建設之中,在基層黨組織建設與社會治理的耦合互動中提升黨建的科學化水平,從而實現(xiàn)基層黨組織建設強本固基的任務。

3.4.1 融合社會治理理念,實施黨建工作項目化管理。一是把黨建按項目來抓,樹立“效益黨建”理念,追求黨建工作的政治效益、經(jīng)濟效益和社會效益的最大化。二是用管理思維創(chuàng)新基層黨組織建設,推行集約化管理、精細化管理、標準化管理,建立目標激勵機制,調(diào)動黨員和群眾的積極性,主動作為、創(chuàng)造條件,在規(guī)定的時間節(jié)點完成目標任務。三是把黨建作為一種特殊生產(chǎn)力,與企業(yè)發(fā)展擰成一股繩,將政策研究、文化建設、人才發(fā)展、社會責任等納入企業(yè)文化的塑造中,把黨員培養(yǎng)成生產(chǎn)經(jīng)營骨干,把生產(chǎn)經(jīng)營骨干培養(yǎng)成黨員,為企業(yè)發(fā)展提供人才支撐,增強員工的認同感和歸屬感。

3.4.2 加強治理技術在黨建工作中的推廣應用。治理技術是治理過程中運用到的工具、方法和行動方案的統(tǒng)稱,優(yōu)良的治理技術可以提升治理能力,也能增強基層黨組織建設的活力。治理技術體現(xiàn)了直接、干脆的工具理性,對于解決現(xiàn)實治理過程中的問題有特別的功用和效能。例如,江蘇連云港市東海縣利用網(wǎng)絡建構農(nóng)村懲治和預防腐敗體系,加強基層黨組織建設。江蘇省紅豆集團堅持把黨的建設和企業(yè)經(jīng)營管理融為一體,將質(zhì)量管理體系標準引入企業(yè)黨建工作中,同時依托黨建推動企業(yè)創(chuàng)新、增強企業(yè)活力、維護企業(yè)和諧,成功走出了一條以黨旗引領民營企業(yè)科學發(fā)展的基層黨組織建設創(chuàng)新之路。

3.4.3 通過基層黨組織建設與社會治理的耦合互動,解決基層黨組織建設“硬件”不硬的問題。例如,在城市社區(qū)推進黨員服務中心、黨員服務站建設。在農(nóng)村推進辦公活動場所建設,與社區(qū)活動中心和行政服務中心合體。在為群眾提供社會公共服務的同時,為基層黨建工作提供活動場所,為發(fā)揮黨員先鋒模范作用提供新平臺,解決基層黨組織建設“硬件”不硬的困擾,增強基層黨組織建設與社會治理耦合互動的“增力”效應。

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