自然資源:公有抑或私有?
——國(guó)外關(guān)于自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的爭(zhēng)鳴和啟示

蔡華杰

(福建師范大學(xué)馬克思主義學(xué)院,福建福州350108)

自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度是生態(tài)文明制度體系中的基礎(chǔ)性制度,基于產(chǎn)權(quán)的環(huán)境難題解決方案是國(guó)外學(xué)界青睞的對(duì)象,并形成主張自然資源私有化和反對(duì)私有化兩種相反的觀點(diǎn)。十八屆三中全會(huì)提出要健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度,那么,在健全該制度的過(guò)程中我們可以從國(guó)外學(xué)界的爭(zhēng)鳴中獲得什么啟示呢?

1 主張方:自然資源私有產(chǎn)權(quán)是破解環(huán)境難題的靈丹妙藥

在國(guó)外學(xué)界,主張自然資源產(chǎn)權(quán)私有化的學(xué)者之所以提出以產(chǎn)權(quán)明晰劃分作為環(huán)境保護(hù)的解決方案,往往是基于無(wú)產(chǎn)權(quán)的自然資源常常遭到濫用的現(xiàn)實(shí)。亞里士多德早就斷言:“一件事物為越多的人共有,人們對(duì)他的關(guān)心就會(huì)越少。人們最關(guān)心的是自己的事物,對(duì)公共事物則很少顧及。或者說(shuō),對(duì)于公共的一切,他們至多只關(guān)心其中與個(gè)人利益相關(guān)的事物?！盵1]441740年,休謨形容在一個(gè)有公共物品或服務(wù)存在的經(jīng)濟(jì)社會(huì)中,“搭便車”的現(xiàn)象就不可避免。1883年,威廉·福斯特·里奧德(William Forster Lloyd)提出了一個(gè)關(guān)于公地的理論,認(rèn)為公共財(cái)產(chǎn)會(huì)被不計(jì)后果地使用。這些論斷與理論也就成為主張自然資源產(chǎn)權(quán)私有化的學(xué)者的基礎(chǔ)觀點(diǎn)。

1.1 產(chǎn)權(quán)的缺失是自然資源遭受濫用的原因

到了20世紀(jì)50年代,一些學(xué)者對(duì)無(wú)產(chǎn)權(quán)的自然資源領(lǐng)域進(jìn)行了個(gè)案研究,印證了亞里士多德的論斷。例如,珍斯·沃明(Jens Warming)、斯科特·戈登(Scott Gordon)和安東尼·斯科特(Anthony Scott)均對(duì)無(wú)產(chǎn)權(quán)的漁場(chǎng)進(jìn)行了研究,而且戈登還指出,對(duì)漁場(chǎng)個(gè)案的研究并不是特例,它同樣可以應(yīng)用到無(wú)主產(chǎn)權(quán)性質(zhì)的自然資源行業(yè)中[2]。隨后,在20世紀(jì)60年代,先后形成了三個(gè)有較大影響力的公共事物悲劇的模型,即科斯的《社會(huì)成本問(wèn)題》、奧爾森的《集體行動(dòng)的邏輯》以及哈丁的《公地悲劇》這三本著作中的模型?？扑寡芯苛送獠啃詥?wèn)題,他在探討時(shí)從一個(gè)具體的案例出發(fā),即某工廠的煙塵給臨近的財(cái)產(chǎn)所有者帶來(lái)的有害影響,指出這一悲劇的發(fā)生是產(chǎn)權(quán)界定不清導(dǎo)致的。奧爾森揭示了集體行動(dòng)的困境,他說(shuō):“認(rèn)為從理性的和尋求自我利益的行為這一前提可以邏輯地推出集團(tuán)會(huì)從自身利益出發(fā)采取行動(dòng),這種觀念事實(shí)上是不正確的。如果一個(gè)集團(tuán)中的所有個(gè)人在實(shí)現(xiàn)了集團(tuán)目標(biāo)后都能獲利,由此也不能推出他們會(huì)采取行動(dòng)以實(shí)現(xiàn)那一目標(biāo),即使他們都是有理性的和尋求自我利益的?！盵3]2哈丁則以無(wú)主產(chǎn)權(quán)的公地為例,指出牧民的自由放牧給公地帶來(lái)的悲劇性后果:“每個(gè)人都被鎖進(jìn)一個(gè)強(qiáng)迫他無(wú)限制地增加自己畜群量的系統(tǒng)——在一個(gè)有限的世界里。在這個(gè)相信公地自由使用的社會(huì)里,每個(gè)人都在追求自己的最大利益,但所有人們爭(zhēng)先恐后追求的結(jié)果最終是崩潰。公地的自由使用權(quán)給所有人帶來(lái)的只有毀滅?！盵4]152由此可見(jiàn),三個(gè)模型表明,產(chǎn)權(quán)缺失或者界定不清均使理性人在現(xiàn)實(shí)中表現(xiàn)為對(duì)公共利益不關(guān)注、對(duì)公共產(chǎn)品不愛(ài)護(hù),并產(chǎn)生“搭便車”問(wèn)題,從而造成自然資源的濫用結(jié)果。

1.2 以產(chǎn)權(quán)私有化的方式解決環(huán)境難題

既然產(chǎn)權(quán)的缺失是自然資源遭濫用的原因,那解決方案自然而然就是對(duì)自然資源賦予產(chǎn)權(quán),這也正是自由市場(chǎng)環(huán)境主義的主張,其核心觀點(diǎn)就是要求“建立一種完善界定的自然和環(huán)境資源產(chǎn)權(quán)制度”[5]4。盡管他們認(rèn)為公共團(tuán)體也可以成為自然資源產(chǎn)權(quán)的主體,但他們更偏向于完全明確的自然資源私人財(cái)產(chǎn)權(quán)化,即通過(guò)徹底的出售或贈(zèng)予,將自然資源完全讓渡給私人個(gè)體、團(tuán)體或者公司。這種基于產(chǎn)權(quán),或者更確切地說(shuō),基于私有產(chǎn)權(quán)的解決方案,主要包括三個(gè)方面的內(nèi)容。第一,產(chǎn)權(quán)必須界定清晰。如果個(gè)體要從善行中獲得收益,從惡行中得到懲罰,就必須對(duì)資源賦予清晰的產(chǎn)權(quán)。第二,產(chǎn)權(quán)必須得到保障。如果產(chǎn)權(quán)的使用無(wú)法得到有效監(jiān)督和保障,沖突就不可避免,產(chǎn)權(quán)交易也是不可能的。第三,產(chǎn)權(quán)必須可以轉(zhuǎn)讓。雖然界定清晰并能確實(shí)履行的產(chǎn)權(quán)可以使所有者獲得使用產(chǎn)權(quán)的收益,但是法律對(duì)銷售產(chǎn)權(quán)的限制卻會(huì)使所有者失去交易所能帶來(lái)的潛在收益。考慮一下這種情形:漁民認(rèn)定一片水域的漁業(yè)價(jià)值會(huì)高于農(nóng)民用于灌溉的價(jià)值,如果禁止?jié)O民從農(nóng)民手中租用或者購(gòu)買這片水域,交易的收益就無(wú)法兌現(xiàn),潛在的財(cái)富也無(wú)法創(chuàng)造。由此一來(lái),農(nóng)民出售這片水域的動(dòng)力也會(huì)減少[5]22。

以產(chǎn)權(quán)私有化的方式解決環(huán)境問(wèn)題,更重要的還在于產(chǎn)權(quán)制度能夠激勵(lì)所有者做出環(huán)境保護(hù)的行為,提供將外部性成本內(nèi)在化的動(dòng)力?！白杂墒袌?chǎng)環(huán)境主義通過(guò)創(chuàng)建自然資源私有產(chǎn)權(quán),將自我利益與資源管理聯(lián)系起來(lái)。產(chǎn)權(quán)驅(qū)動(dòng)著所有者為其行為的成本和收益負(fù)責(zé),并推動(dòng)能夠獲取高效率收益的市場(chǎng)交易?！盵6]3正如德姆賽茨所說(shuō):“產(chǎn)權(quán)的一個(gè)主要功能是導(dǎo)引人們實(shí)現(xiàn)將外部性較大地內(nèi)在化的激勵(lì)?！盵7]71多麗絲·福斯(Doris Fuchs)也認(rèn)為:“從經(jīng)濟(jì)的視角來(lái)看,產(chǎn)權(quán)能夠通過(guò)構(gòu)建消耗和投資決定來(lái)影響環(huán)境保護(hù)的潛能。決策者對(duì)自然資源的消耗和投資是建立在回報(bào)預(yù)期的基礎(chǔ)上的,當(dāng)使用稀缺資源能達(dá)到效用最大化時(shí),產(chǎn)權(quán)就能激勵(lì)決策者做出選擇。只要確保對(duì)收益的長(zhǎng)遠(yuǎn)控制,決策者將有動(dòng)力保持資源的價(jià)值并相應(yīng)地做出消耗和投資決定。”[8]51

自由市場(chǎng)環(huán)境主義主張,政府不應(yīng)該對(duì)環(huán)境問(wèn)題進(jìn)行過(guò)多的管制,其主要職責(zé)應(yīng)該是對(duì)產(chǎn)權(quán)進(jìn)行界定,創(chuàng)造條件保護(hù)產(chǎn)權(quán)和產(chǎn)權(quán)的可交易性,然后以市場(chǎng)機(jī)制解決環(huán)境問(wèn)題。運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制應(yīng)對(duì)環(huán)境難題,主要是利用價(jià)格機(jī)制去自發(fā)調(diào)節(jié)生產(chǎn)者和消費(fèi)者的行為。對(duì)生產(chǎn)者來(lái)說(shuō),當(dāng)資源的價(jià)格上升,就為其提供了創(chuàng)新的動(dòng)力,推動(dòng)其尋找新的替代資源或者發(fā)明新的技術(shù)進(jìn)行開(kāi)采。人們照明的原料從鯨油轉(zhuǎn)變?yōu)槭驼菍?duì)價(jià)格機(jī)制的反應(yīng)。19世紀(jì)初,人們普遍使用鯨油作為照明能源,占據(jù)市場(chǎng)大量份額,由此,在鼎盛時(shí)期,美國(guó)有將近一半的漁船從事捕鯨業(yè),但是隨著捕鯨業(yè)的飽和和鯨魚(yú)數(shù)量的下降,鯨油價(jià)格出現(xiàn)了上漲的趨勢(shì),以至于“美國(guó)民眾發(fā)現(xiàn),晚間在油燈下閱覽書(shū)籍竟然成了一種奢侈的生活”[9]。鯨油價(jià)格的昂貴迫使人們尋找新的替代品,埃德溫·德雷克于1859年8月27日開(kāi)鑿的第一口油井后來(lái)便取代鯨油成為照明的能源來(lái)源。對(duì)消費(fèi)者來(lái)說(shuō),由于資源和與其相關(guān)的商品價(jià)格的上升,消費(fèi)者會(huì)減少對(duì)其使用,他們會(huì)增加對(duì)已使用商品的次數(shù),或者回收利用商品,或者尋求該商品的替代物,或者提高商品的使用效率。例如,水價(jià)上漲到對(duì)消費(fèi)者來(lái)說(shuō)為花園澆水很昂貴的時(shí)候,他們也許會(huì)不打理花園,或者改種需水量少的植物,或者重新利用廢水澆花。由此,資源經(jīng)濟(jì)學(xué)家或地理學(xué)家將上述市場(chǎng)機(jī)制調(diào)節(jié)資源的供給和需求稱為“市場(chǎng)反應(yīng)模型”[10]33-34。

2 反對(duì)方:自然資源公有產(chǎn)權(quán)也能破解環(huán)境難題

私有產(chǎn)權(quán)是解決環(huán)境難題的萬(wàn)靈藥嗎?非也。正如有學(xué)者所指出的,“盡管私有產(chǎn)權(quán)是對(duì)稀缺、擁擠和沖突的重要答案,卻并不總是唯一的或最好的答案”[11]。其實(shí),就自然資源的產(chǎn)權(quán)而言,并非只有私有產(chǎn)權(quán)一種。根據(jù)布羅姆利的分類,產(chǎn)權(quán)可以分為四種:國(guó)家財(cái)產(chǎn)權(quán)、私人財(cái)產(chǎn)權(quán)、共有財(cái)產(chǎn)權(quán)和無(wú)財(cái)產(chǎn)權(quán)[12]31。其中的無(wú)財(cái)產(chǎn)權(quán)就是上述筆者所說(shuō)的無(wú)主產(chǎn)權(quán),這是自由市場(chǎng)環(huán)境主義對(duì)環(huán)境問(wèn)題的歸因。因此,對(duì)自然資源賦予產(chǎn)權(quán),除了私有產(chǎn)權(quán),還可將產(chǎn)權(quán)賦予國(guó)家或者共同體。同私有產(chǎn)權(quán)相比,國(guó)有產(chǎn)權(quán)和共有產(chǎn)權(quán)也是解決環(huán)境難題的重要手段。

2.1 國(guó)有產(chǎn)權(quán)在保護(hù)環(huán)境方面具有效率與有效性

在哈丁的《公地的悲劇》里,他提出的解決方案其實(shí)有兩種,除了私有化,還包括環(huán)境管制。但環(huán)境管制意味著對(duì)自然資源賦予公共所有權(quán)(由國(guó)家代表全體人民行使權(quán)利),繼而讓政府發(fā)揮作用解決環(huán)境問(wèn)題。環(huán)境管制之所以是一種國(guó)家所有權(quán),是因?yàn)樵谶@其中體現(xiàn)了一種權(quán)利義務(wù)關(guān)系,即政府有權(quán)對(duì)破壞環(huán)境的公眾或企業(yè)進(jìn)行管制,而公眾或企業(yè)有義務(wù)履行政府的管制。這樣一種權(quán)利義務(wù)關(guān)系,如果沒(méi)有隱含或明示全體人民(由國(guó)家代理行使)對(duì)于自然資源的公共所有權(quán),那國(guó)家就不能對(duì)破壞自然資源的行為進(jìn)行管制了。

科爾指出:“自然資源的公共/國(guó)家所有權(quán)并非是罕見(jiàn)的或者偏離常規(guī)的,而是司空見(jiàn)慣的。”[13]25但是,固有的觀念認(rèn)為,國(guó)家在進(jìn)行環(huán)境管制時(shí)采取的命令控制型手段是高度無(wú)效率的。比如,美國(guó)1970年和1977年修訂的《清潔空氣法》,要求所有行業(yè)及其部門都必須遵守環(huán)保署的排放標(biāo)準(zhǔn),而不考慮不同行業(yè)或行業(yè)內(nèi)不同部門遵守法律的成本差異;它對(duì)新污染源施加最沉重的減排負(fù)擔(dān),卻導(dǎo)致那些舊企業(yè)盡量延長(zhǎng)古老的、骯臟的設(shè)備的壽命,以此來(lái)避免建立更加昂貴的新工廠;它通過(guò)“防止顯著惡化”的管制計(jì)劃,要求那些空氣質(zhì)量?jī)?yōu)于國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的地區(qū),不能將其空氣質(zhì)量降到國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的程度,由此卻犧牲了該地區(qū)原本可以對(duì)空氣無(wú)害的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。對(duì)于這些說(shuō)辭,科爾重溫了《清潔空氣法》的修訂歷史,指出由于控制大氣污染的技術(shù)限制(缺乏空氣污染的信息,包括嚴(yán)重程度、所需削減量等信息)和制度限制(缺乏足夠的人員來(lái)負(fù)責(zé)實(shí)施空氣污染管制),1970年的《清潔空氣法》和1977年的修正案在環(huán)境保護(hù)問(wèn)題上的公共財(cái)產(chǎn)權(quán)和命令控制型管制方法其實(shí)是明智的,大氣污染控制不僅有效率,也是有效的。從效率方面看,盡管大氣污染控制的費(fèi)用在不斷攀升,從1977年的159億美元增加到1990年的260億美元,但當(dāng)時(shí)的大氣污染控制項(xiàng)目并沒(méi)有昂貴到不可接受的程度。比如在1975年,美國(guó)用于大氣污染控制的支出僅僅占美國(guó)經(jīng)濟(jì)總產(chǎn)出的1%,而環(huán)保署的研究估計(jì)表明,《清潔空氣法》在1970年到1975年的社會(huì)凈收益是3 410億美元,1975年到1980年的社會(huì)凈收益翻了將近三番,高達(dá)9 090億美元,到1985年,凈收益增加到了11 300億美元,1990年增加到了12 200億美元。從有效方面看,從1977年到1990年,所有的標(biāo)準(zhǔn)污染物排放量都在下降,排放量平均下降了24%,空氣環(huán)境質(zhì)量大幅度提高,國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)污染物的環(huán)境濃度從1981年到1988年平均下降了22.6%[13]79-90。

2.2 共有產(chǎn)權(quán)在自然資源可持續(xù)利用方面具有效率與有效性

共有產(chǎn)權(quán)是一種區(qū)別于國(guó)家所有或個(gè)體私人所有,而由部分人或集體所有的產(chǎn)權(quán)制度。共有產(chǎn)權(quán)最容易被誤解為無(wú)財(cái)產(chǎn)權(quán),這是因?yàn)樵谝粋€(gè)共同體中,沒(méi)有哪一個(gè)成員可以宣稱對(duì)共同體財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)。但是,在歷史與現(xiàn)實(shí)中不乏存在生態(tài)方面成功的共有產(chǎn)權(quán)案例。埃莉諾·奧斯特羅姆介紹了瑞士的托拜爾,日本的平野莊、中生莊、良木家莊,以及西班牙的韋爾塔,這些地區(qū)對(duì)土地、草場(chǎng)、水體等自然資源均實(shí)行共有產(chǎn)權(quán)制度[14]68-122。丹尼爾·科爾介紹了英格蘭的開(kāi)放田野制度,南美安第斯山脈的共有田野農(nóng)業(yè),日本入會(huì)地的共有土地以及土耳其漁業(yè)資源上的共有權(quán)利[13]121-130。其實(shí),共有產(chǎn)權(quán)與哈丁所講的公地是有區(qū)別的。公地的特征是不具有排他性,沒(méi)有正式或非正式制度的管制,任何人都可以自由獲取,因此,哈丁所描述的公地悲劇其實(shí)是自由獲取的悲劇。而共有產(chǎn)權(quán)不僅具有排他性特征,而且還受正式制度或者非正式的約定習(xí)俗的管制。

共有產(chǎn)權(quán)的排他性表現(xiàn)在未經(jīng)共同體組織的同意,非共有組織的成員不能享用共有產(chǎn)權(quán)。在英格蘭的開(kāi)放田野制度中,每個(gè)單個(gè)的小塊土地的名義上的所有人能夠排斥所有其他人在其土地上耕種。在土耳其地中海沿岸的卡姆利克礁湖,合作式的漁業(yè)活動(dòng)排他性地控制了漁業(yè)資源,合作組織的成員限于臨近村莊的住戶,但不包括大農(nóng)戶和其他單位有工資收入的人,合作組織成員還通過(guò)在他們的漁業(yè)水面上有規(guī)律的巡邏,來(lái)保護(hù)他們的共有權(quán)利。有時(shí),共同體成員對(duì)非共同體成員的排他性是非常強(qiáng)烈的,詹姆斯·艾奇遜(James Acheson)就曾指出,要成為漁業(yè)共同體的新成員要花費(fèi)相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間,甚至是那些屬于當(dāng)?shù)貪O民家庭的成員也是如此,這樣一種規(guī)范是防止?jié)O業(yè)資源遭過(guò)度開(kāi)發(fā)的根本[15]65。

共有產(chǎn)權(quán)的管制性特征體現(xiàn)在共同體的用益權(quán)上。一是由共同體成員自行組建管制機(jī)構(gòu),制定正式的規(guī)則或制度對(duì)成員進(jìn)行監(jiān)督和懲處。在瑞士的托拜爾,1517年制定并沿用至今的規(guī)則規(guī)定,居民在高山牧地放養(yǎng)的牛的數(shù)量不得超過(guò)他們?cè)诙疚桂B(yǎng)的牛的數(shù)量。在日本的平野、中生、良木家村莊,村民成立村莊代表會(huì)議,制定詳細(xì)授權(quán)規(guī)則,規(guī)定一戶家庭能從共有土地每一種有價(jià)值的產(chǎn)品中得到多少份額,以及在什么條件下才能得到這些產(chǎn)品。在西班牙的韋爾塔,農(nóng)民選舉產(chǎn)生的官員負(fù)責(zé)用水沖突的解決以及嚴(yán)重缺水時(shí)決定給水的順序和時(shí)間。二是形成了有利于資源可持續(xù)利用的文化,包括倡導(dǎo)合作共享、相互尊重的文化以及對(duì)自然存在物頂禮膜拜的宗教文化,這類文化的形成反過(guò)來(lái)又促進(jìn)共同體對(duì)資源的可持續(xù)利用。加拿大“第一民族”(First Nations)組織的學(xué)者克里斯托弗·漢尼拔-佩希(Christopher Hannibal-Paci)介紹了北美印第安人的克里族人(Cree)和齊佩瓦人(Ojibwe)對(duì)鱘魚(yú)業(yè)的共有產(chǎn)權(quán),捕撈鱘魚(yú)的合作文化推動(dòng)了對(duì)鱘魚(yú)的可持續(xù)利用[16]。宗教文化中對(duì)自然物的頂禮膜拜也是管制共同體成員的重要文化因素。在尼日爾,索可人(Sorko)每年都舉行宗教儀式祭拜河神,那些打破河流魚(yú)儲(chǔ)量的可再生水平的行為將受到懲罰,重者將被禁止捕魚(yú)。德里克·沃爾(Derek Wall)指出:如果將神話用于環(huán)境的可持續(xù)性,那它就是理性的;宗教所提倡的禁忌可以用來(lái)防止樹(shù)木、魚(yú)和其他環(huán)境資源的過(guò)度開(kāi)發(fā)[17]55-56。

而就自由市場(chǎng)環(huán)境主義者所關(guān)心的效率問(wèn)題,科爾也引用達(dá)爾曼的研究作了回應(yīng)。他指出,就開(kāi)放田野制度之下的放牧而言,村莊共有財(cái)產(chǎn)權(quán)組織與私人財(cái)產(chǎn)權(quán)體制相比更有效率,不僅降低了標(biāo)識(shí)和保護(hù)個(gè)人權(quán)利的成本,還能夠以比個(gè)人私有財(cái)產(chǎn)權(quán)更低的成本使得放牧的規(guī)模收益最大化。在談到南美安第斯山脈的開(kāi)放田野制度時(shí),他同樣指出,開(kāi)放田野制度能取得好的實(shí)踐效果,是基于以下幾個(gè)原因:控制放牧規(guī)模能夠獲得重大收益;排他成本,例如同圍欄相比較高;已有的村民管理制度使得集體決策的交易成本可以控制。正因?yàn)槿绱?采取共有田野農(nóng)業(yè)是有效率的。

2.3 自然資源的商品化與市場(chǎng)化存在矛盾與問(wèn)題

將自然商品化,福斯特貶之為經(jīng)濟(jì)簡(jiǎn)化論,并指出了其中相互交織的三個(gè)矛盾:自然與社會(huì)相互分離的矛盾;將自然的內(nèi)在價(jià)值簡(jiǎn)化成市場(chǎng)價(jià)值的矛盾;以金錢關(guān)系而不是以生態(tài)原則對(duì)待自然的矛盾[18]24-25。拉里·盧曼(Larry Lohmann)也指出,將氣候條件商品化面臨著氣候作為使用價(jià)值的物理屬性與氣候作為交換價(jià)值的社會(huì)屬性之間的矛盾;氣候條件的整體性與氣候商品的局部性占有之間的矛盾;溫室氣體影響的具體性與市場(chǎng)手段的抽象性之間的矛盾;解決氣候變化的道德性與碳市場(chǎng)的投機(jī)性之間的矛盾[19]85-107。凱倫·巴克爾(Karen Bakker)也指出,私有化不是解決水資源危機(jī)的萬(wàn)靈藥,全球水資源問(wèn)題是個(gè)分配問(wèn)題,稀缺是一種社會(huì)性建構(gòu),在很多情形下,不是水資源的稀缺而是水資源沒(méi)有得到恰當(dāng)?shù)拈_(kāi)發(fā)和分配[20]217-218。

他們也認(rèn)為,碳市場(chǎng)的運(yùn)行伴隨著嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題。一是碳排放配額分配方面的不公平。碳排放配額不僅免費(fèi)分配給污染嚴(yán)重的企業(yè),而且其獲得的配額遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于其他小型組織或機(jī)構(gòu),例如大學(xué)和醫(yī)院,導(dǎo)致這些小型機(jī)構(gòu)被迫向企業(yè)購(gòu)買配額。據(jù)尼克·戴維斯介紹,在英國(guó)有18所大學(xué)就處于這種境地,曼切斯特大學(xué)需要支付92 500英鎊去購(gòu)買排放權(quán)[21]153。羅曼·菲力(Romain Felli)通過(guò)回溯哈耶克、科斯和戴爾斯三位思想家關(guān)于環(huán)境治理的新自由主義主張,指出排放權(quán)的分配應(yīng)該完全由市場(chǎng)機(jī)制掌控,實(shí)際上是為了私人投資者價(jià)值生產(chǎn)的最大化[22]。二是生產(chǎn)者和消費(fèi)者在市場(chǎng)中的地位不平等。生產(chǎn)者往往將排放限制的成本轉(zhuǎn)嫁給消費(fèi)者,這給消費(fèi)者帶來(lái)了沉重的負(fù)擔(dān),卻給生產(chǎn)者帶來(lái)了豐厚的利潤(rùn)。據(jù)荷蘭代爾夫特公司的研究,2005—2008年,幾乎所有符合歐盟排放貿(mào)易體系所需的成本都轉(zhuǎn)嫁到消費(fèi)者身上,而由此獲得的利潤(rùn)高達(dá)140億英鎊[23]。而據(jù)世界野生動(dòng)物基金會(huì)的研究,英國(guó)、德國(guó)、意大利、西班牙和波蘭五國(guó)的電力生產(chǎn)商通過(guò)提高電價(jià)的方式在歐盟排放貿(mào)易體系第二階段牟取了230—710億歐元的利潤(rùn)[24]。三是給第三世界國(guó)家的社會(huì)動(dòng)蕩埋下了禍根。全球碳市場(chǎng)的形成產(chǎn)生了新的殖民主義形式——“碳殖民主義”,北方發(fā)達(dá)國(guó)家通過(guò)氣候政策進(jìn)一步控制南方發(fā)展中國(guó)家,特別是通過(guò)清潔發(fā)展機(jī)制的實(shí)行來(lái)獲取碳信用或者碳補(bǔ)償。而在南方國(guó)家,大規(guī)模種植單一作物占用了大量的土地,這不僅破壞了當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài),例如生物多樣性的喪失、地下水位的失衡、除草劑和殺蟲(chóng)劑帶來(lái)的污染等,而且給那些依靠這些土地生存的農(nóng)村社區(qū)帶來(lái)了貧困,大量的原住民被驅(qū)趕出去,例如一家挪威公司在實(shí)行碳匯項(xiàng)目的過(guò)程中就驅(qū)逐了烏干達(dá)13個(gè)村莊的8 000居民。同時(shí),有的工廠中的工人沒(méi)有健康和安全保障,常常飽受有毒化學(xué)物品和塵粒的侵?jǐn)_,而水質(zhì)的污染同樣給那些以漁業(yè)為生的漁民帶來(lái)了生計(jì)困難。所有這一切均為社會(huì)的動(dòng)蕩埋下了禍根[25]。

3 啟示:正確認(rèn)識(shí)和充分發(fā)揮我國(guó)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度及其功能

從國(guó)外學(xué)者對(duì)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)是否應(yīng)該私有化并以此作為解決環(huán)境問(wèn)題的爭(zhēng)論中,我們可以看出,自由市場(chǎng)環(huán)境主義將自然資源遭受濫用歸因于自然資源的無(wú)主產(chǎn)權(quán),并將無(wú)主產(chǎn)權(quán)等同于公有產(chǎn)權(quán),因此主張將自然資源私有化。我國(guó)自然資源公有產(chǎn)權(quán)的地位以及以往幾十年自然資源遭受濫用的狀況,似乎與自由市場(chǎng)環(huán)境主義的描述具有一定的契合性,如果依此思路下去,必定要走上自然資源私有化的歧途。但是,自由市場(chǎng)環(huán)境主義所主張的將產(chǎn)權(quán)賦予私人或私營(yíng)團(tuán)體,將環(huán)境成本內(nèi)化的思想,似乎又有“誰(shuí)破壞,誰(shuí)負(fù)責(zé)”的可取性。因此,如何從產(chǎn)權(quán)的角度看待我國(guó)自然資源遭受濫用,以及竭力克服這一現(xiàn)狀所做的努力是首先要清醒認(rèn)識(shí)的問(wèn)題之一。

3.1 正確認(rèn)識(shí)我國(guó)自然資源遭受濫用的產(chǎn)權(quán)因素

在筆者看來(lái),我國(guó)自然資源公有產(chǎn)權(quán)的形成是一個(gè)自然歷史過(guò)程,自然資源遭受濫用不是自然資源公有產(chǎn)權(quán)本身引起的,反而是自然資源所有權(quán)人不到位的結(jié)果,克服這一困境就要求所有權(quán)人的歸位。

首先,應(yīng)該明確的是我國(guó)自然資源公有產(chǎn)權(quán)的形成是一個(gè)自然歷史過(guò)程,有著自身演進(jìn)的內(nèi)在邏輯和客觀必然性。體現(xiàn)法權(quán)關(guān)系的產(chǎn)權(quán)植根于人們的物質(zhì)生活及其所形成的關(guān)系,產(chǎn)權(quán)是建立在一定經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)之上的上層建筑。因此,一個(gè)社會(huì)的所有制就是這個(gè)社會(huì)的產(chǎn)權(quán)關(guān)系的決定因素。我國(guó)自然資源公有產(chǎn)權(quán)的確立和變遷正是由所有制所決定。以土地資源為例,從新中國(guó)到社會(huì)主義改造尚未完成的過(guò)渡時(shí)期,由于生產(chǎn)資料公有制尚未完全確立,土地的產(chǎn)權(quán)出現(xiàn)了公有與私有并存的結(jié)構(gòu),1954年的憲法除了規(guī)定自然資源的國(guó)有和全民所有,在第八條還規(guī)定:“國(guó)家依照法律保護(hù)農(nóng)民的土地所有權(quán)和其他生產(chǎn)資料所有權(quán)。”社會(huì)主義改造從根本上確立了公有制以后,過(guò)渡時(shí)期的小農(nóng)土地私有產(chǎn)權(quán)就消失了,土地產(chǎn)權(quán)完全被國(guó)家產(chǎn)權(quán)或集體產(chǎn)權(quán)所取代。改革開(kāi)放逐步形成公有制為主體、多種所有制共同發(fā)展的基本經(jīng)濟(jì)制度后,盡管土地依舊是國(guó)有和集體的二元格局,但使用權(quán)從所有權(quán)中剝離出來(lái),可以視為對(duì)所有制變遷的一種回應(yīng)和調(diào)整。

其次,應(yīng)該明確的是自然資源遭受濫用不是公有產(chǎn)權(quán)本身引起的,反而是公有產(chǎn)權(quán)的所有權(quán)人不到位的結(jié)果。有學(xué)者認(rèn)為,我國(guó)的自然資源法律制度沒(méi)有明晰自然資源的產(chǎn)權(quán)主體[26]335。其實(shí)不然,我國(guó)現(xiàn)行憲法的第九條和第十條明確規(guī)定了包括土地在內(nèi)的自然資源歸國(guó)家所有或者集體所有,不能將國(guó)家或集體所有視為無(wú)主產(chǎn)權(quán),否則就混淆了公共所有權(quán)與無(wú)主產(chǎn)權(quán)的區(qū)別了。指責(zé)國(guó)家所有權(quán)的學(xué)者也許依舊認(rèn)為,自然資源的國(guó)家所有會(huì)導(dǎo)致從“大家都有”到“人人皆無(wú)”的局面,抽象的國(guó)家必須尋找代理人及其委托人代表全體人民管理國(guó)有自然資源,但是,在多級(jí)委托代理的過(guò)程中往往會(huì)產(chǎn)生代理人與他的委托人利益目標(biāo)的差異,委托人會(huì)認(rèn)為其所控制的自然資源并非他們私人所有,因此在進(jìn)行決策的時(shí)候不會(huì)受到經(jīng)濟(jì)和生態(tài)損失,這些損失就外化給公眾。

這些問(wèn)題的產(chǎn)生,在筆者看來(lái),不是公有產(chǎn)權(quán)自身所引起的,而恰恰是因?yàn)楫a(chǎn)權(quán)的所有人——國(guó)家或者集體沒(méi)有采取措施利用和保護(hù)好產(chǎn)權(quán),并導(dǎo)致所有權(quán)人自身權(quán)益的受損,換言之,也就是所有人不到位的結(jié)果。哈丁在1994年的一篇文章中還澄清了人們對(duì)公地悲劇的誤解,他指出公地悲劇產(chǎn)生的原因并非公地本身,而是缺乏管理的結(jié)果[27]。正如十八屆三中全會(huì)對(duì)我國(guó)生態(tài)環(huán)境問(wèn)題所做的分析:“我國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)中存在的一些突出問(wèn)題,一定程度上與體制不健全有關(guān),原因之一是全民所有自然資源資產(chǎn)的所有權(quán)人不到位,所有權(quán)人權(quán)益不落實(shí)?！盵28]110而所有權(quán)人的歸位,也就是不斷克服上述問(wèn)題的過(guò)程,這可以在我國(guó)的自然資源產(chǎn)權(quán)方面的立法和制度變遷的過(guò)程中窺見(jiàn)一斑。新中國(guó)成立后,剛確立自然資源的公有產(chǎn)權(quán)制度時(shí),只明確是國(guó)家所有或全民所有,如1954年憲法第六條規(guī)定:“礦藏、水流,由法律規(guī)定為國(guó)有的森林、荒地和其他資源,都屬于全民所有?！逼渲?“全民”確實(shí)是一個(gè)非常抽象的政治概念,從法律上看并不是一個(gè)所有者,因此必須由“國(guó)家”代表行使,而“國(guó)家”依舊是個(gè)抽象的法律主體,其權(quán)力的行使需要有一定的執(zhí)行機(jī)關(guān)。自20世紀(jì)90年代中期以來(lái),我國(guó)修訂了幾個(gè)主要的自然資源單行法,并于2007年通過(guò)了《物權(quán)法》,進(jìn)一步明確和強(qiáng)化了各種自然資源的所有者,并規(guī)定由國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使所有權(quán),而且隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入,自然資源的使用權(quán)同所有權(quán)分離,并逐漸從無(wú)償取得向有償獲取轉(zhuǎn)變。從“全民”到“國(guó)家”再到“國(guó)務(wù)院”,并最終明確個(gè)體對(duì)自然資源的使用權(quán),這一過(guò)程其實(shí)就是將自然資源物權(quán)化的過(guò)程,即賦予具體的個(gè)人、法人對(duì)所擁有的自然資源具有排他性的權(quán)利,從而自然資源的國(guó)家所有權(quán)就分散到具體的個(gè)人或法人手中進(jìn)行使用,克服了“人人皆無(wú)”或者自然資源屬于無(wú)主產(chǎn)權(quán)的問(wèn)題。而關(guān)于代理人與他的委托人利益目標(biāo)的差異等問(wèn)題,顯然是自然資源資產(chǎn)管理體制的問(wèn)題,只要不斷全面深化管理體制改革,定能逐步克服這些問(wèn)題。

3.2 充分發(fā)揮自然資源公有產(chǎn)權(quán)的公共性功能

從國(guó)外關(guān)于自然資源產(chǎn)權(quán)私有化或公有化的主張中,我們可看出前者注重自然資源的產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確和市場(chǎng)機(jī)制的激勵(lì)作用,但它忽視了在這一過(guò)程中可能產(chǎn)生的社會(huì)問(wèn)題,而后者則充分挖掘了公有產(chǎn)權(quán)利用自然資源的效率和有效性特征,因此,采納雙方的合理之處,規(guī)避不足之處,為我國(guó)完善自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度的啟示在于:政府在對(duì)自然資源確權(quán)的基礎(chǔ)上,在綜合、適度利用市場(chǎng)機(jī)制的過(guò)程中,要充分發(fā)揮自然資源公有產(chǎn)權(quán)的公共性功能,實(shí)現(xiàn)自然資源經(jīng)濟(jì)效益、生態(tài)效益和社會(huì)效益的最佳配置。

政府首先要“對(duì)水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然生態(tài)空間進(jìn)行統(tǒng)一確權(quán)登記,形成歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、監(jiān)管有效的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度”[28]73。確權(quán)為市場(chǎng)交易提供了基礎(chǔ)。市場(chǎng)化改革的合理性在于它提供了環(huán)境保護(hù)的某種激勵(lì)。其實(shí),我們現(xiàn)在并不是不知道解決包括氣候變化在內(nèi)的各種環(huán)境問(wèn)題的方向和手段,關(guān)鍵在于如何打破固有的生產(chǎn)方式和生活方式,讓企業(yè)產(chǎn)生轉(zhuǎn)向合生態(tài)化的生產(chǎn)方式的偏好,以及讓公眾產(chǎn)生轉(zhuǎn)向合生態(tài)化的生活方式的偏好,這是逐步向經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展邁進(jìn)的重要驅(qū)動(dòng)力。而制度經(jīng)濟(jì)學(xué)以“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)為前提所進(jìn)行的成本效益分析,以效率為導(dǎo)向、利潤(rùn)最大化和成本節(jié)約為“誘餌”驅(qū)使企業(yè)和公眾行為轉(zhuǎn)變的市場(chǎng)機(jī)制,正體現(xiàn)了在此意義上的合法性。目前,我國(guó)逐步建立起自然資源有償使用的制度,在土地、林木、礦產(chǎn)、海域等自然資源領(lǐng)域推行市場(chǎng)化改革,逐步引入資源出讓和轉(zhuǎn)讓的市場(chǎng)交易制度,在大氣資源領(lǐng)域,逐步建立并完善碳排放權(quán)及其交易制度,這些均是利用經(jīng)濟(jì)激勵(lì)的方法引導(dǎo)企業(yè)自覺(jué)向合理利用自然資源的方向轉(zhuǎn)化。

但是,從上述爭(zhēng)鳴中,有兩點(diǎn)需要注意:一是不能把確權(quán)和權(quán)利的交易視為利用市場(chǎng)機(jī)制的唯一手段,而應(yīng)該綜合利用其他市場(chǎng)機(jī)制共同發(fā)揮作用?？扑巩a(chǎn)權(quán)交易理論是排斥庇古稅的,但不可否認(rèn),征收碳稅可以在一定程度上糾正市場(chǎng)錯(cuò)誤的價(jià)格信號(hào),政府對(duì)那些能提供清潔能源的企業(yè)給予補(bǔ)貼、獎(jiǎng)勵(lì),都是很好的一種經(jīng)濟(jì)手段。二是根據(jù)具體的制度和技術(shù)條件,在深化市場(chǎng)交易試點(diǎn)的基礎(chǔ)上適時(shí)穩(wěn)健地推行市場(chǎng)化機(jī)制。美國(guó)《清潔空氣法》的歷史告訴我們,貿(mào)然推進(jìn)市場(chǎng)化改革必將付出巨大的成本代價(jià),其成功取決于諸多技術(shù)和制度條件的成熟。環(huán)保部與中科院就北京霧霾成因產(chǎn)生的分歧就說(shuō)明我國(guó)在技術(shù)方面存在的不足。因此,在面對(duì)嚴(yán)重的霧霾問(wèn)題時(shí),《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》仍是以政府的環(huán)境管制為主,而在談及排污權(quán)交易時(shí),均帶有“試點(diǎn)”字眼,例如,十八大報(bào)告中的“積極開(kāi)展節(jié)能量、碳排放權(quán)、排污權(quán)、水權(quán)交易試點(diǎn)”,《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》第六條的“推進(jìn)排污權(quán)有償使用和交易試點(diǎn)”,《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見(jiàn)》第二十三條的“擴(kuò)大排污權(quán)有償使用和交易試點(diǎn)范圍”。

同時(shí),自由市場(chǎng)環(huán)境主義對(duì)自然資源私有化的偏好,最主要的原因在于他們認(rèn)為私有化及產(chǎn)權(quán)的市場(chǎng)交易是最有效率的做法。而什么才是最有效率的方式呢?他們的評(píng)判方法就是進(jìn)行成本效益分析,即以最少的成本實(shí)現(xiàn)資源利用的最大效益,這里的“成本”主要是經(jīng)濟(jì)成本。僅僅以經(jīng)濟(jì)效益的高低這樣單一的維度去構(gòu)建自然資源產(chǎn)權(quán)體系的話,就會(huì)出現(xiàn)反對(duì)私有化方學(xué)者所指出的若干問(wèn)題。在筆者看來(lái),構(gòu)建一個(gè)健全的自然資源產(chǎn)權(quán)體系應(yīng)該不僅僅局限于經(jīng)濟(jì)效益的高低,還應(yīng)該兼顧生態(tài)效益和社會(huì)效益,形成經(jīng)濟(jì)效益、生態(tài)效益、社會(huì)效益的最優(yōu)配置。

一方面,自由市場(chǎng)環(huán)境主義僅將自然資源視為一種經(jīng)濟(jì)價(jià)值,而忽視了生態(tài)價(jià)值。自由市場(chǎng)環(huán)境主義是以經(jīng)濟(jì)回報(bào)或者物質(zhì)回報(bào)來(lái)激勵(lì)自然資源使用者合理利用自然資源,這種方式的施行首先假定了自然資源使用者只關(guān)心經(jīng)濟(jì)利益,然后計(jì)算自然資源的經(jīng)濟(jì)價(jià)值,從而對(duì)使用者起到激勵(lì)或約束的作用。但我們要問(wèn)的是:人們只關(guān)心經(jīng)濟(jì)回報(bào)或物質(zhì)回報(bào)嗎?生態(tài)系統(tǒng)只具有經(jīng)濟(jì)價(jià)值嗎?用貨幣就能完全體現(xiàn)生態(tài)系統(tǒng)的生態(tài)價(jià)值嗎?顯然不是。試想,我們?nèi)绾螌?duì)待那些僅具有生態(tài)價(jià)值而沒(méi)有經(jīng)濟(jì)價(jià)值的自然資源?我們是不是也要將其生態(tài)價(jià)值先轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)價(jià)值,計(jì)算出其貨幣表現(xiàn)然后加以開(kāi)發(fā)利用呢?其實(shí)不然,有時(shí)保護(hù)自然資源不一定要賦予其經(jīng)濟(jì)價(jià)值,而是通過(guò)“保育”,讓自然資源成為“寂靜的地方”。

另一方面,自由市場(chǎng)環(huán)境主義僅把產(chǎn)權(quán)視為人與物之間關(guān)系的一種表達(dá),并將終極目標(biāo)落在“物”的最大使用效用上,從而忽視了產(chǎn)權(quán)本應(yīng)具有的人與人之間關(guān)系的一種表達(dá)。我國(guó)國(guó)有自然資源產(chǎn)權(quán)在逐漸物權(quán)化的過(guò)程中也引發(fā)了不少?zèng)_突,忽視產(chǎn)權(quán)所體現(xiàn)的人與人的關(guān)系,就會(huì)導(dǎo)致在自然資源產(chǎn)權(quán)配置過(guò)程中公正問(wèn)題的凸顯。為此,我們既要發(fā)揮國(guó)有產(chǎn)權(quán)的公共性功能,又要尊重基于集體產(chǎn)權(quán)的地方生態(tài)實(shí)踐。國(guó)有產(chǎn)權(quán)正是在創(chuàng)設(shè)各種市場(chǎng)化的使用權(quán)的過(guò)程中,發(fā)揮規(guī)范和約束作用,這也是自然資源國(guó)有產(chǎn)權(quán)公共性功能回歸的體現(xiàn)。自然資源國(guó)有產(chǎn)權(quán)是與我國(guó)社會(huì)主義制度的建立聯(lián)系在一起的,被視為社會(huì)主義的重要標(biāo)志?！霸谫Y本主義中,所有權(quán)沒(méi)有為了調(diào)控總分配而加以系統(tǒng)地建構(gòu),而在社會(huì)主義下,有這種建構(gòu)行動(dòng),其目的是為了平等分配權(quán)力和資源?！盵29]71因此,自然資源國(guó)有產(chǎn)權(quán)發(fā)揮公共性功能,就是指通過(guò)一定程度的國(guó)家公權(quán)干預(yù),對(duì)自然資源進(jìn)行公平配置,不僅要確保全體公民可以平等、自由地利用自然資源和共享自然資源使用的收益,而且要確保人與自然的和諧發(fā)展。除了要發(fā)揮自然資源國(guó)有產(chǎn)權(quán)的公共性功能,國(guó)外學(xué)者對(duì)共有產(chǎn)權(quán)的肯定也啟示我們應(yīng)當(dāng)尊重基于集體產(chǎn)權(quán)的地方生態(tài)實(shí)踐。那些以自然資源為基礎(chǔ)的當(dāng)?shù)厝嗣裨陂L(zhǎng)期的實(shí)踐過(guò)程中形成了不少合生態(tài)的、基于共有制度的生存與生產(chǎn)方式,貿(mào)然或粗暴地對(duì)共有制度進(jìn)行變更,不僅會(huì)對(duì)當(dāng)?shù)厝嗣竦纳?jì)造成威脅,而且會(huì)對(duì)環(huán)境造成破壞。所以,我們應(yīng)當(dāng)尊重當(dāng)?shù)厝说纳鷳B(tài)實(shí)踐,在不得已要進(jìn)行干預(yù)的情況下要通過(guò)制度設(shè)計(jì)確保當(dāng)?shù)厝藚⑴c自然資源的共管,將他們的智慧吸納到生態(tài)環(huán)境的共同建設(shè)中。

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