加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土資源所礦產資源勘查開采監(jiān)督管理的思考

□ 浙江省國土資源廳礦產資源儲量處 呂曉瀾 徐奇棟

加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土資源所礦產資源勘查開采監(jiān)督管理的思考

□ 浙江省國土資源廳礦產資源儲量處 呂曉瀾 徐奇棟

據(jù)統(tǒng)計，“十二五”期間，浙江省國土資源系統(tǒng)有163名工作人員因失職瀆職人員被追責，其中涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土資源所工作人員70名，占總人數(shù)的41.4%；失職瀆職人員中涉礦的工作人員20名，其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土資源所工作人員13名，占比達到65.0%。從以上統(tǒng)計數(shù)據(jù)可以看出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土資源所工作人員因礦失職瀆職的風險較大。在新形勢下加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土資源所在礦產資源勘查開采監(jiān)督管理的職能顯得尤為重要。下面談幾點粗淺的看法。

一、監(jiān)督管理的主要內容

1.礦產資源勘查開采監(jiān)督管理的內涵

礦產資源勘查開采監(jiān)督管理是指國土資源管理部門依照法律法規(guī)和相關規(guī)定，對礦產資源勘查開采、礦業(yè)權人履行法定義務和合理勘查開發(fā)利用礦產資源等行為進行監(jiān)督檢查的行政管理。礦產資源勘查開采監(jiān)督管理是法律賦予國土資源部門的重要職責，履行好該項職責，需要各級國土資源管理部門和相關部門的共同努力，特別是黨的十八大、十八大三中全會以來，在簡政放權、轉變職能的背景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土資源所在礦產資源勘查開采監(jiān)督管理中起到更加突出的作用。

2.礦產資源勘查監(jiān)督管理主要內容

《礦產資源法》和《礦產資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》規(guī)定了探礦權人在從事礦產資源勘查的全過程中，要履行合理勘查、有效利用和保護礦產資源的義務。在社會主義市場經濟條件下，要減少政府管理部門過多干預，強化事中事后監(jiān)管，提高監(jiān)管效能。鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土資源所在礦產資源勘查監(jiān)督管理中應當包括以下主要內容：一是負責本行政區(qū)域內勘查活動的日常巡查，落實動態(tài)巡查工作責任制，將巡查中發(fā)現(xiàn)的違法行為記入檔案；二是監(jiān)督檢查探礦權人履行法定義務情況，制止違法勘查行為，對重大違法行為及時報上級國土資源管理部門查處，維護礦產資源勘查秩序；三是維護探礦權人的合法利益，協(xié)助調處探礦權權屬糾紛；四是協(xié)助縣級國土資源管理部門做好勘查施工現(xiàn)場的監(jiān)督檢查，協(xié)助縣級國土資源管理部門開展探礦權年度信息公示和探礦權人信用監(jiān)管工作。

3.礦產資源開采監(jiān)督管理主要內容

根據(jù)《礦產資源法》和《礦產資源開采登記管理辦法》的規(guī)定，國土資源管理部門應當對本行政區(qū)域內的采礦權人合理開發(fā)利用礦產資源、保護環(huán)境及其他應當履行的法定義務等情況依法進行監(jiān)督檢查。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土資源所對采礦權人的監(jiān)督管理，應當以對采礦權人須履行的義務為監(jiān)管重點，尤其是對礦山生態(tài)環(huán)境的監(jiān)督管理。

一是監(jiān)督維護正常礦產資源開發(fā)秩序。監(jiān)督采礦權人在劃定的礦區(qū)范圍內從事采礦活動，發(fā)現(xiàn)無證開采礦產資源、開采礦種與采礦許可證不相符、越界開采、擅自轉讓采礦權、破壞和浪費礦產資源等違法違規(guī)行為，并及時予以制止和報告。二是監(jiān)督采礦權人履行法定義務。檢查采礦權人是否按時繳納規(guī)定費用，是否開展礦山地質測量工作，督促采礦權人按時開工和提交工作進度報告資料，協(xié)助縣級國土資源管理部門開展采礦權年度信息公示和探礦權人信用監(jiān)管工作。三是監(jiān)督礦山企業(yè)合理利用礦產資源。檢查采礦權人是否按照批準的開發(fā)利用方案或者礦山設計進行采礦活動，檢查“三率”和綜合利用情況是否符合要求，是否執(zhí)行批準的土地復墾方案等。四是監(jiān)督礦山生態(tài)環(huán)境保護與治理。檢查采礦權人是否執(zhí)行批準的礦山地質環(huán)境保護與治理恢復方案，檢查治理備用金是否按時繳納等。

二、監(jiān)督管理工作職責

1.監(jiān)管職責的內涵

法無授權不可為，法定職責必須為。鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土資源所的監(jiān)管職責是通過相關法律法規(guī)直接或者間接規(guī)定的。通過明確監(jiān)管職責可以最大限度地實現(xiàn)工作科學配置，可以有效地防止因職務重疊而發(fā)生的工作扯皮現(xiàn)象，還可以提高工作效率和工作質量，規(guī)范操作行為，提高監(jiān)管效能。

2.監(jiān)管職責的內容

鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土資源所在礦產資源勘查開采監(jiān)督管理工作的主要職責有：一是協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)做好礦產資源總體規(guī)劃、地質環(huán)境保護總體規(guī)劃及其他專項規(guī)劃的編制和實施工作。二是開展轄區(qū)內日常國土資源執(zhí)法動態(tài)巡查，及時發(fā)現(xiàn)、制止和報告國土資源違法行為，配合做好國土資源違法案件的調查核實、取證和處理工作。三是參與探礦權、采礦權設置的論證工作；協(xié)助做好礦產資源儲量登記、壓覆礦產資源證明等有關工作。四是協(xié)助調處礦業(yè)權屬糾紛，維護礦產資源勘查、開發(fā)秩序；對礦業(yè)權人履行法定權利義務、礦產資源合理開發(fā)利用與保護、礦山生態(tài)環(huán)境保護與治理進行監(jiān)督檢查。

三、存在的主要問題及原因分析

對照新形勢下構建“強化事中事后監(jiān)管”的監(jiān)管新體系要求，通過對當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土資源所日常監(jiān)管工作的認真研究，筆者認為當前礦產資源監(jiān)管工作中存在以下主要問題。

1.監(jiān)管體制問題

在現(xiàn)行的礦產資源法律法規(guī)中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級對礦產資源勘查開采如何履行監(jiān)督管理職責沒有明確，這是目前礦產資源監(jiān)管職能向鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土資源所延伸的一個法律障礙。而且鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土資源所在行政執(zhí)法上的法律依據(jù)較少，即便是有的礦山企業(yè)不服從監(jiān)管，也只能上報上級國土資源管理部門進行查處，加上缺乏專業(yè)的執(zhí)法人員和隊伍，在調查和處罰過程中也存在較大的難度，進而導致勘查開采監(jiān)管難度較大。

2.監(jiān)督管理手段問題

目前，盡管鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土資源所通過“一礦一卡”記分制、高頻次動態(tài)巡查等方式加強了監(jiān)管力度，但隨著地礦信用監(jiān)管、勘查開采信息公示等新監(jiān)管方式的出現(xiàn)，使得監(jiān)管手段日益豐富，但隨之產生的問題是與目前傳統(tǒng)的監(jiān)管手段存在不相適應的地方。

3.工作職責問題

鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土資源所是受上級國土資源部門和本級政府的雙重領導，因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土資源所在完成上級國土資源部門規(guī)定的責任外，還要配合好本級政府的工作，使得工作職責不清晰。除此之外，隨著監(jiān)管工作的不斷完善和深化，日常管理和服務的內容也在不斷變化，如巡查、監(jiān)管、執(zhí)法等職能的延伸，目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土資源所人員的數(shù)量普遍不足，難以適應當前所承擔的繁重監(jiān)管任務。

以上的問題分析起來主要有以下三個方面原因：一是礦產資源法律法規(guī)修改完善工作進展緩慢，特別是目前的《礦產資源法》修訂工作進展緩慢，而部分礦產資源監(jiān)督管理制度也已經不適應新形勢下的礦政管理工作需求。二是部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土資源管理人員面對不斷變化的非法勘查開采活動，習慣于沿用傳統(tǒng)工作方法，應對新情況和新問題的準備不足，監(jiān)管方式沒有與時俱進、開拓創(chuàng)新。三是監(jiān)督管理中存在責權不清，鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土資源所主體分工責任范圍不夠明確。而且監(jiān)管精細化不夠深入，隊伍素質仍不適應新形式要求。雖然近年來通過舉辦培訓班，隊伍素質有所提升，但整體知識結構偏低，仍有部分人員監(jiān)管手段粗放、業(yè)務技能不精等現(xiàn)象，亟待在今后工作中加以完善和提高。

四、建議與對策

通過上述分析，對當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土資源所在礦產資源勘查開采監(jiān)督管理的工作內容、職責分工和存在的問題有了一定的認識，那么就如何加強其礦產資源勘查開采監(jiān)督管理能力，筆者認為可以做好以下幾個方面的工作。

一是切實強化法律法規(guī)的宣傳。通過不斷強化普法宣傳工作的開展，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土資源管理人員的危機意識，避免失職瀆職行為產生，并將法制教育宣傳工作作為長期的任務，做到常抓不懈，盡可能多元化地拓展宣傳方式，盡可能地加強廣大群眾的教育，為確保礦產資源勘查開采監(jiān)督管理完善奠定堅實的基礎。

二是修改完善現(xiàn)行礦產資源法律法規(guī)。目前與礦產資源勘查開采監(jiān)督管理有關的法律法規(guī)主要有《礦產資源法》《礦產資源監(jiān)督管理暫行辦法》《刑法》等，這些法律法規(guī)在礦產資源勘查開采監(jiān)督管理方面的作用還有待進一步加強，要在法規(guī)層面確立鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土資源所在礦產資源勘查開采監(jiān)督管理中的地位和作用。

三是探索建立實施有效的監(jiān)管手段。要鼓勵各級國土資源管理部門積極探索，更好地發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土資源所的作用，體現(xiàn)責任和權力統(tǒng)一的有效手段和方法。要總結推廣一批鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土資源所切實加強礦產資源監(jiān)管的先進經驗，通過幾年的探索實踐和創(chuàng)新發(fā)展，進一步總結出一套更具推廣意義的全面系統(tǒng)的好手段、好做法。

四是進一步明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土資源所的職責。作為國土資源部門最基層單位，必須對鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土資源所的職責進一步作出明確規(guī)定，建立礦產資源勘查開采“縱向到底、橫向到邊”的監(jiān)管責任體系，按照“任務到礦、責任到人”的要求，確保其職責得到有效的落實，盡可能地將監(jiān)察部門的作用發(fā)揮出來，并對現(xiàn)有的監(jiān)管機制進行不斷的改進和完善。

五是加強基層所人員隊伍建設?！叭f事人為先”。有了一支作風優(yōu)、素質高、肯辦事、會辦事的基層工作隊伍，就不怕形勢如何變化，就不懼任務如何繁重。加強隊伍建設，關鍵是業(yè)務培訓，基礎是人員調配管理。調配得好，隊伍就好管好帶。鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土資源管理人員要每年集中培訓一次礦產資源勘查開采監(jiān)督管理的業(yè)務知識，全面提高隊伍素質，建立一支政治堅定、業(yè)務精通、愛崗敬業(yè)、作風過硬的基層干部隊伍，不斷提升礦產資源監(jiān)管工作能力和水平。