建立司法鑒定援助制度的可行性研究
——以青海省司法鑒定援助工作為視角

青海省司法廳課題組

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建立司法鑒定援助制度的可行性研究
——以青海省司法鑒定援助工作為視角

青海省司法廳課題組

司法鑒定援助是指經(jīng)司法行政機關審核，由司法鑒定機構和司法鑒定人運用科學技術或?qū)ｉT性知識，對符合援助條件的當事人提供鑒定援助服務，而減免鑒定費用的活動。我國正在健全完善司法救助體系，作為保障經(jīng)濟確有困難當事人起訴權和舉證權的司法鑒定援助活動，應屬司法救助體系的重要內(nèi)容，但目前還沒有統(tǒng)一的制度規(guī)范，實踐中困難弱勢群體因無力承擔司法鑒定費用而無法舉證,并最終導致其合法權益無法得到保護的現(xiàn)象仍有發(fā)生,背離了司法救助制度的目的，亟待進行改革完善。

一、司法鑒定援助工作現(xiàn)狀

（一）各地司法鑒定援助工作開展情況

目前，我國司法鑒定援助工作尚未形成全國性的制度，圍繞著保障困難弱勢群體平等獲得司法鑒定服務的權利，實現(xiàn)司法公正和社會公平正義，各地積極探索實踐，開展司法鑒定援助活動，形成了以下幾種工作模式：

1.通過地方立法將司法鑒定援助納入法律援助范圍，司法鑒定援助辦案補貼從法律援助經(jīng)費中列支。如2012年修訂后的《貴州省司法鑒定條例》第26條第2款規(guī)定“對符合法律援助條件的當事人，實行法律援助”。2008年7月修訂后的《陜西省法律援助條例》和2014年3月修訂后的《四川省法律援助條例》等也都規(guī)定了法律援助的形式包括司法鑒定。

2.通過規(guī)范性文件將司法鑒定援助納入法律援助范圍，司法鑒定援助辦案補貼從法律援助經(jīng)費中列支。如《浙江省法律援助經(jīng)費使用管理辦法的通知》（浙財行〔2013〕117號）規(guī)定，法律援助業(yè)務包括“法律援助機構指定辦理的公證和司法鑒定案件”?！对颇鲜∷痉ㄨb定法律援助工作實施辦法（試行）》（云司發(fā)〔2011〕143號）也明確規(guī)定將司法鑒定援助納入法律援助范圍。

3.通過規(guī)范性文件倡導有條件的司法鑒定機構履行社會義務，為經(jīng)濟困難公民減免司法鑒定費用。如遼寧省物價局《關于司法鑒定收費標準等有關問題的通知 》（遼價發(fā)〔2008〕1號）規(guī)定，“對符合法律援助條件的委托人申請減免司法鑒定費用，應由委托人提出書面申請，憑民政部門核發(fā)的相關證明，由司法鑒定機構酌情予以減半或免收鑒定費用?！薄秾幭幕刈遄灾螀^(qū)司法鑒定收費管理辦法（試行）》（寧價費發(fā)〔2012〕63號）規(guī)定，“符合法律援助條件的受援人，憑法律援助機構提供的有效證明，申請司法鑒定的，司法鑒定機構按照有關規(guī)定減收或者免收受援人的司法鑒定費用?！?/p>

4.尚未建立司法鑒定援助工作制度規(guī)范，是否開展司法鑒定援助活動由鑒定機構自行決定，如廣東、河北等地。實踐中鑒定機構是否愿承擔及承擔多少司法鑒定援助義務完全由鑒定機構自行決定。

5.通過地方立法專門建立司法鑒定援助工作機制，司法鑒定援助辦案補貼由財政專項經(jīng)費予以保障。如《青海省司法鑒定條例》規(guī)定，“省、市區(qū)的市人民政府應當建立司法鑒定援助專項經(jīng)費保障機制”。根據(jù)地方立法，青海省司法廳制定司法鑒定援助辦法，采取當事人向司法鑒定機構申請，鑒定機構向司法鑒定管理部門申報審批的便捷程序，為經(jīng)濟確有困難當事人提供司法鑒定援助，司法鑒定援助辦案補貼由司法行政機關按照司法鑒定收費國家基準價向鑒定機構支付。

（二）對幾種司法鑒定援助工作模式的評析

1.通過地方立法或規(guī)范性文件將司法鑒定援助納入法律援助范圍，保障了司法鑒定援助資金，整合利用了法律援助審批機構行政資源，訴訟實踐中對于保障法律援助受援人員的舉證權，起到了積極作用。但此類做法仍存在一定不足，存在鑒定援助范圍過窄的問題。將司法鑒定援助納入法律援助范圍，解決了法律援助受援人員需要鑒定援助的問題，但實踐中存在鑒定援助范圍過窄的問題，導致大量非訴訟維權活動中涉及的鑒定事項得不到援助。如對經(jīng)濟確有困難當事人在調(diào)解、保險理賠、工傷認定、交通事故處理等非訴訟活動中涉及的鑒定事項，由于不需要通過法律援助來維權，因而也還不能通過申請法律援助機構獲得相應的鑒定援助，影響到其合法權益的維護和矛盾糾紛的及時解決。

2.通過規(guī)范性文件倡導有條件的司法鑒定機構履行社會義務，或由鑒定機構自行決定是否開展司法鑒定援助，一定程度上存在政府責任缺失的問題。同時，由于面向社會服務的司法鑒定機構普遍不享受財政撥款，司法鑒定援助工作開展狀況由司法鑒定機構視業(yè)務收入水平、社會責任心等決定，鑒定援助活動存在不確定性，遠遠不能滿足經(jīng)濟確有困難案件當事人鑒定援助需要，也影響到社會和諧穩(wěn)定。

3.專門建立司法鑒定援助工作機制，采取當事人向司法鑒定機構申請，鑒定機構向司法鑒定管理部門申報審批的相對便捷程序，為經(jīng)濟困難公民訴訟及調(diào)解、保險理賠、工傷認定、交通事故處理等非訴訟活動涉及的鑒定事項提供援助，簡化了司法鑒定援助審批程序，擴大了鑒定援助范圍，有效保障了經(jīng)濟確有困難當事人平等獲得司法鑒定服務的權利，符合我國司法救助制度的目的，也有利于困難弱勢群體依法通過仲裁、調(diào)解等方式和途徑維護自身權益，實現(xiàn)社會公平正義。同時，由司法鑒定管理部門直接來審核和監(jiān)督管理司法鑒定援助活動，減少了審批環(huán)節(jié)，理順了管理關系，便于強化對鑒定援助工作的監(jiān)管和考評，確保司法鑒定援助工作規(guī)范有序開展。

二、建立司法鑒定援助制度的必要性和緊迫性

（一）建立司法鑒定援助制度是實現(xiàn)全面推進依法治國總目標的根本要求

《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》強調(diào)，要“健全司法救助體系，保證人民群眾在遇到法律問題或者權利受到侵害時獲得及時有效法律幫助”、“引導和支持人們理性表達訴求、依法維護權益”。十八屆五中全會進一步指出，要“注重機會公平，保障基本民生”。建立司法鑒定援助制度的目的就是幫助經(jīng)濟確有困難當事人在遇到法律問題或者權利受到侵害時享有平等獲得司法鑒定舉證的權利，幫助、支持和引導其通過訴訟、仲裁、調(diào)解等途徑理性表達訴求、依法維護權益。因此，建立司法鑒定援助制度，正是貫徹十八屆四中全會、五中全會精神，全面推進依法治國總目標的根本要求。

（二）司法鑒定援助是維護社會公平正義的客觀需要

社會公平正義是社會和諧發(fā)展的基本要求和目標，維護社會公平正義，必須要建立社會公平保障體系。司法鑒定援助制度是為保障經(jīng)濟確有困難當事人的訴訟權和舉證權而設立的，在訴訟活動中，通過司法鑒定援助，保障受援人平等參加訴訟活動的權利，促進案件公正處理，維護經(jīng)濟確有困難案件當事人的合法權益，是促進司法公正和社會公平正義的必然要求。同時，對經(jīng)濟確有困難當事人在調(diào)解、公證、仲裁等非訴訟糾紛解決以及保險理賠、職工工傷、交通事故處理、房屋拆遷等爭議解決過程中涉及的鑒定事項提供援助服務，幫助、引導其能通過合法途徑和方式表達利益訴求、維護自身權益，對于及時妥善地處理各類矛盾和糾紛，促進和實現(xiàn)社會公平正義，維護良好的社會秩序都具有重要的現(xiàn)實意義。

（三）司法鑒定援助是完善司法救助體系的重要條件

根據(jù)我國法律確定的舉證責任原則，司法鑒定意見對于案件的立案和審理都起著至關重要的作用，司法鑒定援助活動也成為整個司法救助活動的起始點和關鍵環(huán)節(jié)，在此情形下，缺失了司法鑒定援助，減免訴訟費、案件執(zhí)行救助等司法救助都將無從開展，司法救助的目的也難以實現(xiàn)。因此，司法鑒定援助是廣義的司法救助體系的重要組成部分。隨著我國法治建設的推進，司法救助的范圍已從傳統(tǒng)的減免民事、行政案件訴訟費用，逐步擴大到無償法律援助、司法鑒定援助、案件執(zhí)行救助以及對遭受犯罪侵害或民事侵權且無法通過訴訟獲得有效賠償?shù)漠斒氯私?jīng)濟救濟等，缺少任何一種救助方式，都有可能導致司法救助當事人的合法權益得不到有效維護，影響到社會和諧穩(wěn)定。

（四）建立司法鑒定援助制度是司法實踐的迫切要求

目前各地探索開展的司法鑒定援助活動，大多數(shù)屬司法鑒定機構承擔的減免部分鑒定費用的公益性活動，無相應的政府財政支持，援助的范圍也以法醫(yī)傷殘等級等鑒定為主，援助辦案數(shù)量和援助范圍都不能有效滿足社會需求。實踐中經(jīng)濟困難當事人因無力承擔必要的鑒定費用，又得不到司法鑒定援助，最終導致無法通過訴訟等法律途徑來解決矛盾糾紛、維護自身合法權益的現(xiàn)象仍有發(fā)生，影響到司法活動的公信力，個別情況下甚至出現(xiàn)當事人采用其他極端、非法手段來維權的情形，影響到社會和諧穩(wěn)定，亟需建立以政府財政保障為主導的司法鑒定援助制度。

三、建立司法鑒定援助制度的可行性

（一）建立司法鑒定援助制度是政府的責任

由于我國尚無統(tǒng)一的司法鑒定援助工作制度規(guī)范，各地目前開展的司法鑒定援助尚無相應經(jīng)費保障或經(jīng)費保障力度不足、援助標準不統(tǒng)一、范圍不一致、工作不盡規(guī)范，實踐中經(jīng)濟確有困難案件當事人因得不到司法鑒定援助，最終導致無法通過訴訟等法律途徑維護自身合法權益的現(xiàn)象仍有發(fā)生，在一定程度上損害了法律的權威和公平正義的價值理念，也影響到社會的和諧穩(wěn)定。建立統(tǒng)一的司法鑒定援助制度，規(guī)范司法鑒定援助活動，保障經(jīng)濟確有困難當事人平等地享有舉證權和訴訟的權利，是“國家尊重和保障人權”、“法律面前人人平等”的憲法原則在司法及其他依法維權活動中的具體體現(xiàn)，是政府應承擔的責任，應當成為當前我國健全司法救助體系的重要內(nèi)容。

（二）建立司法鑒定援助制度已成為社會各界的共識

從各地探索開展的不同模式的司法鑒定援助活動來看，建立司法鑒定援助制度，保障經(jīng)濟確有困難當事人司法鑒定舉證權，已成為社會各界的共識。從青海司法鑒定地方立法實踐來看，在立法調(diào)研論證、立法草案征求修改意見及立法審議等各個環(huán)節(jié)，青海各級立法機關、司法機關、政府部門、社會各階層和專家學者對建立司法鑒定援助制度形成廣泛共識，認為司法鑒定援助工作是一項彰顯社會公平正義的民生工程，最終通過地方立法的形式，將司法鑒定援助制度法定化，并明確規(guī)定司法鑒定援助經(jīng)費由省、設區(qū)的市和自治州人民政府予以保障，為司法鑒定援助工作的開展提供法律保障。

（三）建立司法鑒定援助制度的實踐基礎已經(jīng)具備

根據(jù)司法部數(shù)據(jù)統(tǒng)計，2012年全國司法鑒定機構共辦理司法鑒定援助29255件，2013年辦理31580件，各地開展的司法鑒定援助活動，為司法鑒定援助制度的建立積累了實踐經(jīng)驗。從青海司法鑒定援助實踐來看，司法鑒定援助制度建立后，司法鑒定援助工作發(fā)展較快，青海省2013年辦理司法鑒定援助110件，2014年辦理司法鑒定援助195件，增長77.2%。隨著青海司法鑒定援助活動的深入開展，各類訴訟和非訴訟活動中存在的因交不起鑒定費、做不起鑒定而難以維護自身合法權益的現(xiàn)象得到有效解決，對于幫助和引導當事人通過合法途徑和方式維護自身權益，有效預防和減少社會矛盾，促進社會公平正義起到了重要作用，得到廣大受援人、司法機關和社會各界的一致好評。

四、建立司法鑒定援助制度的對策和建議

隨著我國司法鑒定管理體制改革的深入推進，國家司法鑒定立法的條件日益成熟。在此背景下，借鑒青海等地司法鑒定援助工作模式和經(jīng)驗，建議司法鑒定援助制度體系構建應通過兩個層面來完成，其一是在司法鑒定國家立法中，設專門條款明確政府建立司法鑒定援助制度、保障司法鑒定援助經(jīng)費的法定責任，為司法鑒定援助工作的開展提供法制保障。其二是在司法鑒定援助工作機制構建上，國務院司法司法行政部門依照法律賦予的職責，制定司法鑒定援助辦法，明確司法鑒定援助工作管理機構、援助的對象和范圍、援助申請審批程序、援助補貼標準、援助工作的監(jiān)督管理以及承辦援助案件司法鑒定機構和司法鑒定人的權利和義務、法律責任等內(nèi)容，規(guī)范全國司法鑒定援助工作。具體來看，司法鑒定援助制度應包括以下主要內(nèi)容：

（一）司法鑒定援助工作管理機構

根據(jù)法律賦予的司法鑒定管理職責，國務院司法行政部門主管全國司法鑒定援助工作，指導和監(jiān)督下級司法行政機關司法鑒定援助工作?？h級以上司法行政部門負責本行政區(qū)域內(nèi)司法鑒定援助管理工作。在司法行政部門內(nèi)設機構職能分工上，為便于理順管理關系，對鑒定援助活動全程實施專業(yè)化管理，應由司法鑒定管理部門來具體承辦司法鑒定援助的審批和監(jiān)督管理工作，以促進司法鑒定援助工作規(guī)范有序開展。

（二）司法鑒定援助的對象和范圍

司法鑒定援助的對象，應包括各類訴訟和仲裁、調(diào)解、保險理賠、工傷認定、交通事故處理等非訴訟活動中負有舉證責任的經(jīng)濟確有困難公民，以及經(jīng)司法部門批準確需援助的其他非營利性社會公益組織等。在司法鑒定援助范圍上，從鑒定援助活動實踐需求來看，司法鑒定援助的范圍不僅包括經(jīng)濟確有困難當事人傷殘等級等法醫(yī)類鑒定，也包括各類評估、產(chǎn)品質(zhì)量等鑒定事項，因此，司法鑒定援助的范圍應包括司法行政機關審核登記的各類鑒定事項。

（三）司法鑒定援助的申請審批程序

司法鑒定援助的申請審批程序，應采取援助申請人在辦理司法鑒定委托手續(xù)的同時，直接向司法鑒定機構提出援助申請，由鑒定機構進行初步審核后，對符合援助標準且具備鑒定條件的受援案件，報司法鑒定管理部門申報審批的程序進行。采取此種審批程序，一方面，是因為司法鑒定援助的受理審查工作，不僅要審查援助申請人是否符合受援條件，還要從技術角度審查申請援助的鑒定檢材是否齊全、是否具備鑒定條件等，故由司法鑒定人從專業(yè)技術角度進行初審更為合適。另一方面，司法鑒定活動一般是通過司法機關或當事人直接向司法鑒定機構委托的方式進行，援助申請人在辦理鑒定委托的同時一次性向司法鑒定機構提出援助申請，由鑒定機構受理后報上級主管部門審批，減化了審批手續(xù)，方便了受援人，更能體現(xiàn)便民、利民的服務宗旨。

另外，關于同一鑒定事項可申請援助的次數(shù)，應根據(jù)司法鑒定委托主體的不同而區(qū)別對待，對于當事人直接委托的鑒定事項，符合援助條件的，經(jīng)審查批準，可以為其提供初次鑒定援助，對于司法機關委托的鑒定事項，則不受鑒定援助次數(shù)的限制。上述規(guī)定一方面是防止出現(xiàn)援助申請人因僅對鑒定意見有異議而多次申請鑒定援助，避免鑒定援助資源的浪費。另一方面，對經(jīng)司法機關根據(jù)當事人異議或依職權審查后認為確有必要重新鑒定的鑒定援助案件，由司法機關委托，經(jīng)受援人申請仍可獲得司法鑒定援助，有利于保障受援人的舉證權，確保訴訟案件得到公正裁決。

（四）司法鑒定援助經(jīng)費保障及補貼標準

司法鑒定援助工作涉及到鑒定材料和儀器設備的損耗及司法鑒定人工作量的付出，要求司法鑒定機構和鑒定人不計成本、無償提供司法鑒定援助不符合客觀實際，也不利于司法鑒定援助活動的深入開展。因此，建立以政府財政撥款為主的司法鑒定援助經(jīng)費保障機制，是促進司法鑒定援助事業(yè)可持續(xù)發(fā)展的前提和基礎。具體應從以下三個方面健全完善司法鑒定援助經(jīng)費保障體系：一是建立健全政府司法鑒定援助經(jīng)費保障機制，這是司法鑒定援助經(jīng)費保障的主渠道。二是參照法律援助資金募集模式，設立司法鑒定援助基金，募集社會各界資金支持司法鑒定援助公益性事業(yè)，彌補政府專業(yè)經(jīng)費之不足。三是協(xié)調(diào)稅務等部門對承擔司法鑒定援助任務的機構減免相應的稅收，鼓勵其積極承辦司法鑒定援助案件。

司法鑒定援助案件的補貼標準，應適當?shù)陀谡５乃痉ㄨb定收費，以體現(xiàn)司法鑒定援助活動的公益性。以青海司法鑒定援助補貼發(fā)放標準為例，法醫(yī)、物證、聲像資料等“三大類”司法鑒定援助補貼標準執(zhí)行國家基準價，而非援助司法鑒定案件收費可以在基準價基礎上上浮20%- 50%，如法醫(yī)臨床傷殘等級鑒定援助補貼標準為700元/件，而非援助鑒定收費為840- 1050元/件。

（五）司法鑒定援助活動的監(jiān)督管理

司法鑒定管理部門應當對司法鑒定援助工作的各個環(huán)節(jié)實施全程有效的監(jiān)督管理。在鑒定援助申請受理審查階段，要重點審查援助申請人是否符合受援條件、申請援助的鑒定用途是否合法，以及對經(jīng)鑒定機構初審后不予提供司法鑒定援助的申請人提出的異議進行復核等。在司法鑒定援助實施過程中，應對援助鑒定機構和鑒定人遵守法律、法規(guī)、執(zhí)業(yè)紀律、職業(yè)道德以及執(zhí)行鑒定程序、操作規(guī)范和技術標準的情況進行監(jiān)督。在鑒定援助活動結案階段，應當對援助案件質(zhì)量進行跟蹤評價，對鑒定援助案卷歸檔工作進行指導和審核，以及對援助補貼經(jīng)費的使用等方面進行監(jiān)督管理，確保司法鑒定援助工作規(guī)范有序進行。

（六）其他規(guī)定

主要包括終止司法鑒定援助的情形；承辦司法鑒定援助案件的司法鑒定機構和司法鑒定人的權利義務、法律責任；受援人的權利義務；司法行政機關工作人員在司法鑒定援助案件審批及監(jiān)督管理工作中違法、違紀行為應承擔的行政和法律責任等內(nèi)容。

課題組組長：王勝德（青海省司法廳廳長）

課題組成員：顧元龍 劉啟貴 張 寧（青海省司法廳）

（責任編輯 朱騰飛）