我國(guó)區(qū)域流域環(huán)境管理機(jī)構(gòu)現(xiàn)狀及改革思考

●李慶瑞

我國(guó)區(qū)域流域環(huán)境管理機(jī)構(gòu)現(xiàn)狀及改革思考

●李慶瑞

一、我國(guó)區(qū)域流域環(huán)境管理機(jī)構(gòu)設(shè)置情況

1.區(qū)域環(huán)境管理機(jī)構(gòu)

（1）區(qū)域大氣污染防治協(xié)作機(jī)制。根據(jù)《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》的相關(guān)精神，在京津冀及周邊地區(qū)、長(zhǎng)三角區(qū)域、珠三角及周邊地區(qū)分別成立了大氣污染防治協(xié)作小組，初步形成了集聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制、環(huán)評(píng)會(huì)商機(jī)制、信息共享機(jī)制、應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制為一體的工作

機(jī)制，對(duì)促進(jìn)區(qū)域環(huán)境質(zhì)量改善發(fā)揮了積極作用。

（2）區(qū)域環(huán)境保護(hù)督查機(jī)構(gòu)。2002年以來(lái)，環(huán)保部先后組建了華東、華南、西北、西南、東北和華北六大環(huán)境保護(hù)督查中心，作為環(huán)保部的派出機(jī)構(gòu)。環(huán)境保護(hù)督查中心負(fù)責(zé)監(jiān)督地方政府執(zhí)行國(guó)家環(huán)境保護(hù)政策、法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)情況，核查污染減排措施落實(shí)情況，督查地方環(huán)境執(zhí)法工作，并在處理跨省區(qū)域流域重大環(huán)境糾紛、地方環(huán)境政策執(zhí)行監(jiān)督等方面發(fā)揮了重要作用。

2.流域管理及協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)

（1）由部委設(shè)立的流域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。有環(huán)保部牽頭的流域水污染防治部際聯(lián)席會(huì)議，如全國(guó)環(huán)境保護(hù)部際聯(lián)席會(huì)議、三峽庫(kù)區(qū)及其上游水資源保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組。上述聯(lián)席會(huì)議在加強(qiáng)各部門、地方流域管理的協(xié)調(diào)方面發(fā)揮了作用。

（2）由部委設(shè)立的流域管理機(jī)構(gòu)。有水利部長(zhǎng)江、黃河、淮河、海河、珠江、松遼水利委員會(huì)和太湖流域管理局等七大流域管理機(jī)構(gòu)下屬的流域水資源保護(hù)局，主要負(fù)責(zé)水資源保護(hù)等有關(guān)法律法規(guī)在流域內(nèi)的實(shí)施和監(jiān)督檢查等職責(zé)。

（3）由地方政府設(shè)立的流域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。有京津冀水污染防治協(xié)作機(jī)制，包括海河流域水系保護(hù)協(xié)調(diào)小組及京津冀鳳河西支、龍河水環(huán)境污染聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制。這些機(jī)制在協(xié)調(diào)處理水污染糾紛、簡(jiǎn)化跨區(qū)域污染處置程序和提高行政效率方面發(fā)揮了積極作用。

（4）由地方政府設(shè)立的流域管理機(jī)構(gòu)。如遼河保護(hù)區(qū)管理局。2010年，遼寧省設(shè)立遼河保護(hù)區(qū)管理局，區(qū)域內(nèi)省水利廳、環(huán)境保護(hù)廳、國(guó)土資源廳、交通廳、農(nóng)委、林業(yè)廳、海洋與漁業(yè)廳等部門相關(guān)職能劃入遼河保護(hù)區(qū)管理局。

二、我國(guó)區(qū)域流域環(huán)境管理體制存在的主要問(wèn)題

1.地方分割管理，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)困難

《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定“地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)對(duì)本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)”。在此規(guī)定下，以行政區(qū)劃為單元的污染管理方式容易造成地域分割，無(wú)法有效協(xié)調(diào)各方利益與訴求，難以形成區(qū)域大氣和流域水污染防治合力。

2.部門職責(zé)分散交叉，“多龍治水”現(xiàn)象突出

現(xiàn)有的法律法規(guī)對(duì)部門涉水管理職責(zé)規(guī)定有重疊和模糊，導(dǎo)致水環(huán)境管理政出多門。水利、交通、漁政、海洋、林業(yè)、農(nóng)業(yè)等部門與環(huán)保部門存在職責(zé)交叉，不適應(yīng)“山水林田湖生命共同體”的自然屬性管理需求。

3.政策標(biāo)準(zhǔn)難銜接和統(tǒng)一，信息資源難共享

在同一個(gè)區(qū)域或流域范圍內(nèi)，各地制定大氣和流域水環(huán)境保護(hù)相關(guān)政策、規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)只限于本地因素，難以實(shí)現(xiàn)規(guī)劃間環(huán)境目標(biāo)的協(xié)調(diào)一致和環(huán)境政策有效銜接。而且，環(huán)境質(zhì)量和污染源的信息也缺乏共享機(jī)制，環(huán)境信息資源有效利用不足。

4.執(zhí)法尺度和力度不統(tǒng)一，國(guó)家環(huán)保意志難落實(shí)

區(qū)域流域內(nèi)各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度不同，在環(huán)境執(zhí)法的尺度和力度上難以做到統(tǒng)一，中央政府關(guān)于環(huán)境保護(hù)的決策部署難以貫徹落實(shí)到位。

三、對(duì)區(qū)域流域環(huán)境管理體制改革的思考

1.以改善質(zhì)量為目標(biāo)，落實(shí)責(zé)任為原則，謀劃改革

堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向與目標(biāo)導(dǎo)向相結(jié)合。以解決區(qū)域流域突出環(huán)境問(wèn)題和改善環(huán)境質(zhì)量為導(dǎo)向，重點(diǎn)解決不同行政區(qū)域各自為戰(zhàn)、部門職責(zé)分散交叉等問(wèn)題。堅(jiān)持屬地管理與區(qū)域協(xié)作相結(jié)合。堅(jiān)持地方人民政府對(duì)轄區(qū)內(nèi)環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，落實(shí)地方政府生態(tài)環(huán)境保護(hù)主體責(zé)任。深化區(qū)域協(xié)作，推動(dòng)形成區(qū)域治污合力。堅(jiān)持系統(tǒng)性與綜合性管理相結(jié)合。按照山水林田湖生命共同體的功能聯(lián)系和地域關(guān)聯(lián)以及一件事由一個(gè)部門負(fù)責(zé)原則，集中和強(qiáng)化區(qū)域流域環(huán)境管理職能。堅(jiān)持改革機(jī)構(gòu)與健全機(jī)制相結(jié)合。整合相關(guān)省市人民政府需要銜接配合的職責(zé)，合理確定區(qū)域流域機(jī)構(gòu)的職能定位，同步健全運(yùn)行機(jī)制，保障其有效履職。

2.以解決問(wèn)題為導(dǎo)向，創(chuàng)新管理為手段，推進(jìn)改革

一是選擇基礎(chǔ)好、任務(wù)重的地方作為試點(diǎn)，整合大氣環(huán)境管理職責(zé)，由相關(guān)省市人民政府授權(quán)，組建

大氣環(huán)境管理局，掛靠環(huán)保部，業(yè)務(wù)由環(huán)保部指導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)“統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一環(huán)評(píng)、統(tǒng)一監(jiān)測(cè)、統(tǒng)一執(zhí)法”。二是由環(huán)保部門牽頭選擇適合流域試點(diǎn)，整合相關(guān)部門涉及流域水資源保護(hù)、水污染防治和水生態(tài)保護(hù)監(jiān)管和行政執(zhí)法的職責(zé)，建立相對(duì)獨(dú)立的流域管理機(jī)構(gòu)，對(duì)水資源、水環(huán)境、水生態(tài)進(jìn)行統(tǒng)籌管理。三是建立完善區(qū)域流域協(xié)作機(jī)制，成員包括地方政府及環(huán)保、發(fā)改、水利等部門，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌指導(dǎo)、協(xié)調(diào)推進(jìn)區(qū)域流域環(huán)境保護(hù)工作。區(qū)域流域環(huán)境管理機(jī)構(gòu)可作為協(xié)作機(jī)制的辦事機(jī)構(gòu)。

3.以深化改革為契機(jī)，完善法律為依托，保障改革

一是健全法律法規(guī)體系。健全重點(diǎn)區(qū)域大氣環(huán)境管理、流域水環(huán)境監(jiān)管、生態(tài)補(bǔ)償制度等相關(guān)法規(guī)，明確區(qū)域流域環(huán)境管理機(jī)構(gòu)的法律地位和職責(zé)，為機(jī)構(gòu)履職提供法治保障。二是強(qiáng)化組織和資金保障。相關(guān)部門和地方政府應(yīng)各司其職，加強(qiáng)對(duì)區(qū)域流域機(jī)構(gòu)和機(jī)制改革工作的組織領(lǐng)導(dǎo)。探索建立污染防治財(cái)政轉(zhuǎn)移支付機(jī)制和補(bǔ)償機(jī)制，設(shè)立污染防治基金，用于解決區(qū)域流域環(huán)境問(wèn)題。

（作者系環(huán)境保護(hù)部行政體制與人事司司長(zhǎng)）