保護資源保障發(fā)展的必由之策
------海寧市節(jié)約集約用地的實踐探索

海寧市國土資源局 祁沈忠 施明洲

保護資源保障發(fā)展的必由之策
------海寧市節(jié)約集約用地的實踐探索

海寧市國土資源局 祁沈忠 施明洲

寧市人均耕地僅0.72畝， 海是全國人均耕地面積的二分之一，土地后備資源匱乏，而每年的新增建設用地在5000畝左右，社會經濟發(fā)展需求和土地供應、保障發(fā)展和保護資源之間的矛盾凸顯。切實轉變用地觀念，樹立節(jié)約集約用地新理念，是解決當前土地供需矛盾的必由之策和“ 金鑰匙” 。在這樣的背景下2010年6月9日，海寧市被國土資源部發(fā)文確定為全國首屆國土資源節(jié)約集約模范縣（市）創(chuàng)建活動試點單位。

同年8月，浙江省國土資源廳創(chuàng)建活動領導小組到海寧指導創(chuàng)建工作。10月29日，人民日報、新華社和中國國土資源報等新聞單位聯(lián)合對海寧市節(jié)約集約模范縣（市）創(chuàng)建工作進行采訪，林毅市長接受采訪并介紹創(chuàng)建工作和海寧市節(jié)約集約用地情況。12月6日，《中國國土資源報》全文登載林毅市長撰寫的《節(jié)約集約用地是把“金鑰匙”》一文。12月7日，市國土資源局局長陳洲美出席在北京召開的全國創(chuàng)建活動經驗交流會。2011年2月23日，林毅市長又接受中央電視臺新聞中心記者的專題采訪同時，人民日報、央視、中國國土資源報等省部級新聞媒體，連續(xù)發(fā)表宣傳海寧節(jié)約集約用地及創(chuàng)建工作的報道10多

海寧市人均耕地僅0.72畝，篇次。是年，海寧市獲國土資源部和浙江省“保增長保紅線”專項行動成效顯著單位、嘉興市節(jié)約集約用地目標責任制考評先進單位（第一名）。2012年2月14日，市委書記林毅、市國土資源局局長陳洲美出席在北京全國政協(xié)禮堂召開的全國首屆國土資源節(jié)約集約模范縣（市）命名表彰大會，創(chuàng)建工作取得圓滿成功。

自成功創(chuàng)建模范縣（市）以來，海寧市國土資源局以此為契機，根據省人民政府關于海寧市要素市場化配置綜合配套改革試點總體方案的批復（浙政函〔2013〕132號）、啟動土地要素市場化配置改革試點，出臺一批關于實施工業(yè)企業(yè)畝產效益綜合評價和土地供應差別化管理等配套文件，土地節(jié)約集約利用工作永遠在路上。

一、加強領導，形成節(jié)約集約用地共識

海寧市委、市政府高度重視節(jié)約集約用地工作，把節(jié)約集約用地作為貫徹落實科學發(fā)展觀的重要工作，采取有力措施抓落實，努力實現土地利用效益與經濟社會效益的“雙贏”。2010年7月，市委常委會、市政府常務會議分別召開會議，專題聽取節(jié)約集約用地工作匯報，市委和市政府主要領導要求把節(jié)約集約用地作為領導干部抓經濟建設最基本的理念和立足點，貫穿于全市經濟社會發(fā)展全局、全過程。在市委、市人大、市政府、市政協(xié)班子會議、市長辦公會議等場合，市領導強調節(jié)約集約用地已成常態(tài)，節(jié)約集約用地科學綠色發(fā)展已成為全市各級領導干部的共識。

2010年8月，市政府專門成立海寧市國土資源節(jié)約集約模范縣（市）創(chuàng)建工作領導小組，由市長任組長、分管副市長任副組長，市府辦、發(fā)改、經貿、監(jiān)察、財政、國土、規(guī)劃建設、水利等部門主要負責人為成員，負責制定創(chuàng)建活動工作方案和推進節(jié)約集約用地的政策措施，研究解決節(jié)約集約用地工作中的重大問題。領導小組下設辦公室，負責制定節(jié)約集約用地年度目標任務，具體組織、指導、協(xié)調節(jié)約集約創(chuàng)建工作，牽頭聯(lián)合審查土地出讓方案和具體協(xié)調節(jié)約集約用地方面的問題。

為了營造全社會節(jié)約集約用地共識，加大節(jié)約集約用地宣傳力度，制定《國土資源節(jié)約集約模范縣（市）創(chuàng)建宣傳方案》，以節(jié)約集約模范縣（市）創(chuàng)建活動為契機，市領導帶頭宣傳，在全市各類與經濟社會發(fā)展有關的會議上，逢會必講。開展主題宣傳活動，組織開展“6·25”全國土地日系列主題宣傳活動，大力宣傳珍惜土地、保護耕地、節(jié)約集約用地的相關政策法規(guī)。制作專題宣傳片在海寧廣播電視臺每日播放，設置大型廣告宣傳牌，懸掛宣傳橫幅，張貼宣傳圖片，國土局門戶網站設置節(jié)約集約用地專欄，充分利用電視廣播、報紙網站、公益廣告等新聞媒體進行宣傳。編發(fā)創(chuàng)建工作簡報18期，向企業(yè)發(fā)放《節(jié)約集約用地宣傳手冊》，通過《海寧日報》組織開展節(jié)約集約用地知識競賽，會同市教育局面向中學生開展節(jié)約集約用地征文比賽等、營造濃厚的氛圍。讓保護土地資源、節(jié)約集約用地的理念深入人心家喻戶曉。

二、創(chuàng)新用地機制，推動土地節(jié)約集約利用

1.強化節(jié)約集約用地考核機制

海寧市委市政府將節(jié)約集約用地納入鎮(zhèn)（街道、管委會）年度工作目標責任考核和領導干部年度考核體系，作為考核基層黨政干部的一項約束性指標，整個考核工作由市考評辦和市委組織部牽頭，作為鎮(zhèn)（街道、開發(fā)區(qū)）政績和干部提拔使用的重要依據。在2010年年初將“耕地保護和節(jié)約集約用地”納入年度考核（分值3分）的基礎上，11月市考評辦又專門發(fā)文“將國土資源節(jié)約集約模范縣（市）創(chuàng)建工作”納入年度考核內容。加強對鎮(zhèn)（開發(fā)區(qū)）節(jié)約集約用地的年度考核，根據提高土地集約利用水平、閑置土地處置率、存量土地盤活、竣工復核驗收率、凈地交付、農村土地綜合整治6個方面進行考評，考核結果同新增建設用地指標分配掛鉤，讓節(jié)約集約用地成為廣大干部的自覺行動。

2.實施企業(yè)節(jié)約用地獎勵機制

2010年5月出臺了《關于進一步推進節(jié)約集約利用土地的若干意見》，2010年市財政從土地出讓金凈收益中提取1%作為節(jié)約集約用地專項獎勵基金。同時從政策上鼓勵企業(yè)提高土地容積率，對企業(yè)新建項目提高容積率，項目容積率超過1.2以上部分，每新增667平方米（1畝）建筑面，給企業(yè)發(fā)放每畝1.5萬元的節(jié)地獎，對工業(yè)企業(yè)盤活存量土地，通過加層、老廠房改造提高容積率，容積率超過1.0以上新建部分，給企業(yè)發(fā)放每畝2萬元的節(jié)地獎，每年對節(jié)約集約用地、容積率較高集約用地成效顯著的企業(yè)，在通過工業(yè)用地復核驗收后，給予企業(yè)土地使用稅地方留成部分三年的獎勵。2016年兌現發(fā)放上年度33家企業(yè)節(jié)約集約用地獎金554萬元，2011-2015年，全市累計獎勵節(jié)約集約用地企業(yè)168家、獎勵金額2506萬元。節(jié)約集約用地激勵機制的建立，既落實了基層政府的主體職責，又調動了企業(yè)業(yè)主節(jié)約集約用地的積極性，節(jié)約集約用地水平不斷提高。

3.實施“以畝產論英雄”用地機制

2011年2月海寧市政府出臺《印發(fā)關于調整優(yōu)化工業(yè)用地結構提高土地節(jié)約集約利用水平實施意見（試行）的通知》，生產經營困難、投入產出低、設備工藝落后低效利用土地和落后產能用地企業(yè)進行認定。對認定為工業(yè)用地結構需調整優(yōu)化的企業(yè)，運用財政、環(huán)保、限供、限貸、限電和差別電價、水價、融資利率等經濟杠桿，多管齊下，督促低效利用土地企業(yè)加快轉型升級步伐，鼓勵企業(yè)“退低進高”重新盤活利用，實現土地節(jié)約集約利用“雙贏”。對認定為工業(yè)用地結構需調整優(yōu)化的企業(yè)，運用財政、環(huán)保、限供、限貸、限電和差別電價、水價、融資利率等經濟杠桿，多管齊下，督促低效利用土地企業(yè)加快轉型升級步伐，鼓勵企業(yè)“退低進高”重新盤活利用，實現土地節(jié)約集約利用“雙贏”。今年6月，新修訂的《關于開展工業(yè)企業(yè)畝產效益綜合評價加快轉型發(fā)展的實施意見（修正、試行）》正式推出，第四輪畝產效益評價結果公布。本次評價了用地3畝以上企業(yè)1829家，其中A+類133家、A類917家、B類662家、C類117家。

4.完善節(jié)約集約用地共同責任機制

節(jié)約集約用地是一項系統(tǒng)工程，涉及到經濟社會發(fā)展的方方面面。2010年6月海寧市政府出臺了《“365”節(jié)約集約用地“八個一批”專項行動計劃》，健全完善了鎮(zhèn)（街道）屬地責任主體、部門分工監(jiān)管、開發(fā)區(qū)（工業(yè)功能區(qū)）等平臺單位積極參與的節(jié)約集約用地共同責任機制，形成了政府主導、領導主抓、部門聯(lián)動，齊抓共管的工作格局。

每年第一季度，市政府與各鎮(zhèn)（街道）簽訂年度耕地保護目標責任管理責任書，層層落實年度耕地保護目標任務。2010年11月又下發(fā)了《關于建立耕地保護共同責任機制的意見》，全市實行“三位一體”的耕地保護共同責任制，重申明確了鎮(zhèn)政府（街道辦事處）是耕地保護行政責任主體，對區(qū)域內耕地保有量、基本農田保護面積、耕地占補平衡負總責；市級相關責任部門積極履行職責，加強協(xié)調配合，共同做好耕地保護工作；村級農村集體經濟組織和承包戶是耕地保護的直接責任者。同時，在袁花鎮(zhèn)嘗試開展基本農田保護激勵機制試點，充分調動村級組織和承包農戶保護基本農田和一般耕地的積極性。

5.嚴把土地供應“閘門”，優(yōu)化土地配置

建立工業(yè)投資項目準入機制。根據國家和浙江省產業(yè)結構調整指導目錄，制定更加注重節(jié)能環(huán)保、產品質量、技術進步、安全生產、節(jié)約集約用地、符合海寧實際的產業(yè)導向目錄。2010年12月市政府出臺了《關于印發(fā)海寧市工業(yè)投資項目準入管理辦法（試行）的通知》，加強工業(yè)投資項目批前管理，嚴格行業(yè)準入，嚴格把好準入門檻，做好項目篩選，2015年已有30多個工業(yè)項目由于投資強度低、能耗高、環(huán)境污染大等原因沒有通過項目準入評審而取消供地資格。通過準入評審把關，不僅可以優(yōu)化土地配置，而且能真正把投入產出比高、科技水平高、環(huán)境影響小、成長性良好的企業(yè)引進來，從而加快全市產業(yè)轉型升級步伐，促進全市經濟健康可持續(xù)發(fā)展。

實行土地出讓聯(lián)審。從2002年起，每一宗土地出讓前都要經過土地出讓方案聯(lián)審。土地出讓方案會審會議一般每月召開1至2次，原由分管副市長或市府辦分管副主任召集，從2010年起，升格為由市長召集主持，分管國土、規(guī)劃建設、工業(yè)、商貿的副市長，以及國土、規(guī)劃、發(fā)改、經貿、環(huán)保、水利、財政、監(jiān)察等市級相關部門主要負責人參加，研究落實節(jié)約集約用地“三管、三要”（即管政策、管措施、管檢查；責任要明晰、指標要落實、目標要具體），主要審查出讓指標設置是否科學合理，是否符合節(jié)約集約用地要求，掛牌出讓價格、開工、竣工時間設置是否合理，項目對環(huán)境、能耗、水利影響是否符合相關要求等。供地出讓聯(lián)審意見已成為市政府供地審批和土地出讓的重要依據。

6.加強用地批后監(jiān)管

建立項目用地復核驗收制度。2008年4月，出臺《海寧市工業(yè)建設項目用地復核驗收辦法（試行）》，實行市、鎮(zhèn)兩級分級驗收。每一宗工業(yè)建設項目竣工后，根據用地單位申請由國土部門牽頭，經濟貿易、規(guī)劃建設等部門參與，聯(lián)合對項目投資主體在建設中履行國家有關政策法規(guī)和國有土地使用權出讓合同條款約定事項的執(zhí)行落實情況進行復核驗收。經貿部門具體負責審查產業(yè)政策執(zhí)行情況及建設項目固定資產投資強度，規(guī)劃建設部門審查建設規(guī)劃執(zhí)行情況，國土部門負責審查項目實施用地范圍、用地面積和竣工時間等。通過聯(lián)合竣工驗收方可準予辦理土地使用權變更登記。2015年市級復核驗收工業(yè)用地40宗152.47公頃、經營性用地56宗122.27公頃。

建立“掛牌施工”制度。2007年5月起全面實施建設供地項目“掛牌施工”制度，建立具體建設項目用地跟蹤管理卡制度，一宗土地出讓后一張跟蹤管理卡隨即發(fā)到所在地國土所，由國土所負責落實專人對出讓土地進行跟蹤管理，做到交地放樣、約定開工日以及約定竣工日必須到場，詳細記錄現場踏勘情況并由用地單位代表簽字確認，一旦發(fā)現用地單位沒有按合同約定時間開工建設或按時竣工，及時向相關企事業(yè)單位發(fā)出限期開工通知書或限期竣工通知書。跟蹤管理卡從2007年起成為項目竣工復核驗收、變更登記頒發(fā)土地證的重要依據。從2008年起，充分運用《浙江省建設用地供應動態(tài)監(jiān)管系統(tǒng)》，實現省、市、縣、鎮(zhèn)四級國土部門互聯(lián)互通，實現網上及時填報土地出讓合同和劃撥決定書有關內容、及時更新批后監(jiān)管動態(tài)信息，對土地供應信息、出讓金繳納、交地時間、開竣工時間、復核驗收等信息實現全流程監(jiān)管。

監(jiān)管信息通報。從2010年起，建立了建設用地開發(fā)利用監(jiān)管信息通報機制，每季度及時將土地開發(fā)利用情況通報反饋給各鎮(zhèn)（街道、開發(fā)區(qū)）和各發(fā)展平臺全面實施土地出讓履約保證金制度，嚴格開竣工延期和閑置處置，2015年對12宗用地收取延期開竣工違約金、4宗收取閑置費、沒收競買保證金1宗 2000萬元。

推進閑置土地處置。2008年4月，市政府出臺《關于印發(fā)加快處置閑置空閑土地實施意見的通知》。2010年6月，為進一步推進閑置土地處置工作，印發(fā)了《海寧市閑置土地處置方案》，堅持“屬地處置、依法處理、加大力度、加快利用”的原則，采取加強考核、鼓勵退地、限期開工、征收閑置費、部門聯(lián)動、長效管理等措施，切實加大閑置土地處置盤活力度，土地閑置率從2009年度的3.52%下降到2010年度的0.92%。項目447個，總投資72.55億元，其中廠房加層擴建項目49個、新增建筑面積61.02萬平方米，按容積率1.0折算可節(jié)約土地61公頃。

做好現狀閑置土地核查、認定、分類工作，將閑置土地的位置、面積、用途、土地來源、形成原因等逐宗登記造冊，在摸清底數的基礎上，逐宗分析閑置原因，提出處置方案，主動加強與閑置業(yè)主和所在地鎮(zhèn)（街道、開發(fā)區(qū)）的對接溝通，通過限期開工、征收閑置費、依法收回、有償回購等著力加大處置力度。2015年收回閑置土地32宗54.6公頃。2008年以來全市應開工項目821宗，截至2012年實際開工737宗，開工率為89.77%，應竣工項目300宗，實際竣工251宗，竣工率為83.67%。

清理核查1999年以來歷年轉而未供土地，分析形成原因，研究解決對策，通過落實責任、部門聯(lián)動、強化服務等措施加快供地速度，2011年共消化轉而未供土地307.5公頃，2008年、2009年、2010年度農轉用土地供地率分別達到90.3%、80.6%、66.4%，超過省下達的前三年供地率指標任務。

盤活存量土地。面對經濟社會事業(yè)發(fā)展不斷增長的用地需求，國土部門會同市級相關部門和各鎮(zhèn)（街道、開發(fā)區(qū)）想辦法、找對策、下任務，著力盤活存量挖掘供地潛力。2015年盤活供應存量土地101.11公頃，消化轉而未供土地276.3公頃，大大彌補了增量土地的不足。同時大力推行“零土地”招商，通過清理盤活閑置廠房、現有廠房加層擴建等措施，著力破解用地瓶頸制約，以2012年為例，落實“零增地”項目447個，總投資72.55億元，其中廠房加層擴建項目49個、新增建筑面積61.02萬平方米，按容積率1.0折算可節(jié)約土地61公頃。

7.落實城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤機制

2008年12月，海寧市委辦、市府辦印發(fā)《關于開展節(jié)約集約用地試點加快農村新社區(qū)建設的實施意見》。2010年5月市府辦印發(fā)了《關于進一步規(guī)范和推進海寧市土地開發(fā)整理復墾工作的意見》，同年9月市政府又出臺了《關于深入開展農村土地綜合整治切實加強建設用地復墾的通知》，部署開展以城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤為主要內容的農村土地綜合整治。2015年供應各類建設用地224宗392.6公頃，其中使用土地整治復墾增減掛鉤指標102.8公頃。

8.推進低效用地再開發(fā)

編制完成《海寧市城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)專項規(guī)劃（2014-201 7）》，下發(fā)《關于村級存量集體建設用地處置意見》，組織開展城鎮(zhèn)低效用地、村存量集體建設用地、“三改一拆”拆后可利用土地等進行摸排調查，制訂計劃細化分解任務，確保各鎮(zhèn)（街道）、開發(fā)區(qū)再開發(fā)任務剛性落實，2015年完成再開發(fā)1289畝。

三、創(chuàng)新管理機制，發(fā)揮市場配置土地資源的基礎性決定性作用

規(guī)劃領先“以數管地”。按照布局集中、用地集約、產業(yè)集聚的原則，科學合理確定土地利用功能分區(qū)和地塊用途，提出控制指標和限制條件，充分發(fā)揮土地利用總體規(guī)劃的整體管控和引領作用，優(yōu)化產業(yè)布局和用地結構。在新一輪規(guī)劃修編中十分重視“一張圖”工程建設，應用第二次全國土地調查工作成果為底圖，利用年度衛(wèi)片遙感監(jiān)測成果通過土地變更調查保持調查數據的現勢性，在項目用地預審、出讓方案聯(lián)審、違法用地監(jiān)管查處中得到充分運用。“一張圖”改變了以往用地審批過程中因缺少精確嚴謹的底圖支撐而造成的人為因素較大的不利局面，實現了從“以數管地”向“以圖管地”的轉變。

充分發(fā)揮市場配置土地資源的基礎性決定性作用。在嚴格經營性用地和工業(yè)用地招拍掛公開出讓的基礎上，擴大國有土地有償使用范圍，對交通、能源、水利等基礎設施和城市基礎設施用地逐步推行有償使用，通過市場競爭、成本約束促使建設用地節(jié)約集約利用，運用價格杠桿抑制多占、圈地等浪費土地現象，既實現了土地資產效益的最大化，又有力推進了土地節(jié)約集約利用。2015年出讓方式供地129宗283.8公頃，合同出讓金29.7億元。

加強新供土地履約監(jiān)管，2015年對34宗33.47公頃產業(yè)用地實施彈性出讓年限，對63宗102公頃工業(yè)用地實施帶畝均投資強度、畝均銷售、畝均稅收出讓，（合同約定分別為315萬元、778萬元、21萬元），容積率1.49，并納入“3+5+X”分階段評估產權管理。創(chuàng)新國有工業(yè)用地市場供應模式，探索實行“先租后讓”供地方式，對租賃期間按照合同約定開發(fā)建設、投入產出效益達到合同要求的，租賃期滿后可實行協(xié)議出讓。全面推行土地出（受）讓履約保證金制度，2015年沒收違約競買保證金2000萬元。

四、嚴格土地執(zhí)法，推進土地法治

近年來，海寧市委、市政府制定了《關于進一步做好預防和查處違法用地違法建設工作的意見（試行）》《海寧市預防和查處違法用地違法建設工作暫行辦法》《關于建立鎮(zhèn)（街道）農發(fā)區(qū)鹽官觀潮景區(qū)違法用地違法建設防控和拆除網格化管理制度的通知》和《海寧市違法用地違法建設防控和拆除工作責任追究辦法》等一系列文件，構建黨委領導、政府主抓、屬地監(jiān)管、部門聯(lián)動、齊抓共管的違法用地預防和查處機制，建立了違法違規(guī)案件首查責任制、聯(lián)合執(zhí)法工作機制和查處違法違規(guī)用地聯(lián)席會議制度，以鎮(zhèn)（街道、管委會）屬地監(jiān)管為主，國土、規(guī)劃建設、城管執(zhí)法、電力、工商、公安等部門聯(lián)動配合，切實加強動態(tài)巡查和聯(lián)合執(zhí)法，有效遏制了違占違建土地違法行為發(fā)生的勢頭。

2010年以來，海寧市深入開展“兩違”專項整治，嚴厲打擊非法占用耕地和基本農田等違法用地行為。各鎮(zhèn)（街道、開發(fā)區(qū)）以村（社區(qū)）為基本單元建立“兩違”防控和拆除網格化管理制度，堅決“杜絕新違建”，著力“減少總違建”，是年共拆除違法建設16.6萬平方米。同時，切實抓好土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查整改查處工作，2015年聯(lián)動抓好衛(wèi)片執(zhí)法檢查，完成監(jiān)測圖斑內外業(yè)核查。通過約談鎮(zhèn)（街道）主要領導、市領導帶隊督促整改、暫停建設用地審批、對違法用地嚴重的鎮(zhèn)（街道、開發(fā)區(qū)）實行年度考核“一票否決”等措施，將違法用地整改查處到位，涉及違法占用耕地的則拆除復墾到位，衛(wèi)片執(zhí)法檢查違法占比實現個位數，通過衛(wèi)片執(zhí)法檢查整改查處，推進依法用地和節(jié)約集約用地。