江蘇省農(nóng)村低保與扶貧開發(fā)兩項制度銜接工作探索與思考

侯學(xué)元

地方實(shí)踐

江蘇省農(nóng)村低保與扶貧開發(fā)兩項制度銜接工作探索與思考

侯學(xué)元

消除貧困、改善民生、實(shí)現(xiàn)共同富裕，是社會主義的本質(zhì)要求，是各級政府義不容辭的責(zé)任。為解決農(nóng)村的貧困問題，我國建立實(shí)施了農(nóng)村最低生活保障和農(nóng)村扶貧開發(fā)兩項制度，分別針對貧困人口的生存和發(fā)展提供了制度保障。然而，隨著農(nóng)村反貧困工作的深入推進(jìn)，兩項制度分立實(shí)施的弊端日益顯現(xiàn)。如在農(nóng)村低保實(shí)施過程中忽視農(nóng)民脫貧的主動性和自覺性，農(nóng)民在經(jīng)濟(jì)上得到實(shí)惠的同時，形成了對政府的過度依賴；農(nóng)村扶貧開發(fā)過程中也存在扶貧資金整體利用效率不高、扶貧項目缺乏針對性等問題。因此，如何做到農(nóng)村低保與扶貧開發(fā)兩項制度的有效銜接，是一個必須要解決的問題，也是打贏扶貧攻堅戰(zhàn)的重要一環(huán)。江蘇省在推進(jìn)兩項制度銜接方面做了一些探索實(shí)踐，形成了一些符合本地實(shí)際的做法和經(jīng)驗。

一、達(dá)成一個共識，理念引領(lǐng)兩項制度銜接發(fā)展

思想是行動的先導(dǎo)，理念是認(rèn)識的升華。長期以來，江蘇省委省政府高度重視農(nóng)村反貧困工作，始終把最低生活保障和扶貧開發(fā)作為扶貧戰(zhàn)略的兩個重要支點(diǎn)，兩手抓，兩促進(jìn)。各地各有關(guān)部門充分認(rèn)識到，在農(nóng)村實(shí)行的最低生活保障制度和扶貧開發(fā)政策，都是以農(nóng)村貧困人口為扶持對象。從短期看，扶貧開發(fā)的目標(biāo)高于農(nóng)村低保的目標(biāo)，從長遠(yuǎn)看，二者在幫扶低收入困難群體實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會的目標(biāo)上是一致的。實(shí)現(xiàn)兩項制度的有效銜接，對于充分發(fā)揮兩項制度的作用，增強(qiáng)農(nóng)村貧困人口的自立能力，確保農(nóng)村貧困人口共享改革發(fā)展成果，促進(jìn)小康社會的全面建成具有重大意義。思想上達(dá)成了共識，行動上才能抓好落實(shí)。民政部門充分發(fā)揮社會救助聯(lián)席會議的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，加強(qiáng)與扶貧開發(fā)部門的溝通協(xié)作，按照“統(tǒng)一規(guī)劃、各司其職、各盡其責(zé)、各記其功”的原則，及時通報重要情況，共同制定政策目標(biāo)，及時解決工作中存在的問題，建立了分工明確、定期協(xié)商、協(xié)同推進(jìn)的工作機(jī)制。

二、實(shí)施“雙輪驅(qū)動”，穩(wěn)步推進(jìn)兩項制度完善落實(shí)

針對農(nóng)村貧困地區(qū)和貧困人口的實(shí)際，江蘇省采取“雙輪驅(qū)動”戰(zhàn)略。一方面，把最低生活保障作為解決溫飽問題的基本手段，為農(nóng)村困難群眾的基本生活提供兜底保障；另一方面，把扶貧開發(fā)作為脫貧致富的主要途徑，鼓勵和幫助有勞動能力的扶貧對象通過自身努力擺脫貧困，形成了低保保障生活、扶貧促進(jìn)發(fā)展的融合式工作格局。

發(fā)揮農(nóng)村低保兜底作用。通過實(shí)現(xiàn)應(yīng)保盡保、建立標(biāo)準(zhǔn)增長機(jī)制、推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化，有效發(fā)揮農(nóng)村低保制度在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的兜底作用。從1997年開始，江蘇省在部分地區(qū)開展農(nóng)村低保試點(diǎn)工作，到2005年全面建制實(shí)施，實(shí)現(xiàn)動態(tài)管理下的應(yīng)保盡保。2007年建立與居民收入直接掛鉤的低保標(biāo)準(zhǔn)增長機(jī)制，農(nóng)村以縣（市、區(qū)）為單位，按照不低于當(dāng)?shù)厣夏甓绒r(nóng)民人均純收入20%的比例，綜合確定當(dāng)年農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)，逐年動態(tài)調(diào)整。在落實(shí)低保標(biāo)準(zhǔn)增長機(jī)制的同時，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，加大農(nóng)村低保提標(biāo)力度，縮小城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)差距。2015年，完善出臺城鄉(xiāng)低保省補(bǔ)資金使用管理辦法，將城鄉(xiāng)補(bǔ)助資金項目合并，統(tǒng)一分配方法，統(tǒng)籌使用管理，由此在低保制度設(shè)計、操作流程、管理服務(wù)、資金使用上實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體。

有序部署實(shí)施扶貧工程。2005—2015年間，江蘇省連續(xù)實(shí)施“千村萬戶幫扶”“脫貧攻堅”“脫貧奔小康”三次扶貧工程。通過提高扶貧標(biāo)準(zhǔn)、下移扶貧重心等手段，幫助低收入人口和經(jīng)濟(jì)薄弱村脫貧，確保全省基本消除絕對貧困現(xiàn)象，實(shí)現(xiàn)“八有”目標(biāo)，即有群眾擁護(hù)的“雙強(qiáng)”班子、有科學(xué)合理的發(fā)展規(guī)劃、有高產(chǎn)高效的農(nóng)業(yè)設(shè)施、有特色鮮明的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、有持續(xù)穩(wěn)定的集體收入、有先進(jìn)適用的信息網(wǎng)絡(luò)、有健康向上的文明村風(fēng)、有村容整潔的居住環(huán)境。在低保對扶貧開發(fā)的積極影響下，低保的兜底性功能為農(nóng)村的發(fā)展提供了物質(zhì)保障，因而減少了扶貧開發(fā)的壓力，使得扶貧開發(fā)專注于發(fā)展性目標(biāo)。

三、圍繞三個環(huán)節(jié)，有效實(shí)現(xiàn)兩項制度無縫銜接

扶貧標(biāo)準(zhǔn)。扶貧的首要任務(wù)即確定扶貧標(biāo)準(zhǔn)，瞄準(zhǔn)目標(biāo)人群。江蘇省自2008年起，參照世界銀行每人每天1美元的貧困標(biāo)準(zhǔn)，確立了年人均收入不低于2500元的扶貧目標(biāo)；2012年起，參照中低收入水平國家每人每天2美元的貧困標(biāo)準(zhǔn)，確立了年人均收入不低于4000元的扶貧目標(biāo)。在決策過程中，民政、扶貧辦、財政、統(tǒng)計等部門積極溝通，密切配合，依據(jù)農(nóng)民人均純收入等要素作了深入調(diào)研測算，形成扶貧標(biāo)準(zhǔn)與農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)相銜接的共識。按照脫貧目標(biāo)，省民政廳、財政廳倒排時序，制定發(fā)布每年農(nóng)村低保提標(biāo)的底線標(biāo)準(zhǔn)，在每一次扶貧工程全面完成之年，實(shí)現(xiàn)絕對貧困線和低收入貧困線的合二為一。

扶貧對象。農(nóng)村低保對象是家庭人均收入低于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)的農(nóng)村居民，主要是因病、因殘、年老體弱、喪失勞動能力等原因造成生活常年困難的農(nóng)村居民，其中也包括扶貧開發(fā)周期性效益尚未顯現(xiàn)的有勞動能力的貧困者。扶貧對象主要是家庭人均純收入低于農(nóng)村扶貧標(biāo)準(zhǔn)、有勞動能力的農(nóng)村居民，其中包括了有一定的勞動能力和勞動意愿、但缺乏技能或未能就業(yè)、沒有收入的農(nóng)村低保對象。對符合低保條件的對象落實(shí)低保救助政策，同時對其中有勞動能力的低保對象及時給予扶貧開發(fā)政策扶持，提高其收入水平和自我發(fā)展能力，在保障基本生活的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)脫貧致富。就農(nóng)村低保和扶貧開發(fā)的對象而言，既有共同的對象，又有不同的工作目標(biāo)，兩者相互銜接，相互作用，形成互補(bǔ)關(guān)系。

扶貧管理。在農(nóng)村低保和扶貧開發(fā)制度落實(shí)中加強(qiáng)動態(tài)監(jiān)測，實(shí)現(xiàn)管理無縫銜接。對農(nóng)村低保對象除每月或每季度首月通過金融機(jī)構(gòu)發(fā)放低保金外，通過技能培訓(xùn)、職業(yè)介紹、貸款貼息等方式，鼓勵有勞動能力的低保對象就業(yè)創(chuàng)業(yè)。將低保對象納入扶貧小額貸款政策，支持農(nóng)戶發(fā)展增收產(chǎn)業(yè)項目。省扶貧辦、省財政與農(nóng)村信用社合作，對扶貧對象放寬貸款條件、簡化貸款流程、加快放款時間，并由財政對農(nóng)戶貸款貼息50%，減輕低保對象創(chuàng)業(yè)前期資金短缺和后期還款的壓力。

江蘇省在兩項制度銜接的實(shí)踐中，還存在一些需要解決或探索的問題。比如低保“福利捆綁”增加了扶貧開發(fā)的難度，一些有勞動能力的低保對象主觀上不愿通過生產(chǎn)勞動實(shí)現(xiàn)自立；農(nóng)民收入靈活多樣不穩(wěn)定，客觀上對救助對象和扶貧對象認(rèn)定帶來一定困難；基層工作力量不足，人少事多，造成一些政策銜接還不夠到位等。當(dāng)前，在全面建成小康社會、深入推進(jìn)扶貧攻堅的關(guān)鍵階段，江蘇省要以問題為導(dǎo)向，進(jìn)一步深化兩項制度銜接工作，著力形成“輸血”救助與“造血”幫扶良性互動的綜合保障機(jī)制。一是進(jìn)一步完善標(biāo)準(zhǔn)制定銜接機(jī)制。就“十三五”期間全面推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化和提高扶貧標(biāo)準(zhǔn)的時序進(jìn)度、資金需求等進(jìn)行研究測算，結(jié)合不同區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展實(shí)際，按照科學(xué)合理、統(tǒng)籌兼顧的要求，進(jìn)一步加大貧困地區(qū)農(nóng)村低保提標(biāo)的力度，確保農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)與扶貧標(biāo)準(zhǔn)同步增長。二是進(jìn)一步完善居民家庭經(jīng)濟(jì)狀況核對機(jī)制。將扶貧開發(fā)對象納入居民家庭經(jīng)濟(jì)狀況核對平臺，準(zhǔn)確掌握全省困難群眾和低收入群體的實(shí)際生活狀況，以及家庭收入、支出水平，信息互通，資源共享，做到精準(zhǔn)救助、精準(zhǔn)幫扶，提高扶貧工作的效率和質(zhì)量。三是進(jìn)一步完善聯(lián)動督促檢查機(jī)制。整合督查力量，提高督查效率，建立民政部門和扶貧開發(fā)部門聯(lián)動檢查機(jī)制，針對低保動態(tài)管理不及時、制度銜接不到位等問題進(jìn)行實(shí)地調(diào)研、專項督導(dǎo)。四是進(jìn)一步完善基層人才培養(yǎng)機(jī)制。健全完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)一門受理平臺，合理設(shè)置基層編制結(jié)構(gòu)，推進(jìn)政府購買服務(wù)進(jìn)程，落實(shí)基層社會救助經(jīng)辦人員。按照全科社工標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)，打造一專多能的工作隊伍，打通“最后一公里”，讓各項救助、扶貧制度在實(shí)踐中全面銜接。

（作者系江蘇省民政廳廳長）