少數(shù)民族地區(qū)農(nóng)村低保與精準(zhǔn)扶貧兩項(xiàng)制度銜接工作初探

張廷華

少數(shù)民族地區(qū)農(nóng)村低保與精準(zhǔn)扶貧兩項(xiàng)制度銜接工作初探

張廷華

在2020年全面建成小康社會(huì)和基本消除絕對(duì)貧困的戰(zhàn)略背景下，黔西南布依族苗族自治州全面開(kāi)展了農(nóng)村最低生活保障與扶貧開(kāi)發(fā)的“兩項(xiàng)制度銜接”，按照“發(fā)展產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)一批，移民搬遷安置一批，低保政策兜底一批，醫(yī)療救助扶持一批”的扶貧攻堅(jiān)行動(dòng)計(jì)劃，將符合條件的農(nóng)村貧困人口全部納入農(nóng)村低保保障范圍，給予生活“兜底”，農(nóng)村低保與扶貧開(kāi)發(fā)整合資源，相互借力，共同推進(jìn)。

一、“兩項(xiàng)制度”銜接的主要做法

黔西南州布依族苗族自治州地處黔、滇、桂三?。▍^(qū)）結(jié)合部，下轄9個(gè)縣（市、試驗(yàn)區(qū)），戶(hù)籍人口為349.2萬(wàn)，其中農(nóng)業(yè)人口313.5萬(wàn)，少數(shù)民族人口約占全州總?cè)丝诘?3%，是邊遠(yuǎn)貧困的少數(shù)民族地區(qū)，自然災(zāi)害頻繁，貧困程度深，扶貧攻堅(jiān)任務(wù)重。2015年末，全州農(nóng)村居民人均可支配收入7052元；扶貧對(duì)象為43.23萬(wàn)人，扶貧標(biāo)準(zhǔn)為3028元/年；農(nóng)村低保對(duì)象39.5萬(wàn)人，農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)為2593元/年，全年發(fā)放農(nóng)村低保資金6.1億元；2016年，全州農(nóng)村低保保障標(biāo)準(zhǔn)平均擬提高到3076元/年，扶貧標(biāo)準(zhǔn)暫且執(zhí)行2015年標(biāo)準(zhǔn)（2016年尚未確定）。農(nóng)村低保與精準(zhǔn)脫貧兩項(xiàng)制度銜接工作是一項(xiàng)全新的工作，沒(méi)有現(xiàn)成的路可以走。相互合作、協(xié)同配合，同步小康，對(duì)“無(wú)業(yè)可扶，無(wú)力脫貧”的這部分“兩無(wú)”困難群體，通過(guò)農(nóng)村低保等惠民政策進(jìn)行“兜底”，才能共享小康。

共同安排部署，分別確定對(duì)象。根據(jù)《貴州省關(guān)于進(jìn)一步做好扶貧開(kāi)發(fā)與農(nóng)村低保有效銜接的指導(dǎo)意見(jiàn)》，黔西南州扶貧開(kāi)發(fā)辦、民政局共同制定了《黔西南州扶貧開(kāi)發(fā)與農(nóng)村低保兩項(xiàng)制度銜接實(shí)施意見(jiàn)》和《黔西南州城鄉(xiāng)低保提標(biāo)工作實(shí)施方案》，共同部署，統(tǒng)一安排，一并調(diào)查，分別統(tǒng)計(jì)，確認(rèn)精準(zhǔn)扶貧對(duì)象識(shí)別和農(nóng)村低保對(duì)象家庭經(jīng)濟(jì)收入調(diào)查，并按各自工作要求分別建檔立卡。民政部門(mén)作為保障困難群眾基本生活的“兜底”職能部門(mén)，在入戶(hù)調(diào)查核查后，對(duì)符合納入農(nóng)村低保范圍的家庭進(jìn)行分類(lèi)。黔西南州農(nóng)村低保分為三類(lèi)：第一類(lèi)是長(zhǎng)期保障戶(hù)，主要指農(nóng)村五保戶(hù)及農(nóng)村鰥、寡、孤、獨(dú)等無(wú)勞動(dòng)能力、無(wú)生活來(lái)源群體。第二類(lèi)是重點(diǎn)保障戶(hù)，主要指因殘疾、呆、傻、癡、重病、因?yàn)?zāi)等因素喪失勞動(dòng)能力，導(dǎo)致家庭生活困難的貧困群體。第三類(lèi)是一般保障戶(hù)，指因自然條件差、生存環(huán)境惡劣、缺少生產(chǎn)資料及因?yàn)?zāi)因病、懶惰等原因造成生活困難的、具有勞動(dòng)能力的農(nóng)村貧困家庭。從具體情況看，一、二類(lèi)基本屬于“無(wú)力脫貧、無(wú)業(yè)可扶”的兩無(wú)人員，需要民政部門(mén)長(zhǎng)期進(jìn)行兜底保障其基本生活，第三類(lèi)屬于通過(guò)生態(tài)移民搬遷、項(xiàng)目支持、資金支持等方式進(jìn)行幫扶后，具有脫貧能力的農(nóng)村家庭。通過(guò)分類(lèi)識(shí)別、認(rèn)定，實(shí)現(xiàn)扶貧部門(mén)“兩無(wú)”貧困人口與民政農(nóng)村低保的長(zhǎng)期保障戶(hù)、重點(diǎn)保障戶(hù)基本統(tǒng)一、有效銜接。

規(guī)范調(diào)查程序，實(shí)施動(dòng)態(tài)管理。自實(shí)施農(nóng)村低保工作以來(lái)，民政部門(mén)對(duì)低保對(duì)象的識(shí)別，每年年初都要進(jìn)行一次全面的核查，為實(shí)施“應(yīng)保則保，應(yīng)退則退”的動(dòng)態(tài)管理提供依據(jù)，2016年的核查目標(biāo)正在開(kāi)展。同時(shí)，以戶(hù)為單位，為每戶(hù)低保家庭建立一戶(hù)一檔的低保檔案。農(nóng)村低保對(duì)象的納入按照“三環(huán)節(jié)”（申請(qǐng)核評(píng)環(huán)節(jié)、審核環(huán)節(jié)、審批環(huán)節(jié)）、“十步驟”（申請(qǐng)受理，調(diào)查核實(shí)，民主評(píng)困，一榜公示，鄉(xiāng)或鎮(zhèn)農(nóng)村低保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)審查，鄉(xiāng)或鎮(zhèn)人民政府審核，二榜公示，縣級(jí)人民政府民政部門(mén)審批，三榜公示，待遇批準(zhǔn)）的程序進(jìn)行。在開(kāi)展兩項(xiàng)制度銜接后，脫貧人口的退出保障范圍按照收入核查、民主評(píng)議、一榜公示，鄉(xiāng)鎮(zhèn)審核、二榜公示，縣級(jí)審批、三榜公示的程序進(jìn)行。扶貧對(duì)象與民政低保對(duì)象交集的對(duì)象主要是低保對(duì)象的一般保障戶(hù)，家庭經(jīng)濟(jì)收入超過(guò)當(dāng)?shù)氐捅?biāo)準(zhǔn)的，即時(shí)退出低保范圍，收入超過(guò)低保標(biāo)準(zhǔn)，但沒(méi)有超過(guò)脫貧線(xiàn)的，繼續(xù)實(shí)施扶貧幫扶，有關(guān)記錄和資料全部存檔，按低保操作規(guī)程“一戶(hù)一檔”的要求進(jìn)行統(tǒng)一管理。

二、“兩項(xiàng)制度”銜接中存在的挑戰(zhàn)和困難

扶貧對(duì)象與農(nóng)村低保存在分類(lèi)不準(zhǔn)問(wèn)題。黔西南州自開(kāi)展農(nóng)村低保工作以來(lái)，一直按照“三環(huán)節(jié)十步驟”程序開(kāi)展工作，特別是2014年以來(lái)，對(duì)納入低保范圍的對(duì)象建立了一戶(hù)一檔，從申請(qǐng)到審批諸多環(huán)節(jié)產(chǎn)生的各類(lèi)材料，包括申請(qǐng)人戶(hù)口本復(fù)印件、身份證復(fù)印件、低保申請(qǐng)表、家庭經(jīng)濟(jì)收入調(diào)查表、審核審批表等材料裝入檔案袋。2015年開(kāi)始，將低保對(duì)象基本情況全部錄入了“貴州省低保信息系統(tǒng)”，開(kāi)始實(shí)行信息化管理。由于黔西南州2015年才開(kāi)始實(shí)施兩項(xiàng)制度銜接，過(guò)去對(duì)低保對(duì)象進(jìn)行的分類(lèi)，只是作簡(jiǎn)單掌握和參考，沒(méi)有明確具體的要求，分類(lèi)情況并不準(zhǔn)確，因此，這三類(lèi)對(duì)象的劃分需要重新進(jìn)行精確識(shí)別，民政與扶貧的數(shù)字不一致，需要結(jié)合今年的核查工作重新共同準(zhǔn)確認(rèn)定。

農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)和扶貧標(biāo)準(zhǔn)的制定存在時(shí)間差。近年來(lái)，貴州的農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)由省民政廳、省扶貧開(kāi)發(fā)辦、省財(cái)政廳共同制定，一般上年末制定，下年初開(kāi)始執(zhí)行。2016年，貴州省劃分四檔標(biāo)準(zhǔn)，其中黔西南州執(zhí)行第三檔、第四檔標(biāo)準(zhǔn)（第三檔為年人均3132元，第四檔為3060元，全州平均3076元），而扶貧標(biāo)準(zhǔn)由國(guó)家層面制定，出臺(tái)時(shí)間與低保標(biāo)準(zhǔn)的出臺(tái)時(shí)間不一致，導(dǎo)致在開(kāi)展核查的過(guò)程中，低保使用今年的標(biāo)準(zhǔn)，扶貧使用去年的標(biāo)準(zhǔn)的情況，步調(diào)不統(tǒng)一，造成了農(nóng)村低保與扶貧標(biāo)準(zhǔn)對(duì)象識(shí)別上的沖突，工作上銜接有難度。

部分地方為完成任務(wù)存在人為因素。在扶貧與低保核查工作中，一些基層政府為了完成減貧脫帽任務(wù)，存在下達(dá)指標(biāo)的情況，指令性削減農(nóng)村低保對(duì)象人數(shù)，特別是大幅度削減低保對(duì)象中的一般保障戶(hù)，與農(nóng)村低保“應(yīng)保盡保，應(yīng)退則退”的工作原則不相符，容易造成該保未保、漏保的情況。

基層力量嚴(yán)重不足，影響工作開(kāi)展。一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)沒(méi)有得到加強(qiáng)。近幾年，民政職能擴(kuò)展，業(yè)務(wù)量增加，黔西南州鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政機(jī)構(gòu)沒(méi)有得到加強(qiáng)，反而被裁撤合并。二是人員沒(méi)有得到加強(qiáng)。雖然明確有民政工作人員，但除承擔(dān)民政業(yè)務(wù)外，還要承但殘聯(lián)、老齡等工作，參與計(jì)劃生育、征地拆遷等中心工作，甚至擔(dān)任包村包組干部等，兼職情況嚴(yán)重；且鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部流動(dòng)性大、人員調(diào)整快，干部隊(duì)伍不穩(wěn)定。三是低保程序多，要求嚴(yán)，工作人員不足，有的地方依托包村干部和村組干部開(kāi)展；一些干部精力有限、素質(zhì)不高、能力有限，在一定程度上影響了工作質(zhì)量。

三、完善“兩項(xiàng)制度”銜接工作的建議

做好扶貧與民政數(shù)據(jù)銜接。抓好抓實(shí)今年開(kāi)展的低保提標(biāo)核查、精準(zhǔn)扶貧對(duì)象認(rèn)定工作，共同部署，同步核查，同步認(rèn)定，對(duì)認(rèn)定的扶貧對(duì)象、低保對(duì)象、需要民政部門(mén)長(zhǎng)期進(jìn)行兜底的低保對(duì)象，做到“三個(gè)精準(zhǔn)”：一是扶貧對(duì)象認(rèn)定精準(zhǔn)；二是低保對(duì)象核查精準(zhǔn)；三是低保對(duì)象分類(lèi)精準(zhǔn)（分類(lèi)是指需要民政兜底的“無(wú)力脫貧，無(wú)業(yè)可扶”的長(zhǎng)期保障戶(hù)、重點(diǎn)保障戶(hù)、可以脫貧的一般保障戶(hù)）。做到這三個(gè)方面的數(shù)據(jù)精準(zhǔn)，才是扶貧與低保兩項(xiàng)制度銜接的基礎(chǔ)和關(guān)鍵。

做好扶貧與民政的信息銜接。兩部門(mén)分別將認(rèn)定的扶貧對(duì)象、低保對(duì)象錄入系統(tǒng)，實(shí)施數(shù)據(jù)共享、系統(tǒng)對(duì)接。對(duì)扶貧對(duì)象中的低保對(duì)象部分的一、二類(lèi)對(duì)象，由民政部門(mén)進(jìn)行全面兜底，不需要進(jìn)行幫扶，對(duì)低保對(duì)象中的第三類(lèi)對(duì)象，全部納入扶貧范圍進(jìn)行幫扶，經(jīng)過(guò)幫扶后脫貧的，及時(shí)退出低保范圍，對(duì)今后因病或因?yàn)?zāi)等原因返貧的，符合條件的，及時(shí)納入低保范圍，對(duì)家庭經(jīng)濟(jì)收入超過(guò)低保標(biāo)準(zhǔn)，但又屬于有臨時(shí)生活困難的扶貧對(duì)象，可采用臨時(shí)救助等措施解決。通過(guò)信息共享，適時(shí)掌握新增和退出低保數(shù)據(jù)、脫貧和返貧數(shù)據(jù)。

做好扶貧與民政的政策銜接。扶貧標(biāo)準(zhǔn)、低保標(biāo)準(zhǔn)由國(guó)家層面按年度同步制定，才利于兩項(xiàng)制度的銜接。低保是負(fù)責(zé)保障貧困群眾最基本的生活，是“最后一道防線(xiàn)”，只能解決貧困群眾最基本的生存問(wèn)題。扶貧工作是讓貧困群眾脫離貧困，同步發(fā)展，實(shí)現(xiàn)小康，在層次上高于低保，因此，在標(biāo)準(zhǔn)制定上，扶貧線(xiàn)要高于低保線(xiàn)，扶貧范圍也大于低保范圍。但2016年的低保與扶貧工作顯示，黔西南州農(nóng)村出現(xiàn)了扶貧標(biāo)準(zhǔn)低于低保標(biāo)準(zhǔn)的現(xiàn)象。建議上級(jí)有關(guān)部門(mén)能按年度及時(shí)制定標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)與精準(zhǔn)扶貧標(biāo)準(zhǔn)同步制定。

（作者系貴州省黔西南布依族苗族自治州社會(huì)救助局局長(zhǎng)）