精準(zhǔn)扶貧視閾下的社會(huì)救助定位探究

吳 鏑

精準(zhǔn)扶貧視閾下的社會(huì)救助定位探究

吳 鏑

黨的十八大以來，中央提出精準(zhǔn)扶貧的新要求，是扶貧機(jī)制的重大創(chuàng)新。各級民政部門如何在扶貧開發(fā)大格局中，理清社會(huì)救助新思路，助推精準(zhǔn)扶貧取得新實(shí)效，是當(dāng)前值得深入研究的一個(gè)重要課題。

一、落實(shí)精準(zhǔn)扶貧的部署離不開社會(huì)救助

社會(huì)救助是中央扶貧開發(fā)大格局中的重要一隅。2013年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于創(chuàng)新機(jī)制扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見》（中辦發(fā)〔2013〕25號），提出要“建立精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制”，“在已有工作基礎(chǔ)上，堅(jiān)持扶貧開發(fā)和農(nóng)村最低生活保障制度有效銜接”。中共中央、國務(wù)院下發(fā)的《關(guān)于落實(shí)發(fā)展新理念加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化實(shí)現(xiàn)全面小康目標(biāo)的若干意見》（國發(fā)〔2016〕1號），提出要“對完全或部分喪失勞動(dòng)能力的2000多萬貧困人口，全部納入低保覆蓋范圍，實(shí)行社保政策兜底脫貧”。民政部在安排部署2016年社會(huì)救助工作任務(wù)時(shí)，把“制定實(shí)施農(nóng)村低保制度與扶貧開發(fā)政策有效銜接工作方案”作為一項(xiàng)重要內(nèi)容，把精準(zhǔn)扶貧擺上議事日程。

社會(huì)救助是解決農(nóng)村貧困問題的重要舉措。最低生活保障制度是社會(huì)救助制度體系中最為核心的制度，農(nóng)村低保是我國農(nóng)村扶貧戰(zhàn)略目標(biāo)和思路的一次重大調(diào)整，從20世紀(jì)90年代初開始探索，經(jīng)過20余年的探索和發(fā)展，基本實(shí)現(xiàn)了對全國農(nóng)村貧困人口“應(yīng)保盡保”的目標(biāo)，對保障農(nóng)村困難居民的基本生活，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定發(fā)揮了重要作用。根據(jù)民政部發(fā)布的民政業(yè)務(wù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，截至2015年12月底，全國保障農(nóng)村低保對象2800多萬戶、4900多萬人，平均每人每月救助140元。

經(jīng)過十多年的實(shí)踐探索，我國城鄉(xiāng)低保、五保政策體系日趨健全，各項(xiàng)規(guī)章制度不斷完善，保障標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)助水平逐年提高，保障人數(shù)持續(xù)相對穩(wěn)定，在整個(gè)社會(huì)保障體系中充分發(fā)揮了“最后一張安全網(wǎng)”的作用。我國低保、五保制度的持續(xù)實(shí)施，較好地解決了農(nóng)村困難居民的基本生活問題，社會(huì)救助托底和兜底的保障功能更加突出，這同時(shí)也開拓了扶貧方式的新路徑，解決了扶貧開發(fā)“授人以漁”不能解決的尷尬問題。據(jù)調(diào)查，低保對象中因病致貧現(xiàn)象比較普遍，這些人可能由此喪失勞動(dòng)能力，致使家庭收入低于低保標(biāo)準(zhǔn)，有的甚至陷入絕對貧困，所以對于那些部分或全部喪失勞動(dòng)能力的貧困群眾最好的扶貧就是通過最低生活保障，使其生活水平跟上經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的步伐，共享改革發(fā)展的成果。

二、以農(nóng)村低保為核心的農(nóng)村社會(huì)救助是農(nóng)村扶貧開發(fā)的新路徑

農(nóng)村低保是國家建立的一項(xiàng)基本生活救助制度。農(nóng)村低保以家庭為單位實(shí)施，凡家庭人均收入低于當(dāng)?shù)剞r(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)且家庭財(cái)產(chǎn)狀況符合當(dāng)?shù)卣?guī)定條件的家庭均可以得到保障，家庭每個(gè)成員獲得的保障金按低保標(biāo)準(zhǔn)與人均收入的差額計(jì)算，保障金按月發(fā)放。農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)由省、自治區(qū)、直轄市或者設(shè)區(qū)的市級人民政府按照能夠維持當(dāng)?shù)剞r(nóng)村居民全年基本生活所必需的消費(fèi)支出（包括吃飯、穿衣、用水、用電等）費(fèi)用確定，并根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和物價(jià)變動(dòng)情況適時(shí)調(diào)整。從理論上講，低保標(biāo)準(zhǔn)通過基本生活費(fèi)用支出法、恩格爾系數(shù)法、消費(fèi)支出比例法等方法確定，其標(biāo)準(zhǔn)水平是滿足貧困家庭基本生活需要。

扶貧開發(fā)是國家實(shí)施的一項(xiàng)農(nóng)村扶貧措施。在扶貧標(biāo)準(zhǔn)以下具備勞動(dòng)能力的農(nóng)村人口為扶貧工作主要對象。扶貧開發(fā)有整村推進(jìn)，也有重點(diǎn)戶幫扶，主要是幫助發(fā)展生產(chǎn)、扶持就業(yè)。扶貧標(biāo)準(zhǔn)由國家統(tǒng)一發(fā)布，各省也根據(jù)本地情況制定省級扶貧標(biāo)準(zhǔn)。扶貧標(biāo)準(zhǔn)是綜合國際和國內(nèi)最低限度營養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)（我國采用2100大卡熱量作為農(nóng)村人口貧困的必須營養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)），用最低收入農(nóng)戶的食品消費(fèi)清單和食品價(jià)格確定達(dá)到人體最低營養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)所需的最低食物支出作為食物貧困線，維持生存和正?；顒?dòng)必不可少的衣著、住房、燃料、交通等的非食品支出費(fèi)用作為非食品貧困線，用“食品貧困線”加上“非食品貧困線”得出貧困人口扶持標(biāo)準(zhǔn)。扶貧標(biāo)準(zhǔn)由統(tǒng)計(jì)部門測算并公布。從扶貧標(biāo)準(zhǔn)確定原理上看，扶貧標(biāo)準(zhǔn)和低保標(biāo)準(zhǔn)都是貧困居民維持基本生活的最低保障線。國家現(xiàn)行扶貧標(biāo)準(zhǔn)是2011年11月確定的2300元/年（2010年不變價(jià)），比2009年的1196元/年提高了92%。

農(nóng)村低保和扶貧開發(fā)之間有著明顯的政策邊界：一是功能定位不同。農(nóng)村低保制度的功能定位是通過資金給付保障困難群眾基本生活，穩(wěn)定解決農(nóng)村貧困居民溫飽問題。扶貧開發(fā)措施的功能定位是通過發(fā)展生產(chǎn)、扶持就業(yè)提高困難群眾自我發(fā)展能力，實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)脫貧。二是幫扶手段不同。農(nóng)村低保是發(fā)放救助金，以此來保障農(nóng)村困難居民家庭基本生活。扶貧開發(fā)是通過產(chǎn)業(yè)扶持、財(cái)稅支持、投資傾斜等辦法，扶持貧困對象發(fā)展生產(chǎn)、就業(yè)創(chuàng)業(yè)，用勞動(dòng)創(chuàng)造價(jià)值，提高收入。三是工作性質(zhì)不同。農(nóng)村低保是政府救助，按月發(fā)給救助金，靠“輸血”來保障困難群眾生活。扶貧開發(fā)是政府組織實(shí)施的多元幫扶措施，扶持貧困村發(fā)展生產(chǎn)，幫助有勞動(dòng)能力的貧困居民創(chuàng)業(yè)就業(yè)，靠“造血”來提高貧困群眾收入，從而擺脫貧困。正是由于農(nóng)村低保與農(nóng)村扶貧開發(fā)有著明顯的政策邊界，這也決定了農(nóng)村低保在農(nóng)村扶貧開發(fā)中具有重要的兜底保障作用，農(nóng)村低保與扶貧開發(fā)缺一不可，二者相輔相成，相得益彰。

三、農(nóng)村社會(huì)救助與扶貧開發(fā)銜接的幾點(diǎn)建議

眾所周知，農(nóng)村扶貧開發(fā)的主管部門是扶貧辦，農(nóng)村社會(huì)救助的主管部門涉及民政、人社、住建、衛(wèi)生計(jì)生等職能部門。由于兩項(xiàng)政策的主管部門不同，如何實(shí)現(xiàn)農(nóng)村扶貧開發(fā)和農(nóng)村社會(huì)救助相銜接是難點(diǎn)，也是重點(diǎn)。

第一，完善社會(huì)救助制度體系。以貫徹落實(shí)《社會(huì)救助暫行辦法》為契機(jī)，細(xì)化農(nóng)村社會(huì)救助政策措施，一是充分發(fā)揮最低生活保障制度的兜底作用，著重解決好養(yǎng)老助殘問題，將困難家庭中依靠父母、祖（外祖）父母、兄弟姐妹等共同生活的家庭成員供養(yǎng)的完全喪失勞動(dòng)能力、生活不能自理的重病殘人員單獨(dú)納入低保范圍；二是探索制定農(nóng)村支出型貧困對象救助政策，構(gòu)建應(yīng)對因疾病、醫(yī)療等剛性支出較大造成家庭基本生活難以為繼型貧困的救助機(jī)制；三是在全面落實(shí)好低保對象、特困供養(yǎng)人員、低保邊緣家庭成員醫(yī)療救助的基礎(chǔ)上，探索制定其他特殊困難人員醫(yī)療救助的具體標(biāo)準(zhǔn)和認(rèn)定辦法。

第二，持續(xù)提高社會(huì)救助水平。根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況，不斷提高社會(huì)救助水平，逐步實(shí)現(xiàn)社會(huì)救助標(biāo)準(zhǔn)與農(nóng)村扶貧標(biāo)準(zhǔn)相銜接，經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)的社會(huì)救助標(biāo)準(zhǔn)原則上應(yīng)高于當(dāng)?shù)剞r(nóng)村扶貧標(biāo)準(zhǔn)，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)也要逐步達(dá)到農(nóng)村扶貧開發(fā)水平。當(dāng)前民政部門要科學(xué)確定補(bǔ)助水平，提高農(nóng)村低保、特困人員供養(yǎng)、醫(yī)療救助、臨時(shí)救助的救助標(biāo)準(zhǔn)，減免貧困縣（市、區(qū)）配套資金，切實(shí)發(fā)揮兜底作用，確保貧困救助對象實(shí)現(xiàn)政策性脫貧。

第三，加強(qiáng)申請社會(huì)救助家庭經(jīng)濟(jì)狀況核對工作。與扶貧開發(fā)一樣，社會(huì)救助也要實(shí)行精準(zhǔn)救助，確保救助對象準(zhǔn)確。居民家庭經(jīng)濟(jì)狀況核對是社會(huì)救助實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)的創(chuàng)新性舉措，目前已經(jīng)在低保救助、保障性住房、特困人員供養(yǎng)等領(lǐng)域發(fā)揮了較好的作用，大大提高了社會(huì)救助的準(zhǔn)確性和科學(xué)性。各地應(yīng)加強(qiáng)各級核對機(jī)構(gòu)人員隊(duì)伍建設(shè)，配齊配強(qiáng)工作人員，尤其是專業(yè)技術(shù)人才；制定和完善社會(huì)救助申請家庭經(jīng)濟(jì)狀況核對辦法，規(guī)范核查程序，細(xì)化核查內(nèi)容，為開展核對工作提供法規(guī)政策依據(jù)；加快推進(jìn)核對信息平臺建設(shè)，早日實(shí)現(xiàn)各級互聯(lián)互通的核對系統(tǒng)。

（作者系遼寧省居民家庭經(jīng)濟(jì)狀況核對中心主任）