城市社會救助對象瞄準方法、偏離原因和對策

姚建平

城市社會救助對象瞄準方法、偏離原因和對策

姚建平

一、城市社會救助對象瞄準方法

貧困人口瞄準方法歸納起來主要有類別瞄準、財富瞄準、需要瞄準、區(qū)域瞄準、社區(qū)瞄準和行為道德瞄準六種方法。［1］從我國城市社會救助的實踐來看，運用的方法包括財富瞄準、類別瞄準、社區(qū)瞄準和行為道德瞄準等幾種。財富瞄準是我國城市社會救助項目最主要的方法。根據1999年國務院頒布的《城市居民最低生活保障條例》，管理審批機關可以通過入戶調查、鄰里訪問以及信函索證等方式對申請人的家庭經濟狀況和實際生活水平進行調查核實。除了最低生活保障制度之外，我國幾乎所有專項救助都對受助者的家庭經濟狀況有要求，并且大都和最低生活保障制度捆綁在一起，因此也都屬于財富瞄準。

雖然財富瞄準是所有社會救助項目采取的主要方法，但在實踐中往往會結合其他瞄準方法識別救助對象。分類施保就是我國在實踐中總結出來的類別瞄準和財富瞄準相結合的瞄準方法。例如，2007年的《濟南市關于對城市居民最低生活保障對象實行分類施保的通知》規(guī)定，分類施保的對象包括六類家庭：家中有重大疾病患者；家中有重度殘疾人員；“三無”對象；需要獨立贍養(yǎng)兩個或兩個以上無收入高齡（70歲以上）老人的；由一方撫養(yǎng)未成年子女的單親家庭；父母雙亡、由祖父母（外祖父母）撫養(yǎng)未成年孫子（女）、外孫子（女）的老幼家庭；縣（市）區(qū)人民政府確定的其他特殊困難家庭。專項救助除了經濟狀況要滿足一定條件以外，通常也要結合人口學特征進行瞄準，因此實際上是財富定位和需求定位相結合。例如，2014年的《浙江省社會救助條例》規(guī)定，可以申請醫(yī)療救助的人員包括四類：最低生活保障家庭成員、特困供養(yǎng)人員、最低生活保障邊緣家庭成員、因患大病規(guī)定范圍內的醫(yī)療費用自負部分超出家庭承受能力，導致家庭實際生活水平低于當地最低生活保障邊緣家庭標準的人員。由此可見，醫(yī)療救助首先是通過收入將貧困人員確定為潛在的申請對象，再加上醫(yī)療需求者的類別瞄準來最終確定醫(yī)療救助對象。其他專項救助，如教育救助、住房救助、就業(yè)救助瞄準方法也是如此。

瞄準受助者的行為和道德在社會救助的歷史過程中一直存在。在英國的濟貧制度下，人們將貧困歸結為個人責任，貧困者被分為值得救助的人和不值得救助的人。中國城市最低生活保障制度早期對受助者的瞄準除了考慮收入之外，也有明顯的行為道德要求。根據1997年出臺的《國務院關于在全國建立城鎮(zhèn)居民最低生活保障制度的通知》，城市居民最低生活保障的受益對象要向兩類人傾斜：一是傳統(tǒng)社會救濟對象，二是下崗失業(yè)人員。但是在實際操作過程中并非完全按照收入標準，有很多人是排除在城市最低生活保障范圍以外的，這些人包括：（1）外地來本地就讀且具有本市非農業(yè)戶口的在校學生；（2）戶口雖在當地但長期在外地居住的人員；（3）由于征地而農轉非并自愿領取一次性全額安置補助的人員；（4）違反《婚姻法》、《收養(yǎng)法》、《計劃生育法》的人員和家庭；（5）因吸毒、賭博造成家庭生活水平低于當地最低生活保障標準的人員和家庭；（6）在領取最低生活保障金期間無正當理由拒絕勞動部門和基層組織提供勞動就業(yè)機會的人員；（7）家庭中雖無從業(yè)人員，但主觀認定其日常生活消費水平明顯高于當地最低生活保障標準的家庭成員；（8）家庭中擁有非生活必需的高檔消費品的家庭成員。［2］從以上對受益資格群體的限定中可以看出，城市居民最低生活保障制度既反映了與傳統(tǒng)社會救濟制度的銜接（傳統(tǒng)民政對象優(yōu)先），又有了明顯的時代特征。例如將下崗失業(yè)人員作為重要救助對象明顯打上了我國經濟體制轉變、國有企業(yè)改革的烙印。同時，對救助對象還有道德要求。例如，吸毒、賭博者和違反《婚姻法》、《收養(yǎng)法》、《計劃生育法》的人員排除在外。

二、城市社會救助對象瞄準偏離及原因

社會救助制度出現(xiàn)目標對象瞄準偏離的可能性非常大。目前比較常用的計算社會救助目標對象瞄準偏離的理論是美國伊利諾伊大學的著名學者 George Dellaportas提出來的。他將瞄準可能出現(xiàn)的結果分為四種情況：兩種成功可能和兩種偏離可能。兩種成功可能是：目標家庭獲得保障和非目標家庭沒有獲得保障。兩種偏離可能是：目標家庭沒有獲得保障和非目標家庭獲得保障。在社會救助實踐中，兩種準確瞄準是理所當然的制度要求。而兩種瞄準偏離則需要引起政策制定者和執(zhí)行者的關注?；趦深愬e誤瞄準可以構建兩個指標來衡量瞄準效率。沒有獲得保障的目標家庭數與目標家庭總數之比稱為擠出率（沒有獲得保障的目標家庭數/目標家庭總數），獲得保障的非目標家庭數與獲得保障的家庭總數之比稱為漏損率（獲得保障的非目標家庭數/獲得保障的家庭總數）。但是，已有的很多研究計算出來的我國農村扶貧和社會救助制度的漏損率和擠出率都很高。例如，葉初升和鄒欣使用OLS、LPM、Logistic模型和QR四種方法來計算，發(fā)現(xiàn)我國扶貧瞄準存在嚴重的漏瞄和溢出現(xiàn)象。四種方法計算的漏損率分別為50%、63.95%、55.63%和75.33%，四種方法計算的擠出率分別為21.01%、136.73%、100.63%和86.33%。［3］世界銀行 Ruslan Yemtsov使用ASPIRE數據對孟加拉國社會救助制度瞄準效率進行計算發(fā)現(xiàn)，2005年和2010年的擠出率分別為79.1%和65.6%，漏損率分別為44.3%和59.8%。［4］

造成社會救助目標對象瞄準偏離的原因非常復雜，具體來說可以分為以下幾個方面：

第一，漏損率（錯保）與調查時間密切相關。對貧困家庭經濟狀況的調查往往是一個時間點上的數據，而家庭收入隨時都可能發(fā)生變動。對于那些收入接近貧困標準線的家庭來說，家庭收入的很小變化都可能超出標準線。很多臨界的貧困家庭可能在年初符合收入規(guī)定，但是到調查時期可能突然收入增加超過標準線。由于在貧困標準線附近存在大量低收入家庭，而我國獲得救助的貧困家庭得到親屬收入轉移和靈活就業(yè)都非常普遍，因此通過經濟狀況調查來確定救助對象總會存在偏差。

第二，擠出率（應保未保）與申請程序所花費的時間相關。目前城市最低生活保障制度的行政程序包括個人向鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府申請（或委托居委會代其申請），鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府受理申請后組織人員對申請人家庭經濟狀況進行調查核實，家庭狀況調查核實后，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府要組織民主評議并將結果在社區(qū)公示，經公示無異議或異議不成立的申請對象，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審查復核并交縣民政部門審批。如果申請成功還要在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、社區(qū)居委會公示。這套申請、審核和批準程序走完至少也要數周時間。因此，即使家庭經濟狀況符合社會救助資格條件，從貧困家庭提出申請到最后批準下來的這段時間實際上也是一個應保未保狀態(tài)。

第三，擠出率（應保未保）與貧困家庭不了解社會救助政策或不愿意申請救助密切相關。20世紀90年代中期有研究發(fā)現(xiàn)，美國符合條件家庭的食品券項目參與率大約為50%。一項1993年在美國賓夕法尼亞州艾黎格尼（Allegheny）縣的調查表明，符合條件的人不去領取食品券的原因主要包括三方面：一是很多人自認為他們不符合領取食品券的條件（59.7%）。如果這些人一旦知道他們有資格獲取食品券的話，那么就會去領取食品券。二是很多有資格的家庭（22%）不去領取食品券是因為覺得項目每月的收益有限，他們覺得不值得或不需要領取。三是也有一些人（6%）認為不去領取食品券跟個人恥辱有關。［5］由于貧困者往往是那些信息閉塞的人員，因此他們很有可能因為不了解政策而不去申請。對于中國來說，一些符合條件的貧困家庭可能會更愿意接受親友救助而不去申請政府救助。另外，還有一些貧困家庭（尤其是有孩子的貧困家庭）不申請救助可能與恥辱感有關。

第四，從瞄準方法來看，造成瞄準偏離的重要原因是對財產標準的界定。很多學術研究對瞄準偏離的計算很難將財產量化，因此計算出來的結果肯定會有很大的誤差。在社會救助實踐中，對貧困家庭的財產狀況也很難有科學客觀的估算，往往大都是工作人員主觀估計的結果。雖然《城市居民最低生活保障條例》規(guī)定，凡共同生活的家庭成員人均收入低于當地城市居民最低生活保障標準的家庭，均有資格申請獲得最低生活保障。但在實際操作中，資產是各地進行低保家計調查排除申請者最主要的標準之一。目前，全國各地大部分地區(qū)對于申請社會救助都沒有明確的財產規(guī)定，工作人員更多的是依靠個人的主觀判斷來決定申請人員是否符合申請社會救助的資格。工作人員對貧困家庭財產的主觀判斷很容易造成瞄準偏誤。

第五，除了資產之外，還有很多原因使得那些家庭人均收入低于當地低保標準的家庭得不到低保。例如，《廣州市最低生活保障辦法》明確提出6種情況下要停止發(fā)放低保：（一）自費安排子女出國留學的；（二）自費出國旅游的；（三）達到法定就業(yè)年齡且有勞動能力但未就業(yè)的家庭成員一個月參加社會公益服務時間不足60個小時的；（四）離開居住地超過3個月，未向申請地所在鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處提出書面報告的；（五）無正當理由拒絕有關部門就業(yè)培訓或者推薦就業(yè)兩次以上的；（六）存在明顯高于一般生活消費的情形。［6］消費相對于收入來說更難核實，因此，如果采用消費支出或消費方式來作為社會救助目標瞄準的方法，更容易造成偏誤。另外，行為道德與目標對象瞄準掛鉤在現(xiàn)實生活中也不太好操作。

第六，相關國家政策在執(zhí)行過程中也有可能造成瞄準偏離。例如，20世紀90年代國有企業(yè)改革過程中曾經將大量下崗職工納入低保，各地在城市化過程中為了推動村改居政策也可能出現(xiàn)將大量低收入人員納入低保制度等。由于這些政策在執(zhí)行過程中要在短時間內將大量低收入人口同時納入救助制度，在這種情況下，當時的政治和政策環(huán)境可能是決定是否進行救助的重要因素，這在一定程度上也會影響瞄準的準確性。

第七，調查質量也會導致瞄準偏離?，F(xiàn)有家計調查手段包括信息核對、入戶調查、鄰里訪問、信函索證等方式。但是每種方式都會有缺陷，要通過這些方式完全搞清楚低收入家庭收入和資產狀況實際上是一件非常困難的事情。特別是那些想要申請救助的家庭更有可能會采取各種手段有意或無意地隱瞞家庭收入或資產。另外，貧困家庭成員本身受教育程度比較低，他們在計算和填答家庭時較之其他群體更可能出現(xiàn)偏差，導致家庭經濟狀況核查不實。

從以上分析可以看出，造成瞄準偏離的因素非常復雜。要判斷救助制度目標對象瞄準效率，首先要確定哪些人是政策目標對象。以最低生活保障為例，根據1999年國務院頒布的《城市居民最低生活保障條例》第二條，持有非農業(yè)戶口的城市居民，凡共同生活的家庭成員人均收入低于當地城市居民最低生活保障標準的，均有從當地人民政府獲得基本生活物質幫助的權利。從法律條文來看，城市最低生活保障對象的瞄準認定是看家庭人均收入。另外，學者的研究瞄準偏離時也往往采用收入作為唯一標準。但是，在各地實踐操作中并非完全將收入作為救助對象瞄準的唯一條件。各地出臺的法律和政策文件中對低保資格的要求除了收入之外，又加入了財產、消費支出、行為道德等因素，這肯定會導致很多低于收入標準線的人被排除在低保制度外。但是，這些被排除在低保制度之外的人實際上并不能夠算作瞄準錯誤，因為他們被排除在外是有地方出臺的政策文件作為依據。除此以外，由于瞄準程序的執(zhí)行無法準確查收家庭收入和財產、貧困人員因不了解政策沒有申請等導致的瞄準錯誤則應該算作瞄準錯誤。

三、社會救助對象精準識別的政策建議

第一，加快低收入家庭經濟狀況核對系統(tǒng)建設，堅持同時使用多種瞄準方式。當前我國最低生活保障制度對于家庭經濟狀況的核查手段主要包括入戶調查、鄰里訪問、信函索證和信息系統(tǒng)核對四種。由于經濟發(fā)展水平不同，各地結合實際情況對低保對象的收入和家庭財產狀況核查的方式也不同，對于收入和財產狀況標準的規(guī)定也有不同的要求。在經濟欠發(fā)達地區(qū)主要采用的是入戶調查、鄰里訪問等傳統(tǒng)方式，而發(fā)達地區(qū)（如廣州、上海等地）已經建立了一套數字化的信息核對系統(tǒng)。借助現(xiàn)有的信息網絡平臺，利用銀行、證券、稅務、工商、社會保障等部門的信息管理系統(tǒng)，通過對申請者和受助者的家庭財產和收入狀況進行比對來查實申請者家庭收入和財產狀況。與傳統(tǒng)方法相比，信息核對系統(tǒng)在查實家庭收入和財產方面（尤其是城市家庭）更加可靠、準確，因此建議盡快在全國城市推廣和普及。但是，信息核對本身也有一定的缺陷。例如，隱性收入和現(xiàn)金收入往往難以核實，資產的貨幣化也比較困難。如果僅僅依靠信息核對方法來識別社會救助對象，很容易造成偏差，有可能會導致“錯?！?、“漏?！钡惹闆r。因此，傳統(tǒng)入戶調查、鄰里訪問、信函索證等方法仍然是社會救助對象瞄準的重要手段。

第二，結合生計資產量化分析方法，提高社會救助制度的瞄準效率。由于家庭收入和資產認定比較復雜，因此完全建立在收入和資產基礎上的社會救助對象瞄準在實踐中很容易造成偏差。收入和資產僅僅是貧困風險的一個因素，社會資本、人力資本等方面的剝奪和缺乏也是陷入貧困的重要因素。因此，采用生計資產量化分析方法能夠更加準確地評估低收入家庭面臨的貧困風險，有助于提高制度的瞄準效率。建議從低收入家庭生計資產的角度出發(fā)，通過構建生計資產量化指標體系，對低收入家庭生計資產進行量化分析，測算反映其貧困程度的生計資產數值，按照生計資產總值由低到高的順序確定社會救助對象，從而提高瞄準效率。在生計資產指標確定時，應結合本地實際情況，除了與收入和消費相關的一些核心指標外，還應包括年齡、性別、就業(yè)、教育水平、健康狀況、社會關系、住房、家用電器和用具，甚至地理位置等。

第三，盡快制定社會救助制度財產標準，減少資產審查過程中的主觀因素。社會救助制度的收入標準早就在全國有明確規(guī)定，但是各地卻沒有明確量化的財產標準。在實際工作中，工作人員更多的是依靠個人的主觀判斷來決定申請人員是否符合申請社會救助的資格。因此，財產評估的偏誤是瞄準偏誤產生的重要原因。為此，應該盡快制定社會救助瞄準的財產標準。在確定財產標準時，首先要區(qū)分哪些屬于必需品和哪些屬于非必需品，然后在此基礎上計算各類財產相應的價格上限。各地可以根據本地實際情況形成財產標準清單，作為低收入家庭申請社會救助的依據。

第四，加強社會救助申請和審核程序管理，確保瞄準程序的公正性。目前，城市低保申請包括個人申請、社區(qū)初審、街道辦事處審查和評議、縣（區(qū)）民政部門審批四個環(huán)節(jié)。針對低保申請和審核程序流程長、環(huán)節(jié)眾多的情況，在強化低保審核管理過程中，需要對程序中各個環(huán)節(jié)進行優(yōu)化管理。建立申請機制、核查機制、評議機制、審批機制四個聯(lián)動機制，堅持將家庭收人核查作為最基礎、最核心的環(huán)節(jié)。通過加強低保審核審批過程中的管理力度，進行規(guī)范化的管理，嚴格把關，確保低保對象的準確瞄準及公正性。在低保對象認定各個環(huán)節(jié)做到公平、公正和公開，避免“人情保”、“關系?！钡炔灰?guī)范現(xiàn)象的發(fā)生，從而降低保漏損率。同時，盡量簡化社會救助申請程序，縮短審批時間，減少因行政程序過長導致的應保未?，F(xiàn)象。

第五，加大社會救助政策的宣傳力度，強化社會救助申請者的法律意識。在社會救助對象瞄準過程中之所以出現(xiàn)偏差，一個重要原因就是低收入家庭對現(xiàn)行的社會救助政策了解程度不夠，這很容易造成應保未?，F(xiàn)象。為此，各地應當結合當地實際情況，采取多種宣傳方式做好社會救助制度的政策宣講及知識普及工作，提高社會救助政策知曉率，有效降低擠出率并提高社會救助制度的覆蓋率。同時，應加大對通過隱匿家庭經濟收入等方式騙取最低生活保障金的最低生活保障戶的處罰力度，增加違規(guī)成本，從而有效降低漏損率。此外，還應加強社會救助申請者的法律意識，使其充分了解福利欺詐的法律責任，從源頭上減少瞄準的偏差。

第六，建立社會救助對象主動發(fā)現(xiàn)機制，減少應保未保現(xiàn)象。目前的社會救助制度需要貧困人員主動申請才可能獲得救助。但是現(xiàn)實生活中，很多貧困人員往往由于很多原因并未申請社會救助。尤其是那些城市最底層的貧困者往往更容易被政策所忽視。這些人不申請社會救助不僅無法解決自身的貧困問題，而且很容易發(fā)生極端事件，成為媒體和社會關注的焦點。為了減少這種現(xiàn)象的發(fā)生，需要建立社會救助對象的主動發(fā)現(xiàn)機制，具體要做的工作包括兩個方面：一是建立城市貧困動態(tài)跟蹤系統(tǒng)。采集并跟蹤城鄉(xiāng)貧困人員的各種信息，尤其是重度殘疾人員、患重特大疾病人員、老年人以及發(fā)生重大事故人員的信息，爭取在極端事件發(fā)生之前進行干預。二是可以考慮利用現(xiàn)代通信方式和手段，建立一個包括社會愛心人士和志愿者，民政、殘聯(lián)、新農合、婦聯(lián)、計生委、教委等有救助項目的部門經辦人在內的網絡（例如QQ群、微信群等），讓人民群眾隨時提供潛在社會救助對象的線索，從而減少應保未?，F(xiàn)象的發(fā)生。

（作者系中國社會保障學會社會救助分會理事、華北電力大學副教授）

注釋：

1. 尼爾·吉爾伯特.《社會福利的目標定位——全球發(fā)展趨勢與展望》. 中國勞動社會保障出版社， 2004年版， 序言第6頁.

2. 多吉才讓.《中國最低生活保障制度研究與實踐》. 人民出版社2001年版， 第140-141 頁.

3. 葉初升， 鄒欣.《扶貧瞄準的績效評估與機制設》.《華中農業(yè)大學學報（社會科學版）》， 2012年第1期.

4. Ruslan Yemtsov. "Measuring performance of social safety nets:ASPIRE for global benchmarking"， presetation PPT at Center for monitoring and verification of low income families， Ministry of Civil Affairs of the People's Republic of China， Beijing， November 2015.

5. Daponte. Sanders and Taylor. 1998."Why Do Low-Income Household Not Use Food Stamp？"， The Journal of Human Resource，XXXIV·3， p612-628.

6. 《2015年廣州低保最新政策：6種情形停發(fā)低?！?《信息時報》， 2015年9月23日. http://gz.bendibao.com/life/2015414/185049. shtml