寧波健全政府職責(zé)體系的實(shí)踐與思考

● 李浙閩

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寧波健全政府職責(zé)體系的實(shí)踐與思考

● 李浙閩

黨的十八大把“健全政府職責(zé)體系”作為深化行政體制改革、建設(shè)法治政府的重要內(nèi)容，為推進(jìn)新一輪行政體制改革明確了方向。近年來(lái)，浙江省寧波市結(jié)合中央關(guān)于“推行地方各級(jí)政府及其工作部門(mén)權(quán)力清單制度”、“推進(jìn)機(jī)構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化”的決策部署，積極推進(jìn)權(quán)力清單和責(zé)任清單制度建設(shè)，逐步厘清部門(mén)職責(zé)邊界，優(yōu)化權(quán)力配置，并以兩張清單的實(shí)際應(yīng)用為突破口和切入點(diǎn)，發(fā)揮其對(duì)推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變、實(shí)現(xiàn)政府治理現(xiàn)代化的撬動(dòng)效應(yīng)和導(dǎo)向作用，進(jìn)一步加大簡(jiǎn)政放權(quán)力度，建立健全事中事后監(jiān)管制度，不斷優(yōu)化公共服務(wù)方式，有力地推動(dòng)了政府職責(zé)體系的再造進(jìn)程。

一、改革探索：定原則、全覆蓋、強(qiáng)管理、立機(jī)制

一是明確權(quán)責(zé)清單編制原則。自2014年起，寧波市按照“法定職責(zé)必須為、法無(wú)授權(quán)不可為”的要求，啟動(dòng)權(quán)力清單和責(zé)任清單編制工作。在具體推進(jìn)過(guò)程中，堅(jiān)持五項(xiàng)原則。第一，職責(zé)法定原則。權(quán)力清單嚴(yán)格依據(jù)法律法規(guī)規(guī)章的規(guī)定，責(zé)任清單同時(shí)參照部門(mén)“三定”規(guī)定和各級(jí)黨委、政府規(guī)范性文件，沒(méi)有合法依據(jù)的，一律予以清理。第二，簡(jiǎn)政放權(quán)原則。加大向市場(chǎng)、社會(huì)和下級(jí)政府的放權(quán)力度，凡是對(duì)直接面向基層、量大面廣、由基層管理更方便有效的經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理事項(xiàng)，盡量下放基層管理；對(duì)可以面向市場(chǎng)和社會(huì)組織的職能轉(zhuǎn)移事項(xiàng)，逐步通過(guò)直接取消、委托或購(gòu)買服務(wù)等方式轉(zhuǎn)移。第三，便民高效原則。進(jìn)一步優(yōu)化行政權(quán)力運(yùn)行流程，減少辦事環(huán)節(jié)，簡(jiǎn)化辦事程序，提高行政效能；對(duì)涉及多個(gè)部門(mén)管理的事項(xiàng)，明確牽頭部門(mén)及相關(guān)部門(mén)的職責(zé)分工，建立健全部門(mén)間的協(xié)調(diào)配合機(jī)制，落實(shí)監(jiān)管責(zé)任。第四，權(quán)責(zé)一致原則。在依法行使行政權(quán)力的同時(shí)必須承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，做到有權(quán)必有責(zé)。落實(shí)違規(guī)用權(quán)的監(jiān)督問(wèn)責(zé)機(jī)制，防止行政權(quán)力異化。第五，問(wèn)題導(dǎo)向原則。以社會(huì)關(guān)注和人民群眾反映強(qiáng)烈的市場(chǎng)監(jiān)管、安全生產(chǎn)監(jiān)管、環(huán)境保護(hù)等突出問(wèn)題為導(dǎo)向，明確職權(quán)范圍，厘清責(zé)任邊界，強(qiáng)化監(jiān)管服務(wù)，著力解決“越位”、“缺位”、“不到位”的問(wèn)題。

二是推進(jìn)權(quán)責(zé)清單全面覆蓋。出臺(tái)了《關(guān)于開(kāi)展部門(mén)職權(quán)清理推行權(quán)力清單制度的實(shí)施意見(jiàn)》和《關(guān)于開(kāi)展部門(mén)責(zé)任清單編制工作的實(shí)施意見(jiàn)》，明確將各級(jí)部門(mén)行使的各項(xiàng)行政職權(quán)及其依據(jù)、實(shí)施主體、運(yùn)行流程，以及部門(mén)的主要職責(zé)、職責(zé)交叉事項(xiàng)、事中事后監(jiān)管制度、公共服務(wù)事項(xiàng)等以清單形式明確列示出來(lái)，向社會(huì)公布，接受監(jiān)督。對(duì)權(quán)力清單反復(fù)比對(duì)規(guī)范、查漏補(bǔ)缺，按照統(tǒng)一口徑進(jìn)一步規(guī)范權(quán)力事項(xiàng)，做到權(quán)力事項(xiàng)名稱規(guī)范、口徑一致，同時(shí)，積極整理增補(bǔ)目錄樣本外的事項(xiàng)，確保權(quán)力清單的完整規(guī)范，地方性法規(guī)和政府規(guī)章設(shè)定的權(quán)力事項(xiàng)全部入庫(kù)。2015年9月下發(fā)《關(guān)于推進(jìn)權(quán)責(zé)清單責(zé)任清單向鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）延伸覆蓋的指導(dǎo)意見(jiàn)》，重點(diǎn)理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）與縣級(jí)部門(mén)及其派駐機(jī)構(gòu)、村（社區(qū)）之間的關(guān)系，理清職責(zé)交叉事項(xiàng)、優(yōu)化權(quán)力運(yùn)行流程，進(jìn)一步明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）功能定位，著力解決基層權(quán)責(zé)不一致、職責(zé)邊界模糊的問(wèn)題。截至2015年底，市縣鄉(xiāng)三級(jí)政府已實(shí)現(xiàn)權(quán)力清單、責(zé)任清單全面覆蓋。

三是強(qiáng)化權(quán)責(zé)清單運(yùn)行管理。完善浙江政務(wù)服務(wù)網(wǎng)寧波平臺(tái)建設(shè)，完成了統(tǒng)一權(quán)力事項(xiàng)庫(kù)和統(tǒng)一辦件庫(kù)落地、權(quán)力運(yùn)行信息管理系統(tǒng)建設(shè)、電子監(jiān)察系統(tǒng)部署、電子證照庫(kù)搭建、數(shù)據(jù)交換體系完善等工作。全面推進(jìn)政務(wù)服務(wù)網(wǎng)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）延伸。同時(shí)，大力推進(jìn)權(quán)力事項(xiàng)、責(zé)任事項(xiàng)入庫(kù)和網(wǎng)上運(yùn)行，進(jìn)一步強(qiáng)化政務(wù)服務(wù)資源整合力度，做好公共服務(wù)事項(xiàng)接入，不斷疊加公共支付、預(yù)約掛號(hào)、辦事進(jìn)度等便民服務(wù)應(yīng)用項(xiàng)目。目前完成權(quán)力事項(xiàng)入庫(kù)50096項(xiàng)（其中市本級(jí)5620項(xiàng)），行政審批事項(xiàng)全部實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上運(yùn)行。

四是建立權(quán)責(zé)清單長(zhǎng)效機(jī)制。進(jìn)一步優(yōu)化政府職責(zé)體系，積極推進(jìn)權(quán)責(zé)清單動(dòng)態(tài)調(diào)整。在權(quán)力“瘦身”方面，對(duì)法律法規(guī)修改和中央、浙江省歷次簡(jiǎn)政放權(quán)涉及的權(quán)力事項(xiàng)，及時(shí)通過(guò)權(quán)力運(yùn)行系統(tǒng)進(jìn)行比對(duì)更新，取消的審批事項(xiàng)一律停止實(shí)施，下放的事項(xiàng)積極做好承接工作，并加強(qiáng)監(jiān)督管理。在責(zé)任清單“強(qiáng)身”方面，以政府工作報(bào)告確定的重點(diǎn)工作和部門(mén)職責(zé)為依據(jù)，確定部門(mén)年度重點(diǎn)工作目標(biāo)任務(wù)清單，同時(shí)結(jié)合簡(jiǎn)政放權(quán)、機(jī)構(gòu)改革等工作，對(duì)法律法規(guī)調(diào)整、部門(mén)“三定”規(guī)定變化、工作中新出現(xiàn)的職責(zé)交叉問(wèn)題，特別是社會(huì)關(guān)注度高，群眾反映強(qiáng)烈的市場(chǎng)監(jiān)管、食品安全、安全生產(chǎn)、環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域，及時(shí)梳理并明確相關(guān)部門(mén)的職責(zé)邊界，促進(jìn)政府高效運(yùn)轉(zhuǎn)。加強(qiáng)權(quán)責(zé)清單動(dòng)態(tài)管理的制度建設(shè)，出臺(tái)《寧波市政府部門(mén)職責(zé)管理辦法》和《寧波市權(quán)力清單管理辦法》，從制度層面對(duì)權(quán)責(zé)清單動(dòng)態(tài)調(diào)整、日常管理、考核評(píng)價(jià)、監(jiān)督檢查機(jī)制等作出具體規(guī)定。

二、改革成效：權(quán)力瘦身、責(zé)任強(qiáng)身

寧波市以權(quán)力清單、責(zé)任清單制度建設(shè)為突破口，加快了政府改革步伐。協(xié)同推進(jìn)放管服，加大簡(jiǎn)政放權(quán)力度，強(qiáng)化事中事后監(jiān)管，優(yōu)化公共服務(wù)方式，讓政府的權(quán)責(zé)邊界更加清晰，政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)以及政府層級(jí)間的關(guān)系更加順暢，部門(mén)履職更加公開(kāi)規(guī)范和高效惠民。

一是通過(guò)權(quán)力瘦身，加大簡(jiǎn)政放權(quán)力度，有效激發(fā)了市場(chǎng)和社會(huì)活力。積極轉(zhuǎn)變政府理念，理順政府與市場(chǎng)的關(guān)系，將政府管不好、管不了、不該管的事情剝離出來(lái)，有效激發(fā)了社會(huì)活力。對(duì)非行政許可審批事項(xiàng)進(jìn)行“清零”，在權(quán)力清單清理基礎(chǔ)上，再次取消36項(xiàng)，調(diào)整99項(xiàng)。取消投資項(xiàng)目核準(zhǔn)改備案30多項(xiàng)，部分城建、社會(huì)事業(yè)等項(xiàng)目進(jìn)一步由核準(zhǔn)轉(zhuǎn)為備案，核準(zhǔn)項(xiàng)目比重進(jìn)一步降低；承接國(guó)家下放投資核準(zhǔn)權(quán)限17項(xiàng)，下放至縣（市）區(qū)政府投資核準(zhǔn)事項(xiàng)共5項(xiàng)（類），權(quán)力重心加速下移。結(jié)合商事制度改革，全面梳理工商前置改后置審批事項(xiàng)152項(xiàng)，形成《工商登記前置改后置審批事項(xiàng)目錄匯總表》，確保市場(chǎng)主體及時(shí)取得市場(chǎng)主體資格和一般經(jīng)營(yíng)資格。取消、免征和停收征地管理費(fèi)、保存人事關(guān)系檔案費(fèi)、企業(yè)注冊(cè)登記費(fèi)等50項(xiàng)行政事業(yè)性收費(fèi)，對(duì)小微企業(yè)（含個(gè)體工商戶）免征土地登記費(fèi)等45項(xiàng)行政事業(yè)性收費(fèi)，年減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)1億多元。在此基礎(chǔ)上，印發(fā)了《關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)的實(shí)施意見(jiàn)》，出臺(tái)政府購(gòu)買服務(wù)指導(dǎo)性目錄、具備承接政府職能轉(zhuǎn)移和購(gòu)買服務(wù)資質(zhì)的社會(huì)組織目錄，將“棚戶區(qū)改造住房保障服務(wù)”等事項(xiàng)納入政府購(gòu)買服務(wù)范圍，在教育、文化、體育、養(yǎng)老等服務(wù)領(lǐng)域開(kāi)展了購(gòu)買服務(wù)試點(diǎn)。

二是通過(guò)責(zé)任強(qiáng)身，強(qiáng)化事中事后監(jiān)管，切實(shí)增強(qiáng)政府依法履職能力。及時(shí)修改完善相應(yīng)的事中事后監(jiān)管制度，明確監(jiān)管重點(diǎn)，細(xì)化監(jiān)管措施和流程標(biāo)準(zhǔn)，創(chuàng)新監(jiān)管方式，為各類市場(chǎng)主體營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的發(fā)展環(huán)境。出臺(tái)《寧波市環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理責(zé)任規(guī)定》、《關(guān)于加強(qiáng)食品安全體系建設(shè)的意見(jiàn)》、《黨政機(jī)關(guān)安全生產(chǎn)工作職責(zé)規(guī)定》等文件和規(guī)定，積極推進(jìn)構(gòu)建四級(jí)環(huán)境監(jiān)管網(wǎng)格、食品安全“兩網(wǎng)五體系”、安全生產(chǎn)“四級(jí)五覆蓋”監(jiān)管等工作機(jī)制，明確各級(jí)各部門(mén)職責(zé)和分工，實(shí)現(xiàn)事中事后監(jiān)管全面覆蓋。推進(jìn)綜合行政執(zhí)法，建立綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)，梳理行政執(zhí)法行政權(quán)力目錄，分三年逐步劃轉(zhuǎn)250項(xiàng)左右執(zhí)法事項(xiàng)，切實(shí)解決多頭執(zhí)法和執(zhí)法缺位并存的問(wèn)題。積極推進(jìn)行政權(quán)力網(wǎng)上運(yùn)行和信息共享，及時(shí)公開(kāi)行政許可、行政處罰等信息，充分運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)資源開(kāi)放共享、互聯(lián)互通，建立“互聯(lián)網(wǎng)+”的監(jiān)管模式。

三是通過(guò)完善流程，優(yōu)化政府服務(wù)方式，形成良好的干事創(chuàng)業(yè)環(huán)境。結(jié)合權(quán)責(zé)清單向鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）延伸覆蓋，加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）與縣級(jí)部門(mén)及其派駐機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)配合，充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的綜合治理、市場(chǎng)監(jiān)管、綜合執(zhí)法、便民服務(wù)、黨群服務(wù)等職能。將面向基層、量大面廣、由基層行使更方便有利的事項(xiàng)下放給縣（市）區(qū)有關(guān)部門(mén)實(shí)施，在文廣系統(tǒng)試點(diǎn)行政審批縣市同權(quán)同批模式改革。加快統(tǒng)一投訴舉報(bào)平臺(tái)建設(shè)，整合效能監(jiān)察、環(huán)保、國(guó)土、物價(jià)、質(zhì)監(jiān)等26條政務(wù)服務(wù)熱線，推動(dòng)管理流程再造。探索試行“五證合一”、“三聯(lián)動(dòng)審批”、“零等待”承諾審批制、推進(jìn)落實(shí)集中審批等措施，全市范圍內(nèi)已有16500多家企業(yè)取得新版營(yíng)業(yè)執(zhí)照，100多家工業(yè)制造企業(yè)當(dāng)場(chǎng)取得許可。進(jìn)一步完善政務(wù)服務(wù)網(wǎng)，行政審批事項(xiàng)全部在政務(wù)服務(wù)網(wǎng)上線運(yùn)行，進(jìn)一步減少審批環(huán)節(jié)，為群眾創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新提供良好環(huán)境。

三、改革建議：以清單明邊界、定職責(zé)、促運(yùn)行

隨著權(quán)力清單、責(zé)任清單制度不斷完善，政府職責(zé)體系的管理手段將更加多樣、有效，也使政府職責(zé)更加精細(xì)化、規(guī)范化、動(dòng)態(tài)化管理成為可能。

一是以清單明邊界，理順政府與市場(chǎng)、社會(huì)的關(guān)系。以權(quán)力清單、責(zé)任清單為基礎(chǔ)，建立市場(chǎng)、社會(huì)組織承接政府職能的評(píng)價(jià)機(jī)制。對(duì)市場(chǎng)和社會(huì)組織的承接能力進(jìn)行分析評(píng)價(jià)，凡是市場(chǎng)主體能夠自主決定、自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、自行調(diào)節(jié)的事項(xiàng)，堅(jiān)決取消審批；行業(yè)管理、企事業(yè)單位和個(gè)人進(jìn)行水平評(píng)價(jià)等社會(huì)組織能夠自律管理的事項(xiàng)，逐步轉(zhuǎn)移給行業(yè)協(xié)會(huì)和社會(huì)組織。對(duì)于部門(mén)新提交的機(jī)構(gòu)編制事項(xiàng)，一律先進(jìn)行評(píng)估，凡是市場(chǎng)和社會(huì)組織能夠自主承擔(dān)的，不得作為增設(shè)機(jī)構(gòu)、增加編制的理由依據(jù)。強(qiáng)化政府監(jiān)管和服務(wù)職能，把更多精力投入到市場(chǎng)監(jiān)管、公共服務(wù)、社會(huì)管理、環(huán)境保護(hù)等職責(zé)上來(lái)。對(duì)于通過(guò)取消、轉(zhuǎn)移等方式讓權(quán)給市場(chǎng)、社會(huì)的職能，進(jìn)一步完善事中事后監(jiān)管制度，細(xì)化監(jiān)管措施和流程標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)化部門(mén)責(zé)任，避免管理缺位。加大政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)力度，凡權(quán)力清單、責(zé)任清單中適合采取市場(chǎng)化方式提供的輔助性、技術(shù)性、服務(wù)性事項(xiàng)，逐步交給具備條件的社會(huì)組織、企業(yè)和機(jī)構(gòu)承擔(dān)，積極促進(jìn)社會(huì)資本進(jìn)入教育、醫(yī)療、文化、體育、養(yǎng)老服務(wù)等領(lǐng)域。

二是以清單定職責(zé)，優(yōu)化部門(mén)間、層級(jí)間的權(quán)責(zé)關(guān)系。健全省、市、縣、鄉(xiāng)四級(jí)相對(duì)統(tǒng)一的行政權(quán)力和部門(mén)職責(zé)基本目錄，區(qū)分各級(jí)政府部門(mén)的職責(zé)重點(diǎn)，并作為層級(jí)間權(quán)責(zé)調(diào)整的重要依據(jù)。市級(jí)政府要加強(qiáng)宏觀調(diào)控職能，側(cè)重于行政決策和監(jiān)督；縣級(jí)政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府更加突出執(zhí)行職責(zé)。同時(shí)，繼續(xù)推進(jìn)權(quán)力清單、責(zé)任清單的深化和延伸覆蓋，進(jìn)一步理順部門(mén)之間、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）與縣級(jí)部門(mén)之間、開(kāi)發(fā)園區(qū)與所在縣（市）區(qū)之間、黨群機(jī)關(guān)與政府部門(mén)之間的職責(zé)關(guān)系，增強(qiáng)政府職能體系的完整性。在此基礎(chǔ)上，推動(dòng)建立權(quán)責(zé)一致的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。進(jìn)一步完善部門(mén)之間、上下級(jí)政府之間的會(huì)商聯(lián)動(dòng)機(jī)制，根據(jù)權(quán)力清單、責(zé)任清單運(yùn)行情況和承接能力，有針對(duì)性地上收和下放部門(mén)職責(zé)，確保政府部門(mén)間、層級(jí)間職責(zé)左右銜接、上下對(duì)接、分工合理、運(yùn)轉(zhuǎn)順暢。探索改革事項(xiàng)與權(quán)力清單、責(zé)任清單的銜接機(jī)制，各類市場(chǎng)主體可依法平等進(jìn)入的領(lǐng)域，政府在管理過(guò)程中要減少干預(yù)；取消、轉(zhuǎn)移的行政獎(jiǎng)勵(lì)、行政確認(rèn)等引導(dǎo)鼓勵(lì)類事項(xiàng)，應(yīng)調(diào)整有關(guān)財(cái)政資金配置，提升資金使用效益。

三是以清單促運(yùn)行，確保部門(mén)全面正確履行職責(zé)。發(fā)揮“大數(shù)據(jù)”在政府治理方面的作用，將權(quán)力清單、責(zé)任清單、機(jī)構(gòu)編制實(shí)名制系統(tǒng)與各層級(jí)、各部門(mén)自行研發(fā)的信息系統(tǒng)進(jìn)行整合，提取反映部門(mén)權(quán)責(zé)清單的相關(guān)要素，對(duì)部門(mén)履職情況、工作量、工作效率、群眾滿意度等進(jìn)行全流程效能評(píng)估。整合各類政府服務(wù)管理平臺(tái)，進(jìn)一步細(xì)化部門(mén)行權(quán)履職各環(huán)節(jié)的具體任務(wù)、行為標(biāo)準(zhǔn)、受理時(shí)限、工作人員、投訴渠道等，方便行政相對(duì)人知曉和監(jiān)督，推動(dòng)部門(mén)減少不必要的管理環(huán)節(jié)。建立履職情況報(bào)告制度，各部門(mén)結(jié)合權(quán)責(zé)清單運(yùn)行情況，重點(diǎn)就職責(zé)履行情況、權(quán)力事項(xiàng)監(jiān)管情況、權(quán)責(zé)對(duì)應(yīng)情況、職責(zé)交叉情況、群眾投訴舉報(bào)事項(xiàng)辦理情況和部門(mén)轉(zhuǎn)變職能調(diào)整職責(zé)建議等事項(xiàng)，定期提交履職報(bào)告。探索完善工作目標(biāo)考評(píng)機(jī)制，以權(quán)力清單、責(zé)任清單作為年度考評(píng)的依據(jù)，未納入清單的事項(xiàng)不得作為各類年度目標(biāo)考核內(nèi)容。加強(qiáng)對(duì)部門(mén)落實(shí)權(quán)責(zé)清單情況的監(jiān)督檢查，并通過(guò)購(gòu)買服務(wù)的方式，組織第三方力量定期對(duì)部門(mén)履職情況進(jìn)行評(píng)估，強(qiáng)化對(duì)行政不作為、亂作為和失職瀆職等違法違紀(jì)行為的追究問(wèn)責(zé)。

（作者系寧波市委組織部副部長(zhǎng)、市編辦主任）

注：壓題圖為象山漁港。