簡論秦漢官吏役分類管理制度

● 張 銳

?

簡論秦漢官吏役分類管理制度

● 張 銳

我國古代曾長期實行史稱“官吏分途”或“儒吏分途”的官吏役分類管理制度。清人陳宏謀在《分發(fā)在官法戒錄檄》一文中論道：“有官則必有吏，有官則必有役?！吨芄佟酚懈否阃街?，漢唐以后名稱不一，職掌則同。蓋居官者責(zé)無旁貸，事有兼資，抱案牘，考章程，備繕寫，官之賴于吏者不少；拘提奔走，役之效力于官者亦不少?！边@是對官吏役三類人員沿革和功能的很好概括。這項制度確立于秦漢，因此，研究秦漢官吏役分類管理制度，對于理解中國古代人事管理體制具有重要意義。

一、秦漢各級行政官署皆由官吏役三類人員構(gòu)成

秦漢各級官署中二百石以上的官員由中央任命，其下是數(shù)倍于官的、由官選任的吏，《漢書·百官公卿表》分別稱之為“長吏”和“少吏”。吏依法從事具體行政事務(wù)，以腦力勞動為主，在他們之下還有數(shù)量更大的、從事“拘提奔走”事務(wù)的體力勞動者官役。

比如，《后漢書·百官志》載太常寺下屬的太祝署人員編制：“太祝令一人，六百石?！┮蝗恕保⒁稘h官》曰：“員吏四十一人，……百五十人祝人，宰二百四十二人，屠者六十人?！笨梢姡Ｊ鹪O(shè)有行政長官太祝令1人，行政次官丞1人，其下有屬吏編制41人和官役編制452人（注：祝人150人、宰242人、屠者60人），官、吏、役之比為1:20.5:226。據(jù)《漢官六種》記載，中央其他官署與此類似，如太宰署，行政長官太宰令1人，行政次官明堂丞1人，屬吏編制42人，官役（宰、屠者、衛(wèi)士）編制共330人，官、吏、役之比為1:21:165；又如大予樂署，行政長官大予樂令1人，行政次官丞1人，屬吏編制25人，官役（樂人、八佾舞）編制共380人，官、吏、役之比為1:12.5:190。

秦漢郡縣官署的人員構(gòu)成也大體如此。如據(jù)1993 年2月在江蘇東?？h發(fā)掘的尹灣漢墓簡牘《集簿》記載，西漢晚期東?？ぃê?8個屬縣）共有二百石以上行政官149人，屬吏2054人，官、吏之比為1:13.7。漢代官役種類繁多，《集簿》沒有全面統(tǒng)計東海郡官役數(shù)量，只零星記載了從事社會治安的亭卒、傳遞公文的郵人和鄉(xiāng)里行政的縣鄉(xiāng)三老、孝、悌、力田、里正等8種官役的數(shù)量，其中，亭卒2972人，郵人408戶，縣三老38人，鄉(xiāng)三老170人，孝、悌、力田各120人，里正2532人。

此外，史籍零星記載的一些中央部門派駐地方機構(gòu)的人員構(gòu)成也是如此。如皇家廟陵署，為中央太常寺派出機構(gòu)，據(jù)《后漢書·百官志》載，廟陵署一般設(shè)行政長官廟陵令一人，行政次官丞一人，其下為數(shù)名屬吏和數(shù)量眾多的官役。《漢書·韋玄成傳》記載，漢宣帝時期共有廟、陵、寢園管理機構(gòu)207所，共使用官役（衛(wèi)士、祝人、宰、樂人）57276人，平均每個機構(gòu)277人。

綜上，秦漢各級行政官署都由官吏役三類人員構(gòu)成，2至3名行政官領(lǐng)導(dǎo)數(shù)名至數(shù)十名屬吏、數(shù)十至數(shù)百名官役是官署具有普遍性的人員結(jié)構(gòu)。據(jù)推算，兩漢文武官員約為7000多人，吏員在12至15萬之間，官役名目繁多，有四大類五十多種，總量在100萬以上。

當代關(guān)于政府人員規(guī)模的研究中，常引用《通典·職官第十八》“（西漢）自佐史至丞相凡十三萬二百八十五人，……（東漢）都計內(nèi)外官及職掌人十五萬二千九百八十六人”的記載來推算漢代“官民比”，并將之與當代數(shù)據(jù)相比較，這些比較，沒有建立在相同口徑的基礎(chǔ)之上，多有謬誤。因為《通典》所載的只是兩漢官吏總量，不含數(shù)量更龐大的官役，比如漢代發(fā)揮現(xiàn)代警察功能的亭卒，全國有十幾萬，顯然沒有包括其中。官役也在從事公務(wù)，研究漢代政府人員規(guī)模必須考慮他們。

二、秦漢王朝對官吏役實行分類管理

今天人們穿什么衣服、戴什么帽子、坐什么車、住什么房子，主要取決于個人偏好和消費能力，而在古代卻是社會等級的標志，強調(diào)“非其人不得服其服”，否則為僭越。秦漢官吏役三類人員在公務(wù)活動中界限分明，當時人一看便知。比如服飾，官有官服，吏有吏服，役有役服，這些已被出土壁畫所證明；又如出行，漢代畫像石顯示，官員出行前呼后擁，有專門車駕，少數(shù)地位高的屬吏也有專車隨從，官役則騎馬或步行護駕。這些都是與官吏役不同的社會等級相適應(yīng)的。

人員的結(jié)構(gòu)化必須建立在分類管理的基礎(chǔ)上。秦漢王朝對官吏役實施的分類管理主要有四個方面：

1.選拔任用方式不同。官主要采取選任制，察舉后由中央任命；吏主要采取委任制，行政長官自辟除；役主要采取征發(fā)制，由地方行政官依法征發(fā)差派。選拔的標準也不同，漢代行政官一般要求明習(xí)儒家經(jīng)典，所謂“孔子近圣，為漢定道”；吏要求文理明通、熟悉律例、工于寫算，初任吏職，一般要參加公開競爭性考試；役身體健康則可。

2.培養(yǎng)渠道不同。秦漢對于官的培養(yǎng)有專門渠道，即郎官系統(tǒng)。漢武帝以后，中央對經(jīng)過層層舉薦上來的孝廉，并不急著任用，而是先送到中央郎署培養(yǎng)3至5年，認為成熟的再派下去，從低級政務(wù)官開始，一級一級晉升，以確保他們對王朝的忠誠。吏則另有培養(yǎng)渠道，如秦漢都有培養(yǎng)文吏的學(xué)室，重在培養(yǎng)法律知識，使之明習(xí)律令，學(xué)僮學(xué)習(xí)3年后，要參加每年8月1日舉辦的公開考試，成績合格的方可擔任史、卜、祝等低級吏職。役為體力勞動者，對專業(yè)技能要求不高，官府依據(jù)役冊依次差派。

3.管理考核方式不同。每年年底行政官要向中央上報年度目標完成情況，接受中央考課?？颊n制與任期制緊密聯(lián)系，大體為“三載考績”，即一屆任期三年。官員實行回避原籍任職制度，一般要千里單車赴任。“一朝天子一朝臣”，說明官員的任職受政治因素影響大。吏員原則上在原籍任職，無任期，受政治影響小，無過失可長期任職，有的甚至世襲其職。典型的如秦末大動亂時，“郡縣多殺長吏以應(yīng)涉”，造反者一般殺作為國家政權(quán)代表的外鄉(xiāng)人——行政官，而吏則可以超身事外。劉邦攻破咸陽，立即強調(diào)“諸吏人皆案堵如故”，并“使人與秦吏行縣鄉(xiāng)邑，告諭之”，全面接收秦的文吏系統(tǒng)，他們可以在新王朝繼續(xù)任職。按照漢代役制，一個無爵男子一生要為國家承擔2年加38個月法定義務(wù)的勞役。因此，官役一般由成年男丁輪差，唐代稱之為“上番”。對官吏役的考核標準和考核方法也有較大差異，總體上“貴者舒而賤者促”。

4.社會地位和待遇不同。官地位崇高，衣食住行都有特殊待遇，普通人不得享受。吏的社會地位比官低，官役的社會地位更低，有的官役甚至由刑徒擔任。官員有較高的俸祿，年齡大了可以致仕退休。吏俸祿較低，役則為義務(wù)工，不給錢?？傮w上，官尊吏卑役賤。

總之，秦漢王朝對官吏役在選拔、培養(yǎng)、任用、考核、等級管理、待遇等方面實施不同的管理辦法。眾所周知，當代西方美、英、法等主要國家實行政務(wù)官與事務(wù)官分類管理制度，這也是西方文官制度的核心。政務(wù)官由選舉或政治任命產(chǎn)生，包括國會議員、首相（總統(tǒng)、總理）、大臣（部長）、政務(wù)次官、政治秘書等，隨幾年一度的政治選舉而進退；事務(wù)官經(jīng)過公開競爭性考試，一經(jīng)錄用如無過失即可長期任職，他們堅持政治中立，不因政治選舉和政府變動而進退，兩者在人事管理辦法上有顯著差別。這一點與秦漢官吏役分類管理制度有一定的相似性。

三、官吏役在行政活動中的角色差異

人員的結(jié)構(gòu)化是與角色功能的穩(wěn)定性緊密聯(lián)系的。秦漢各級行政官署的行政活動一般由官吏役三方共同參與，但他們在行政活動中的角色是不同的。1975年12月出土于湖北孝感地區(qū)的睡虎地秦墓竹簡《封診式》，是記載秦人歸納案件偵破、審訊、查封等工作方法的文書，其中出子、封守、告臣、黥妾、告子、賊死、經(jīng)死、穴盜、寧自告、爭牛、遷子等篇中含有很多反映行政工作流程的內(nèi)容，如在“出子”篇記載的孕婦斗毆致流產(chǎn)案中，行政次官縣丞居中指揮，是案件受理的權(quán)力中心，負責(zé)具體行政事務(wù)的縣廷屬吏令史帶領(lǐng)隸臣、隸妾等官役進行案件偵查、捉拿嫌疑人等工作，并向縣丞上報偵查終結(jié)報告。漢代也是如此。如1983年12月在湖北江陵縣出土的張家山漢墓竹簡《奏讞書》，記載了22篇典型案例，其中也有很多能反映西漢行政工作流程的內(nèi)容，如求盜追捕逃奴致傷案，亭長和求盜承擔具體抓捕任務(wù)，最終由縣廷行政官作出判決。案情復(fù)雜的，還要上報中央廷尉寺。

總體上，在秦漢的各類行政活動中，官扮演著國家政權(quán)的代表者、統(tǒng)治秩序的維護者、行政事務(wù)負總責(zé)的領(lǐng)導(dǎo)者、官方意識形態(tài)的承擔者等角色；吏扮演著行政機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)負責(zé)人、行政事務(wù)專家、行政事務(wù)的組織實施者和低級官署的行政領(lǐng)導(dǎo)等角色；役扮演著官署安全保衛(wèi)者、官員侍從服務(wù)者、抓捕盜賊和奔走服務(wù)者、提供專門性服務(wù)者等角色。

在漢王朝的行政運作中，官掌價值判斷，依法行政的吏掌事實判斷；官掌王道，吏掌霸道；官掌禮治，吏掌法治。這種霸王道相雜、禮法并用、道器結(jié)合、體用相輔、本末兼治、德主刑輔的制度安排，也就是閻步克先生概括的“士大夫政治”。

四、秦漢產(chǎn)生官吏役分類管理制度的原因分析

秦漢的官吏役分類管理制度則是皇權(quán)專制中央集權(quán)的產(chǎn)物。統(tǒng)一后的秦有1000個左右的縣，西漢時有1587個縣，東漢時有1180個縣。在當時落后的交通、通訊條件下，王朝如何統(tǒng)治這一千多個“百里之縣”？我們發(fā)現(xiàn)，秦和漢初的皇帝身邊活躍著一支“扈從隊”，即郎官系統(tǒng)?！榜R上打天下，下馬治天下”，強調(diào)的不僅僅是逆取與順守的關(guān)系，而且還表明馬上打天下者與下馬治天下者往往是同一批人?！按蛱煜拢健?，派戰(zhàn)爭中的功臣接管政權(quán)，是歷代王朝初建時的自然選擇，歷代王朝初期軍功集團都具有重要政治影響都緣于此。為了更好地統(tǒng)治占領(lǐng)的廣大地區(qū)，皇帝選派身邊忠誠的、有能力的郎官擔任一方行政長官，再通過他們辟除屬吏、征發(fā)官役，組建各級行政官署，從而實現(xiàn)一級抓一級、層層對中央負責(zé)的目標。

漢武帝之后，確立儒學(xué)為官方意識形態(tài)，用以“忠孝仁義”為主旨的儒學(xué)培養(yǎng)和選拔郎官，郎官系統(tǒng)遂變?yōu)楣倭诺膬鋷旌陀?xùn)練所。漢王朝是當時世界上疆域最大、人口最多的國家。郡國歲舉孝廉和博士弟子射策為郎制度，使全國各地的優(yōu)秀人才被舉薦到中央，在中央郎署接受3至5年培養(yǎng)，再分派出去統(tǒng)治一方，這樣王朝就成為面向全社會開放的政權(quán)，政府成為一個具有普遍社會代表性的政府，不僅與歐洲貴族世襲統(tǒng)治下的封建制國家有著本質(zhì)不同，與“羅馬帝國是羅馬人的羅馬”也有很大差別。在漢代的各級行政官署，中央任命的2至4名行政官依靠法的權(quán)威、組織的權(quán)威和人格的權(quán)威，選拔數(shù)名至數(shù)十名屬吏、征發(fā)數(shù)十至數(shù)百名官役，實現(xiàn)統(tǒng)治一方的目標，王朝在此基礎(chǔ)上實現(xiàn)中央集權(quán)乃至專制皇權(quán)。

在小農(nóng)經(jīng)濟的條件下，有限的農(nóng)業(yè)剩余難以供養(yǎng)過于龐大的官僚體系，在這種情況下，政府通過征發(fā)官役節(jié)約行政成本就成為自然選擇。相當于現(xiàn)代警察、公文傳遞員、鄉(xiāng)村干部等行政人員，在秦漢時期，大部分是政府征發(fā)的免費義務(wù)工。

（作者單位：中央編辦監(jiān)督檢查司）