對新昌縣實施村規(guī)民約加強基層社會治理的調查研究

□中共新昌縣委政法委員會調研組

（中共新昌縣委政法委員會，浙江新昌　312500）

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○“楓橋經驗”與和諧社會

對新昌縣實施村規(guī)民約加強基層社會治理的調查研究

□中共新昌縣委政法委員會調研組

（中共新昌縣委政法委員會，浙江新昌312500）

摘要：充分發(fā)揮村規(guī)民約、社區(qū)公約、市民公約的作用，是完善并加強基層社會治理的重要內容。從新昌農村社會實際情況看，村規(guī)民約在制訂和運行過程中合法性、執(zhí)行力、長效性等方面存在一些問題。對此，切實完善和提升村規(guī)民約在基層社會治理中的實效，要注重法治思維引領，確保程序規(guī)范和內容易為群眾接受；注重提升執(zhí)行實效，發(fā)揮鄉(xiāng)賢道德力量和執(zhí)行機制作用；注重村兩委班子建設，提升村級組織自治能力和相關部門的指導水平。

關鍵詞：村規(guī)民約；基層社會治理；調查研究；新昌縣

黨的十八屆四中全會提出要發(fā)揮村規(guī)民約、社區(qū)公約、市民公約的作用。為進一步完善村規(guī)民約，浙江省鋪開了村規(guī)民約制訂和修訂工作。如何根據農村生產生活實際，積極發(fā)揮村規(guī)民約等社會規(guī)范的積極作用，是我們必須深入研究的重要課題。筆者在調研訪談的基礎上，分析新昌縣農村村規(guī)民約制訂和運行過程中存在的問題，對提升村規(guī)民約在基層社會治理中的實效提出建議，以期充分發(fā)揮村規(guī)民約等社會規(guī)范的積極作用，進一步加強基層社會治理。

一、新昌縣及周邊縣（市、區(qū)）村規(guī)民約發(fā)展特點和現狀

（一）從時間維度縱向看：新昌村規(guī)民約歷史傳承。新昌縣多數鄉(xiāng)村有著一些約定俗成的村規(guī)民約，這些村規(guī)民約往往延續(xù)自集體經濟時代的村治規(guī)范，多數是針對村里某項具體事務，在執(zhí)行方式上簡單明了，對村民行為的規(guī)范效果顯著。如村里發(fā)現偷伐樹木、偷挖筍等行為，就用張榜、廣播等形式予以公布，并要求在全村放電影、請戲班或者繳納一定額度的罰款。進入新世紀后，隨著農村經濟社會的發(fā)展變化，有些村開始因地制宜地制訂一些村規(guī)民約，這些村規(guī)民約有的關注村級組織的完善，有的關注村里準公共性的事務，如儒岙鎮(zhèn)石磁村在2004年7月制訂了《石磁村典章》，規(guī)范村級治理，被媒體譽為我國首部“村民自治特別法”；鏡嶺鎮(zhèn)外婆坑村，成立由村干部和有威望的村民組成的“紅白理事會”，按統一標準操辦村民的婚喪事宜，從源頭上防止村民攀比心理、奢靡之風。

（二）從空間維度橫向看：周邊縣市村規(guī)民約亮點涌現。新昌周邊縣（市）在完善村規(guī)民約加強基層社會治理方面，也涌現出了不少亮點和經驗。嵊州市三界鎮(zhèn)八鄭村制訂“八鄭規(guī)程”，搭建村民參與民主管理的平臺，暢通村民參與民主管理的渠道，實現了村民的自我管理、自我教育、自我服務，為農村民主管理村務提供了很好的實踐模式。紹興市柯橋區(qū)推出“夏履程序”，規(guī)定對凡涉及村民利益的重大事項，如集體資產經營、村干部報酬、誤工補貼、村干部公務消費補貼、重大工程招投標、財務審批等，全部按民主管理程序辦，村干部要報銷一筆公務費用，不再由主職干部簽個字就完事，而是必須經過財務審批、村理財小組審核、鎮(zhèn)會計代理站監(jiān)督核算等7道程序。這有效加強了村級民主管理。

這些村規(guī)民約對基層社會治理及農村社會風貌起到了積極的作用。如鏡嶺鎮(zhèn)外婆坑村，連續(xù)23年做到矛盾糾紛不出村，民風淳樸，路不拾遺，夜不閉戶?？梢?，在當前熟人社會的基因依舊濃厚的農村，作為銜接法律與道德之間的橋梁，村規(guī)民約的存在和實施，對于維護農村社會穩(wěn)定有著不可忽視的作用。

二、新形勢下村規(guī)民約實施過程中存在的主要問題

在調研過程中，調研組走訪了縣委組織部和縣民政局、司法局，對澄潭鎮(zhèn)、儒岙鎮(zhèn)石磁村、大市聚鎮(zhèn)姚卜丁村和大市聚村、小將鎮(zhèn)茅洋村和里東村、鏡鈴鎮(zhèn)外婆坑村等開展了實地調研。根據訪談座談資料及對128名村干部、村民的抽樣調查問卷，調研組發(fā)現當前在制訂修訂村規(guī)民約過程中還存在著一些問題。

（一）合法性問題。

1.如何確保村民參與既廣泛又主動。根據省綜治委、省委組織部和省民政廳、司法廳《關于全面開展制訂修訂村規(guī)民約社區(qū)公約活動的通知》（以下簡稱《通知》）要求：“制訂修訂村規(guī)民約必須廣泛征求意見，經村兩委聯席會議商議后，提交村民會議表決通過；廣泛發(fā)動村民群眾共同參與、切實保障群眾的知情權、表達權、監(jiān)督權。”但從實際情況看，廣泛性問題遭遇著兩大困境。一是客觀而言，村民外出打工導致參與度不夠。目前部分農村外出打工人員較多，有的村甚至在一半以上，每年僅在過年或者家庭有重大情況時才回家，這樣就會導致村民參與程度不夠。二是主觀而言，村民之間感情有所淡漠。調研中有村干部反映，現在村民的錢袋子鼓起來了，但村民與村民之間相處的和諧程度卻在下降。存在群體之間心態(tài)不平衡、攀比心理變強、對現狀不滿足、過分依賴政府等情況，村民之間的感情有所淡漠。有的村民主人翁意識不強，對于村里的事情漠不關心，不愿意主動參與。

2.如何確保內容既合法又有效。在調研過程中調研組了解到，這主要涉及兩方面問題。一方面問題是村規(guī)民約實施有效，但有違法風險。54.69%的受訪者認為，以前農村基本都有一些成文或者不成文的村規(guī)民約，內容大多包括對一些小偷小摸、打架斗毆等情況的處理，處理手段基本上以罰款為主，在實施過程中效果很好，而且有的村目前還在沿用。如大市聚鎮(zhèn)沃洲村對偷摘村民桃子的人員，罰款50元，多年來村民都自覺遵守，村兩委也明確表示要繼續(xù)執(zhí)行。但是這樣的規(guī)定與當前的法律法規(guī)抵觸，對于這樣的執(zhí)行效果好、群眾基礎好的村規(guī)民約，是不是應該沿用？另一方面問題是村規(guī)民約按照范本，但操作實效甚微?！锻ㄖ分杏写逡?guī)民約的范本，新昌縣自部署這項工作以來，目前已有256個行政村完成制訂修訂工作。但從過程和內容看，一些村干部思想認識不足，內容上完全照搬照抄或參照范本，或者什么內容都往里面裝，針對性和可操作性不強，有可能成為掛在墻上、印在紙上的“一紙空文”。

3.如何體現約束對象的公平性。一是針對村干部與村民兩者的公平性方面。一些好的做法如“石磁典章”“八鄭規(guī)程”“夏履程序”等，更多的是對村干部的約束，對村民的約束很少，村干部往往不愿往自己身上套“緊箍咒”，導致在實施過程中積極性、主動性不夠。二是針對流動人口與本村村民兩者的公平性方面。隨著工業(yè)化進程的加快，一些城中村、城郊村、工業(yè)發(fā)達村流動人口日益增多，如七星街道上下禮泉、上下三溪、上下石演，流動人口已超過本村戶籍人口數，大市聚鎮(zhèn)大市聚村流動人口已接近本村戶籍人口。這個群體是否應當適用當村的村規(guī)民約？如果適用，他們不遵守，又該如何制約？如果不適用，則對本村村民造成不公平。在調研中，一些村對于流動人口是否適用本村的村規(guī)民約也呈現不同意見，85.94%的受訪者認為要一視同仁，但5.47%的受訪者認為沒有辦法執(zhí)行，原因主要是兩方面，一是這些人員不固定，沒有辦法約束；二是擔心被他們報復。

（二）執(zhí)行力問題。

1.執(zhí)行主體如何確定。在問卷調查中，對村民違反村規(guī)民約的行為，有26.56%的受訪者認為由村民代表大會管理和糾正，42.19%的受訪者認為由村兩委干部管理和糾正，13.28%的受訪者認為應該成立專門的監(jiān)督小組，0.78%的受訪者認為不用管理和糾正。由此，村兩委干部是較為認同的執(zhí)行主體。但是，由村兩委作為執(zhí)行主體，存在著以下兩方面的問題：一是選舉背景下的利益博弈。以前村規(guī)民約采用的是“族長式”的執(zhí)行方法，即由村里最具權威性的人士來執(zhí)行?，F在“族長式”的管理方式已經淡化或消失，而如果由村干部來執(zhí)行，在當前村民選舉的背景下，一般情況下，每個村民都掌握著選票，一些村干部怕在平時得罪村民，不敢、不愿去執(zhí)行。二是有的村兩委班子權威不足。一些村干部素質不高，或者村兩委班子不夠團結，沒有起到模范帶頭作用，在村里沒有權威性，村民不信服，村規(guī)民約就執(zhí)行不了，但如果由村民執(zhí)行的話，又沒有相應的權威性。

2.監(jiān)督主體如何確定。村規(guī)民約的有效執(zhí)行，離不開良好的監(jiān)督措施。以往，一些村民違反村規(guī)民約被村民舉報后，罰款的一部分獎勵給舉報人，一部分歸村集體，這樣，村民與村民之間相互監(jiān)督的積極性很高。同時，對于違反村規(guī)民約的行為，張榜公布，用道德輿論來約束其執(zhí)行，確保村規(guī)民約執(zhí)行到位。但從當前情況看，村民自身作為監(jiān)督主體，也面臨執(zhí)行問題。一方面，現在農村的空巢村越來越多，青壯年基本上外出打工，再加上罰款措施取消后，村民沒有相應的獎勵加以激勵，村民參與的主動性和積極性明顯下降。另一方面，一些村民不想得罪人或者怕打擊報復，對于違反村規(guī)民約的情形，采取事不關己的態(tài)度，不想舉報、不愿舉報、不敢舉報。此外，村民作為監(jiān)督的主體難以確保到位的同時，村里也沒有相應的專門監(jiān)督機構，從而導致違反村規(guī)民約的情況越來越多，村干部對此束手無策。

3.執(zhí)行權威性如何體現。村規(guī)民約，是村民共同約定、共同意志的體現，不同于國家法律法規(guī)，有強制手段、有制約措施。在調研中了解到，以往農村的一些村規(guī)民約能夠順利執(zhí)行，主要得益于有利益約束，如哪位村民不執(zhí)行，村兩委可以利用扣工分、扣糧食款、甚至斷電斷水等措施來制約。但在當前的背景下，這些頗具時代印記的措施自然失效。這樣，沒有制約措施，村民不執(zhí)行，村干部除了教育、勸說、取消村里的精神獎勵之外，就沒有更好的辦法，導致制訂的制度實施不了，反而影響權威性。有村干部反映，有的村民被處理后，會采取一些過激手段進行報復，讓村干部頗為為難。如儒岙鎮(zhèn)石磁村村干部反映，最近幾年到他們村來偷摘楊梅的人越來越多，一開始是本村人帶親戚、朋友偷摘，后來外村人也帶人來摘，都沒有很好的辦法進行約束處理。大市聚鎮(zhèn)大市聚村村干部反映，一些村民被處理后就砸村干部家的窗玻璃。

（三）長效性問題。

1.如何讓群眾適應新態(tài)勢。農村經濟社會的變化，致使村民適應新形勢下的村規(guī)民約成為一個難點問題。以前的農村，村干部“德高望重”，村規(guī)民約約定俗成、長期執(zhí)行，且具有一定的強制效力，村民之間早已形成一種共識與執(zhí)行慣性。當前形勢下，村民的利益正在從“集體化”轉變成“個人化”，村民對自己有利的權利極力爭取，而要履行的義務卻高高掛起，由此導致原先一些有效的治村手段不再適用。在計劃經濟到市場經濟轉變過程中，有些鄉(xiāng)村村規(guī)民約曾長期斷檔，村民早已形成一種“自由”意識。重新制訂修訂村規(guī)民約后，村民需“被管理”和“自我約束”，村民必然要有一個適應和改變的過程。

2.如何保持生命力。在調研中發(fā)現，一些好的做法和經驗，曾經在一段時間內發(fā)揮了很好的效果，但由于種種原因，這些成功的經驗沒有得到持續(xù)。儒岙石磁村的“石磁典章”，曾經引起過廣泛的重視，但隨著形勢的變化、村干部的換屆，此后并沒有得到很好的延續(xù)，造成了治理資源的浪費。當前，省里要求各村完成村規(guī)民約的制訂修訂工作。坦率地講，完成“形式覆蓋”很簡單，難的是下一步如何有力促使村規(guī)民約切實發(fā)揮作用，并長效推進。新形勢下調整、適應、完善村規(guī)民約尚需進行系統性、整體性研究。

3.如何形成相關部門合力。當前，上級要求這項工作由政法委牽頭，組織部、民政局、司法局等相關部門各司其職，但在實際操作過程中，相關部門的職責分工還不是十分明確，工作合力沒有真正形成，推進不平衡、銜接不規(guī)范等情況還普遍存在。同時，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）在宣傳力度方面還不夠，使村民對實施村規(guī)民約的重要性、必要性還不是十分了解，導致村民知曉率不高、參與意識不強。

三、完善村規(guī)民約加強基層社會治理的對策建議

農村穩(wěn)則社會安，基層強則根基穩(wěn)。當前，經濟社會快速發(fā)展，依法治國全面推進，如何在新形勢下充分挖掘、合理利用村規(guī)民約的“軟法”作用，保障農村社會的有序、穩(wěn)定，不僅十分重要，而且十分迫切。調研發(fā)現，多達89.84%的受訪者認為，制訂村規(guī)民約會對本村治理起到積極作用。這表明村規(guī)民約在群眾心目中還是有基礎的。

（一）注重法治思維引領，確保程序規(guī)范和內容易為群眾接受。

1.確保程序合法合情。在制訂修訂村規(guī)民約過程中，必須確保村民參與的廣泛性。當然，要根據實際情況進行操作，不能“一刀切”，規(guī)定必須經過村民代表大會討論。在操作中，草案階段，先由村兩委會研究制訂出契合本村實際的村規(guī)民約草案，并提交村民代表大會討論。討論階段，村民代表確因特殊情況，如外出務工無法返回的，可書面授權相關代表進行討論。定稿階段，討論后的文稿，應在村里張榜公布或以書面形式送達到戶，廣泛聽取群眾意見，真正制訂修訂出符合廣大村民利益和意愿的村規(guī)民約，為順利實施打下扎實基礎。同時，要規(guī)范村民違反村規(guī)民約的處理程序，事實調查、認定、聽證、申訴、結論都要經得起推敲。

2.確保內容合法合理。內容合法是原則。要充分發(fā)揮“農村法律顧問”的作用，各村法律顧問應全程參與村規(guī)民約的制訂修訂，牢牢把好審核關，使村規(guī)民約不越法律紅線。內容合理是基礎。第一，內容不能千篇一律，必須要依據各村地域差異、收入差異、人口結構差異制訂修訂，做到因地制宜、一村一策，切實提高可操作性和針對性。第二，村規(guī)民約不宜過多過長，應簡潔明了、瑯瑯上口、通俗易懂，關鍵是要保證其能夠執(zhí)行。因此，綜合上述兩項要素，在具體實施中，可以“1+X”的模式推進，即先制訂總的一份村規(guī)民約，然后根據先易后難、積少成多、循序漸進的原則，按照各村實際情況，先抓住某項具體工作制定一條或兩條村規(guī)民約先執(zhí)行起來，避免面面俱到，條文羅列，防止實際執(zhí)行效果不佳、化為空談。以當前農村大力實施的“清潔家園”為例，各村可以先制訂一份倡導性的、以棄惡向善、愛護家園為主要內容的簡易規(guī)范。同時，根據“清潔家園”工作實際，單獨起草“門前三包”責任書，以村名義逐戶簽訂，使責任到戶、責任到人，切實強化村民的契約意識。在此基礎上，每年再根據重點難點工作視情況逐項突破。在這樣一個過程中，在一樁樁具體的實事工程中，逐漸培養(yǎng)村民的規(guī)約意識，最終全面落實村規(guī)民約、實現水到渠成的效果。同時，對一些違反村規(guī)民約的行為，可以延續(xù)過去的傳統，在不違反法律法規(guī)的前提下因地制宜地制訂懲戒措施。

3.有效提升群眾意識?？梢砸詫嵤┢辗ń逃ぷ鳛槠鯔C，把農村作為普法教育的重點地區(qū)，并采取群眾喜聞樂見的形式，強化宣傳的針對性和實效性，切實增強群眾對法治的信仰和對法律的敬畏，有效提升村民的整體素質，同時進一步提高他們對村規(guī)民約的知曉率和參與度。在問卷調查中，87.50%的受訪者認為鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）應該加強宣傳，15.63%的受訪者認為應該把村規(guī)民約內容編寫成簡短易記的口訣，這樣更利于提高村規(guī)民約的知曉率。同時，村規(guī)民約可以與家訓、鄉(xiāng)風等傳統文化有機結合起來，進一步增強凝聚力、歸屬感。

（二）注重提升執(zhí)行實效，發(fā)揮鄉(xiāng)賢道德力量和執(zhí)行機制作用。

1.充分發(fā)揮鄉(xiāng)賢作用。在調研中，67.97%的受訪者認為，影響村規(guī)民約貫徹執(zhí)行的主要原因是缺少不怕得罪人的監(jiān)督執(zhí)行人員。因此，執(zhí)行人員的配備，將直接影響執(zhí)行的效果。在推進村規(guī)民約落地的過程中，要把開展培育和發(fā)展鄉(xiāng)賢參事會工作有機結合起來，利用鄉(xiāng)賢在一定區(qū)域、范圍內有能力、有威望、群眾信服的特點，讓他們參與制訂修訂村規(guī)民約的全過程，同時利用他們群眾基礎好的優(yōu)勢，使之參與到執(zhí)行、監(jiān)督過程中。有條件的村，可以以村兩委干部、村民代表、鄉(xiāng)賢為班底，成立村規(guī)民約執(zhí)行委員會和監(jiān)督委員會。

2.充分發(fā)揮道德力量和社會輿論作用。以往執(zhí)行村規(guī)民約過程中，對違反人員在村醒目位置上榜或通過村廣播公布，讓其處于全村村民監(jiān)督下，保證執(zhí)行到位，效果良好。對于這些好的做法和經驗，在下階段可以繼續(xù)保持。同時，要與時俱進，創(chuàng)新監(jiān)督手段，如通過網絡，專門設立曝光臺，對違反村規(guī)民約的行為進行集中曝光，以此達到震懾的效果，進一步提高村民遵守村規(guī)民約的自覺性。

3.探索良好的執(zhí)行機制。要因地制宜、分類分別地探索不同執(zhí)行機制。浙江是經濟大省，經濟發(fā)展的集聚效應吸引了大量外來人口來浙江創(chuàng)業(yè)生活。對于外來人口，全省推廣村規(guī)民約工作提出的要求是要有所區(qū)別、分類對待，防止一刀切。例如對于外來流動人口，各村應根據實際情況，將村規(guī)民約履行義務納入租房合同。對長期居住的，應與本村村民一視同仁；對短期居住的，要加強宣傳教育，使他們樹立主人翁意識，確保其不違反規(guī)定。同時，要積極探索建立“以房管人”“租賃黑名單”等機制，加強對流動人員遵守本村村規(guī)民約的約束力。而對于本地村民，則可探索“積分制”機制，建立精神與物質相結合的獎懲機制，進一步增強村民的集體榮譽感，增強執(zhí)行效果。

（三）注重村兩委班子建設，提升村級組織自治能力和相關部門指導水平。

1.強化基層黨組織的引領作用。制定實施村規(guī)民約過程中，要突出村黨組織的政治責任和政治屬性，加強對村級組織的統一領導和對群眾的教育引導，強化基層黨組織的領導核心地位和引領作用。村黨組織要支持村規(guī)民約的執(zhí)行與監(jiān)督，要從源頭上把好村干部素質關，團結凝聚村兩委班子。調研發(fā)現村規(guī)民約執(zhí)行效果顯著的農村，村兩委干部都能做到團結務實、以身作則、率先示范。能帶頭遵守村規(guī)民約的村兩委班子成員在村民中有很高的威望，說話有一定的份量，對于違反村規(guī)民約特別是不肯執(zhí)行的村民，他們多次上門，加強教育引導，并親自幫助村民糾正其行為，由此可見，村規(guī)民約能否深入人心，村兩委班子的作用十分關鍵。

2.完善村級組織依法自治。各村村民委員會要根據本村實際，貼近群眾生產生活的客觀情況，對一些不合法或過時的村規(guī)民約及時修訂和更新。要及時發(fā)現村規(guī)民約在執(zhí)行過程中的問題，并第一時間進行處理。要充分發(fā)揮群眾的作用，對村規(guī)民約中的難點問題要組織村民集中討論評議，形成統一意見處理執(zhí)行。要對不執(zhí)行村規(guī)民約的違規(guī)違約者，安排人員進行說服教育，并對仍然不按村規(guī)民約要求改正的人員，組織村民進行公開批評。

3.提升相關部門指導水平。根據《通知》要求，各責任部門要對照各自職責，切實加強對基層黨組織、村委會、綜治組織的業(yè)務指導，加強平時監(jiān)督，確保這些村級組織真正發(fā)揮作用。同時，應建立聯席會議制度，及時分析研判形勢，查找問題，有針對性地統籌解決，確保村規(guī)民約能夠不斷適應新形勢、做出新調整，在農村社會治理中發(fā)揮長期效應。

（責任編輯：田禾）

中圖分類號：C916

文獻標識碼：A

文章編號：1674-3040（2016）03-0013-05

收稿日期：2016-04-10