縣級公安機關(guān)實施大警種制改革的實踐與思考
——以嘉興市公安局南湖區(qū)分局為例

□張順榮

（嘉興市公安局南湖區(qū)分局，浙江嘉興　314000）

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○公安改革研究

縣級公安機關(guān)實施大警種制改革的實踐與思考
——以嘉興市公安局南湖區(qū)分局為例

□張順榮

（嘉興市公安局南湖區(qū)分局，浙江嘉興314000）

摘要：公安機關(guān)大警種制改革，是一項系統(tǒng)性工程，必須統(tǒng)籌兼顧，遵循整體治理、機構(gòu)優(yōu)化、民主導(dǎo)向等理念。南湖分局實施大警種制改革過程中先明確了機構(gòu)改革的總體目標、主要原則和基本框架，然后分步扎實推進，目前運行效果良好。要通過頂層設(shè)計與基層探索雙同步，共同抓好六個回歸，即讓警務(wù)回歸民意，讓警力回歸基層，讓打擊回歸專業(yè)，讓社區(qū)民警回歸社區(qū)，讓派出所回歸主業(yè)，讓社會治理回歸社會，使此項改革積極穩(wěn)妥地加以推進。

關(guān)鍵詞：大警種制；公安改革；縣級公安機關(guān)；南湖分局

近年來，隨著經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展和治安形勢的不斷變化，公安機關(guān)現(xiàn)有的機構(gòu)設(shè)置日益與形勢任務(wù)不相適應(yīng)，從上至下都在思考、謀劃新一輪變革。從2013年起，浙江省嘉興市公安局南湖區(qū)分局（以下簡稱“南湖分局”）堅持民意主導(dǎo)、問題牽引、改革突破，圍繞做精機關(guān)、做專警種、做優(yōu)機制、做實基礎(chǔ)、做強團隊，不等不靠，能改先改，既全面夯實了基層基礎(chǔ)，又逐步實現(xiàn)了警力無增長改善。在前三年確立并有效破解三輪十大難題、推動警務(wù)轉(zhuǎn)型升級的基礎(chǔ)上，南湖分局抓住全面深化公安改革的有利契機，針對縣級公安機關(guān)特別是城市公安分局的治安與工作實際，在實施大警種制方面作了初步探索實踐，通過體制機制創(chuàng)新，取得了一定突破，切實提高了公安工作的能力，提高了維護社會大局穩(wěn)定的能力，提高了促進社會公平正義的能力，提高了保障人民安居樂業(yè)的能力。本文試對南湖分局大警種制改革工作進行梳理，根據(jù)習(xí)近平總書記關(guān)于全面深化改革的重要講話精神和《關(guān)于全面深化公安改革若干重大問題的框架意見》及相關(guān)改革方案的要求，及時總結(jié)改革的經(jīng)驗，以期進一步完善改革并使其不斷向縱深推進。

一、實施大警種制改革的理論基礎(chǔ)

（一）整體治理理念。隨著經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展與進步，政府所面對的公共事務(wù)范圍不斷擴大，內(nèi)容也愈加豐富，相應(yīng)的政府部門間分工越來越細，在部門專業(yè)化增強的同時，不同部門間協(xié)調(diào)不足的問題也隨之產(chǎn)生，并且隨著公共事務(wù)的日趨復(fù)雜和治理過程的碎片化程度加深而愈加嚴重。政府職能部門從加強部門間協(xié)調(diào)的目的出發(fā)對政府各部門進行再造和整合，以減小政府規(guī)模，增強不同層級間的綜合協(xié)調(diào)能力，整體性理念開始在實踐中衍生。公安大警種制改革的整體性主要體現(xiàn)在兩個方面：一方面以強調(diào)責(zé)任與公共利益為導(dǎo)向，將政府的功能進行整合，使公眾能有效地解決最關(guān)心的一些問題，而不是在部門和機構(gòu)之間疲于奔命；另一方面要求政府各部門之間進一步清晰明確職能，為公眾提供一站式、一體化的，高效的、便捷的服務(wù)，避免出現(xiàn)推諉扯皮的現(xiàn)象。

（二）機構(gòu)優(yōu)化理念。現(xiàn)代組織理論認為，組織管理層次與組織規(guī)模成正比，即組織規(guī)模越大，包含的成員越多，則管理層次越多；其與管理幅度成反比，即管理幅度越大，每一級領(lǐng)導(dǎo)者管理人數(shù)越多，則管理層次越少?，F(xiàn)代管理理論主張組織成員參與組織決策，通過分權(quán)、授權(quán)等形式加強自我管理、自我控制，因而擴大管理幅度，減少組織管理層級是一種主流趨勢。當(dāng)前，各地公安機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)管理層級過多、組織運行低效的問題相對明顯，影響了行政效能和警令流轉(zhuǎn)、落地的速率，因此，推行大警種制改革，精簡機構(gòu)，明確各層級職能，捋順各部門關(guān)系，壓縮從中央到地方的行政管理層級，仍是改革的當(dāng)務(wù)之急。

（三）民主導(dǎo)向理念。民主是大部制改革的重點之一，旨在整個社會中培養(yǎng)一種民主的氛圍，通過民主來彌補大部制改革中存在的不足和問題。同樣的，在公安大警種制改革中，也要充分發(fā)揮民主的作用。機構(gòu)設(shè)置，要綜合考慮黨委政府、上級公安機關(guān)、基層民警三方的意見。機制創(chuàng)新，要本著讓老百姓受益，也要讓民警受益的原則，讓更多民警和群眾共享改革紅利，這樣才能使大警種制改革在外部更有影響力，在內(nèi)部更有生命力，能夠持續(xù)地在基層落地見效，開花結(jié)果。

近年來，基層公安機關(guān)對機構(gòu)改革、實施大警種制的呼聲比較強烈，但廣大民警對機構(gòu)改革中可能涉及到切身利益的具體問題也比較關(guān)心，主要集中在三個方面：一是機構(gòu)改革過程中，中層干部的職級、職數(shù)是否會減少；二是機構(gòu)改革后，大警種能否機構(gòu)升格；三是機關(guān)部門整合、警力精簡到基層后，對基層民警的相關(guān)政策傾斜力度能否進一步加大，特別是待遇保障能否進一步提升，成長空間能否進一步拓寬。

二、南湖分局實施大警種制改革的總體構(gòu)想

從2015年9月，根據(jù)上級領(lǐng)導(dǎo)要求，南湖分局由主要領(lǐng)導(dǎo)掛帥，改革辦牽頭，圍繞實施大警種制改革，開展了密集調(diào)研和反復(fù)論證，初步明確了機構(gòu)改革的總體目標、主要原則和基本框架。

（一）總體目標。一是通過實施大警種制，科學(xué)配置現(xiàn)有警力、信息、手段、裝備等各類資源，實現(xiàn)“大警種、小專業(yè)”。二是通過實施大警種制，進一步精簡機關(guān)警力，推動警力下沉，實現(xiàn)“小機關(guān)、大基層”。三是通過實施大警種制，優(yōu)化警務(wù)體系，完善工作機制，打造效能型、服務(wù)型、精干型機關(guān)，實現(xiàn)“小機關(guān)、大作為”。

（二）主要原則。一是有利于工作、有利于實戰(zhàn)。堅持精簡、高效，對相同、相近或交叉、重疊的機構(gòu)進行整合，減少層級，挖掘潛力，提高效能。二是確保職數(shù)不減、職級不降。機構(gòu)改革，以不損害廣大民警的切身利益為前提，既確保職數(shù)不減、職級不降，又為推行警察職務(wù)序列分類管理和主辦偵查員制度等改革打下基礎(chǔ)。三是力求科學(xué)用警、動態(tài)布警。將大警種制改革與警務(wù)體系整合緊密結(jié)合起來，通過實施大警種制推動現(xiàn)代警務(wù)機制建設(shè)，提升警務(wù)工作的實效性和警力投放的精準度，真正做到人人有事做、事事有人做。

（三）基本框架。南湖分局原有內(nèi)設(shè)機構(gòu)32個，另有1個消防大隊、12個派出所，5個刑偵隊（4個片區(qū)刑偵隊、1個打黑除惡專業(yè)隊），經(jīng)過大警種制機構(gòu)改革，除消防大隊、派出所維持原有管理體制、職責(zé)不變外，將分局機關(guān)32個內(nèi)設(shè)機構(gòu)整合為1個監(jiān)督部門（執(zhí)法執(zhí)紀監(jiān)督中心）、3個綜合部門（政治處、警令處、警務(wù)保障處）、4個執(zhí)法勤務(wù)部門（國內(nèi)安全保衛(wèi)局、刑事犯罪偵查局、治安管理局、交通管理局）、1個直屬部門（拘留所）。

三、南湖分局實施大警種制改革的具體探索

在改革推進中，南湖分局按照“先易后難、試點先行，成熟一個、實施一個”的原則，分“四步走”，積極穩(wěn)妥加以推進。

第一步：按警種明晰職責(zé)。針對原有警種與警種間、警種與派出所間職能不清、權(quán)責(zé)不明、推諉扯皮等突出問題，把明晰警種職責(zé)作為大警種制改革的先手環(huán)節(jié)來抓。在大警種框架下，從有利于工作、有利于實戰(zhàn)出發(fā)，累計調(diào)整重要職能8項，不僅原先警種間交叉、重疊的職能全部明確由一個大警種負責(zé)，而且原先警種推給派出所的職能也重新回歸到了警種。如原先由多警種共同負責(zé)的治安突出問題整治職能明確由治安部門牽頭負責(zé)后，解決了多頭負責(zé)實際沒人負責(zé)、最后由派出所負責(zé)卻無力負責(zé)的問題。

第二步：按警種設(shè)置部門。在大警種職責(zé)明晰的基礎(chǔ)上，摒棄以往按職能、專業(yè)設(shè)置部門的做法，通過按“大治安、大刑偵、大監(jiān)督、大政工”等大警種來設(shè)置部門，并同步將各類資源、手段、力量整合進來。同時，明確由一名局領(lǐng)導(dǎo)兼任大警種主要負責(zé)人，對大警種內(nèi)部的警力、資源使用和工作考評等擁有充分自主權(quán)。

第三步：按職能設(shè)置專業(yè)。在大警種下設(shè)若干個專業(yè)崗位，最大限度確保一項具體職能就一個專業(yè)崗位負責(zé)，并嚴格控制每個專業(yè)崗位負責(zé)人配置數(shù)量，既進一步壓縮了指揮層級，又有效解決了隱性減員問題。

第四步：按專業(yè)配置警力。在大警種專業(yè)崗位明確的基礎(chǔ)上，確立機關(guān)警種“?？漆t(yī)生”和基層所隊“全科醫(yī)生”的警力配置導(dǎo)向，從全局范圍內(nèi)遴選專業(yè)能力水平相對高的警力分別配置到各專業(yè)崗位，不僅骨干、專業(yè)人才培養(yǎng)的方向更加明確，而且也為下一步實施主辦偵查員制度、人民警察分類管理制度等打下了基礎(chǔ)。

四、南湖分局實施大警種制改革的成效

習(xí)近平總書記在中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十次會議上講話指出，要“把改革方案的含金量充分展示出來，讓人民群眾有更多獲得感?！痹趯嵤┐缶N制改革過程中，南湖分局以習(xí)總書記的講話精神為推進各項改革的方向和根本遵循，堅持系統(tǒng)謀劃、整體推進，體制、機制同步調(diào)整，硬件、軟件同步發(fā)力，素質(zhì)、能力同步提升，有效突破傳統(tǒng)路徑依賴，成功實現(xiàn)警務(wù)轉(zhuǎn)型升級。

一是解決了專業(yè)警種化問題。通過大警種制改革，不僅解決了原先因職能或?qū)I(yè)警種化導(dǎo)致的部門林立、機構(gòu)臃腫、分工過細、職能交叉等突出問題，而且以往分散在多個部門的警力、信息、手段等資源全部整合到大警種內(nèi)，賦予大警種自主調(diào)配權(quán)，形成了縱向扁平化指揮、橫向合成作戰(zhàn)的格局，既解決了以往警種間的信息壁壘問題，又防止了動不動就抽調(diào)基層所隊警力參加集中抓捕等情況，真正實現(xiàn)了資源共享共用、互通互聯(lián)。

二是解決了警種機關(guān)化問題。大警種制改革后，不僅局領(lǐng)導(dǎo)既掛帥、又出征，而且專業(yè)崗位負責(zé)人既領(lǐng)兵、又參戰(zhàn)，有效減少了指揮層級，提高了工作效能。加上原先多個部門都要涉及的綜合性事務(wù)現(xiàn)在統(tǒng)一由大警種一個內(nèi)設(shè)崗位負責(zé)，原先多個部門都要負責(zé)人參加的會議現(xiàn)在只要一人參加，把一些專業(yè)力量特別是原先從基層所隊選拔上來后卻陷入文山會海的中層干部真正解放出來，一門心思圍繞自己的專業(yè)定位來開展工作，有效解決了隱性減員問題。

三是解決了機關(guān)警種與基層所隊同質(zhì)化問題。在大警種的框架下整合部門和職能，使得警種內(nèi)部專業(yè)分工更加精細，每個專業(yè)崗位都有全局范圍內(nèi)相對最專業(yè)、最權(quán)威的人來負責(zé)，不但沒有削弱原有的專業(yè)優(yōu)勢，反而進一步滿足了警種專業(yè)發(fā)展需求，為下一步推行主辦偵查員制度和警察職務(wù)分類管理奠定了基礎(chǔ)。如通過建立刑事案件分級辦案機制，派出所、刑偵隊、刑事犯罪偵查局案審隊之間一環(huán)緊扣一環(huán)、一級監(jiān)督一級，實施改革5個月來，在全局刑事打處增量28.4%的基礎(chǔ)上，涉法舉報投訴信訪總量同比下降26.7%，執(zhí)法效能與執(zhí)法公信力同步提升。

四是解決了派出所全能化問題。通過大警種制改革，機關(guān)進一步做精做專，基層進一步做強做大，特別是同步調(diào)整了對派出所的績效考評機制，引入社會治安評估，不再向派出所下達打處任務(wù)，由片區(qū)刑偵隊承擔(dān)起偵查、辦案、技術(shù)三個專業(yè)化重擔(dān)，不僅刑事打擊明顯提質(zhì)增量，而且助推派出所跳出了全能化的枷鎖，把工作重心轉(zhuǎn)向區(qū)域治安整體掌控，派出所民警更能夠潛心做好以人口管理為重點的基層基礎(chǔ)工作，真正對轄區(qū)底數(shù)清、情況明、信息靈、管得牢。實施大警種制改革以來，打擊與防控實現(xiàn)了雙輪驅(qū)動、兩翼齊飛，全局刑事打處同比增量28.4%，11個派出所轄區(qū)110報警數(shù)和刑事警情數(shù)同比分別下降15.7%、20.3%，派出所人均接處警數(shù)較去年同期下降15.68%，可以說改革既惠民更惠警。

五、實施大警種制改革的幾點思考

實施大警種制改革，是一項系統(tǒng)性工程，必須統(tǒng)籌兼顧、積極穩(wěn)妥地加以推進，特別是在實施過程中，要通過頂層設(shè)計與基層探索雙同步，共同抓好六個回歸。

（一）要讓警務(wù)回歸民意。受傳統(tǒng)“唯考核論”“唯數(shù)據(jù)論”的影響，民警普遍把注意力集中在如何應(yīng)對考核上，導(dǎo)致思維固化、觀念僵化、內(nèi)耗嚴重、外部誤解。大警種制改革必須跳出考核的框框，堅持民意、實戰(zhàn)和問題導(dǎo)向，把警力、精力投放到老百姓呼聲最強烈、治安形勢最緊迫、治安問題最突出的領(lǐng)域中去。在回歸民意之外，也要注意讓民警共享改革紅利，要通過各警種機制、流程再造，建立一套更加簡便、易操作的標準警務(wù)流程，最大限度提高警務(wù)效益。

（二）讓警力回歸基層。如何布警，縣級公安機關(guān)最有發(fā)言權(quán)。上級應(yīng)賦予縣級公安機關(guān)配置警力的更大自主權(quán)，讓縣級公安機關(guān)可以根據(jù)區(qū)域內(nèi)的治安特點、突出問題、民意訴求等，因地制宜、因時制宜地配置現(xiàn)有警力，進一步實現(xiàn)科學(xué)用警、動態(tài)布警。在派出所和各警種的警力配置、使用上，應(yīng)再向所隊下放一定的自主權(quán)，讓派出所和警種能夠各自統(tǒng)籌塊與條上的警力配置，最大限度做到人崗相適、集約用警。

（三）讓打擊回歸專業(yè)。要加強片區(qū)刑偵隊規(guī)范化建設(shè)，優(yōu)化分級分類辦案、現(xiàn)場統(tǒng)勘機制，建設(shè)縣級公安機關(guān)刑偵隊二級實驗室，提升刑事犯罪偵查的專業(yè)化和科學(xué)化水平；要大力推行主辦偵查員制度，建立案審民警星級化評定機制，將片區(qū)刑偵隊打造成兼具專業(yè)性和綜合性的執(zhí)法隊，切實緩解派出所偵查辦案的壓力，助推派出所把重心轉(zhuǎn)向治安防范，在基礎(chǔ)管控、巡邏防控、服務(wù)群眾等方面同步走專業(yè)化發(fā)展道路。

（四）讓社區(qū)民警回歸社區(qū)。要厘清社區(qū)民警“責(zé)任清單”，解決社區(qū)民警“干什么、怎么干、干到什么程度、干得好不好”的問題。要大力實施社區(qū)民警專職化聘任，為每個警務(wù)室各配一個專職社區(qū)民警，不參加派出所值班、不參加非本轄區(qū)臨時性勤務(wù)、不承擔(dān)偵查辦案任務(wù)；要規(guī)范推行專職社區(qū)民警星級化評定，根據(jù)社區(qū)治安平穩(wěn)度、掌控度，居民群眾安全感、滿意度，公平公開公正地評選出五星、四星、三星級專職社區(qū)民警，分別享受中層正副職和警探長待遇，激勵社區(qū)民警扎根社區(qū)。要加強社區(qū)民警先進典型選樹，在社區(qū)民警中間形成良好的爭先創(chuàng)優(yōu)、干事創(chuàng)業(yè)氛圍。

（五）讓派出所回歸主業(yè)。實施大警種制改革后，要通過推進警種專業(yè)化發(fā)展和社會應(yīng)急聯(lián)動體系、警調(diào)銜接機制建設(shè)，更進一步緩解派出所在打處工作和非警務(wù)警情處置上承擔(dān)的壓力，推動派出所去全能化，在基礎(chǔ)管控、治安防控、服務(wù)群眾上同步走專業(yè)化發(fā)展道路。要同步調(diào)整對派出所的評價考核導(dǎo)向，引入社會治安總體評估，把工作任務(wù)與民意測評、刑事警情直接掛鉤，引導(dǎo)派出所把主要的警力、精力放在社會治安整體控制上，持續(xù)地夯實基層基礎(chǔ)，推進立體化治安防控體系建設(shè)。

（六）讓社會治理回歸社會。要大力探索實施以公安為主導(dǎo)，廣泛拉動社會資源投入治安綜合治理的“公安+”模式，也要積極探索公安機關(guān)主動融入社區(qū)基層管理組織，借勢借力借資源的“+公安”模式，擴大南湖義警、警物合作、警商合作等社會治安組織動員機制成果。要進一步完善警校合作、警企合作等多種模式。探索實施智慧安防“視頻+”工程建設(shè)，進一步提升視頻、物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)實戰(zhàn)應(yīng)用效能。

（責(zé)任編輯：常洵）

中圖分類號：D631

文獻標識碼：A

文章編號：1674-3040（2016）03-0101-04

收稿日期：2016-03-05

作者簡介：張順榮，中共浙江省嘉興市公安局黨委委員、嘉興市南湖區(qū)委常委，嘉興市公安局南湖區(qū)分局局長。