社會(huì)治理新常態(tài)下法治公安建設(shè)的若干思考

□朱志萍

（上海公安高等專(zhuān)科學(xué)校，上?！?00137）

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社會(huì)治理新常態(tài)下法治公安建設(shè)的若干思考

□朱志萍

（上海公安高等專(zhuān)科學(xué)校，上海200137）

摘要：建設(shè)法治公安是社會(huì)治理新常態(tài)對(duì)公安工作發(fā)展趨勢(shì)的最高凝煉。當(dāng)前法治公安建設(shè)中存在著控制行政權(quán)的法律沒(méi)有完全到位、社會(huì)公眾必須具有的監(jiān)督權(quán)與知情權(quán)等尚無(wú)得以完全落實(shí)、一些民警甚至領(lǐng)導(dǎo)沒(méi)有將法治公安建設(shè)置于法治社會(huì)建設(shè)的高度進(jìn)行認(rèn)識(shí)和思考等問(wèn)題。這些問(wèn)題解決的具體方式和途徑可以多種多樣，但關(guān)于法治公安建設(shè)的焦點(diǎn)、核心、價(jià)值追求、主體基礎(chǔ)等理論問(wèn)題的探討則具有唯一性，也更具深遠(yuǎn)性，這是關(guān)于法治公安建設(shè)必須重點(diǎn)闡明的思想認(rèn)識(shí)問(wèn)題。

關(guān)鍵詞：社會(huì)治理；新常態(tài)；法治公安；警察公權(quán)力；公民私權(quán)利

社會(huì)的治理，簡(jiǎn)而言之就是在社會(huì)領(lǐng)域中對(duì)社會(huì)事務(wù)采取某種行動(dòng)的過(guò)程，其目標(biāo)必然是維持社會(huì)的總體有序運(yùn)行。近年來(lái)，我國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)、文化等在取得巨大發(fā)展成就的同時(shí)，社會(huì)本身也發(fā)生了巨大變化，衍生出諸如社會(huì)問(wèn)題凸顯及解決的難度增大、社會(huì)需求多樣化、社會(huì)心態(tài)及其表現(xiàn)方式復(fù)雜化等明顯不同于以往的諸多特點(diǎn)，這些社會(huì)新情況對(duì)社會(huì)治理提出了新任務(wù)、新要求，甚至是新風(fēng)險(xiǎn)、新挑戰(zhàn)，而且這些新情況將會(huì)在較長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)存在，由此成為一種新常態(tài)。在社會(huì)治理新常態(tài)下考量公安工作的改革重點(diǎn)，既是時(shí)代發(fā)展的要求，也是公安工作自身改革的需求。

一、社會(huì)治理新常態(tài)與公安工作的新要求

公安工作始終以維護(hù)國(guó)家安全和社會(huì)穩(wěn)定為使命，而國(guó)家安全和社會(huì)穩(wěn)定往往會(huì)隨著社會(huì)形勢(shì)的變化而出現(xiàn)新的影響因子，這就需要公安機(jī)關(guān)主動(dòng)適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的新形勢(shì)，充分認(rèn)識(shí)社會(huì)治理新常態(tài)的特征及其所帶來(lái)的挑戰(zhàn)。

（一）社會(huì)治理新常態(tài)的主要特征。社會(huì)治理之“新”，在于相對(duì)傳統(tǒng)的社會(huì)管理而言，它是一種現(xiàn)代的理國(guó)、理政、理官、理民的基本策略；社會(huì)治理之“常”，在于這種策略將具有持續(xù)的生命力。更為關(guān)鍵的是，社會(huì)治理作為順應(yīng)我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型重大變化的戰(zhàn)略抉擇，關(guān)鍵在治。“治理和管理一字之差，體現(xiàn)的是系統(tǒng)治理、依法治理、源頭治理、綜合施策?！雹儆纱艘步沂境隽松鐣?huì)治理作為新常態(tài)下的戰(zhàn)略模式的主要特征。

一是強(qiáng)調(diào)治理活動(dòng)承擔(dān)者的多主體性。區(qū)別于傳統(tǒng)的管理模式，新常態(tài)下的社會(huì)治理其行為主體不再是單一的政府機(jī)構(gòu)，而是由政府、社會(huì)、公眾群體及居民個(gè)體等形成的一個(gè)多元主體系統(tǒng)，各主體相互之間產(chǎn)生良性互動(dòng)，在公共事務(wù)的治理活動(dòng)中協(xié)商共進(jìn)。二是強(qiáng)調(diào)治理方式的法治化。新常態(tài)下的社會(huì)治理體現(xiàn)為要“善于運(yùn)用法治思維和法治方式解決涉及群眾切身利益的矛盾和問(wèn)題”，②形成以憲法和法律為行動(dòng)準(zhǔn)則的良好法治環(huán)境。三是強(qiáng)調(diào)治理內(nèi)容的源頭化。新常態(tài)下的社會(huì)治理要盡可能把資源與服務(wù)聚焦到基層，特別是要從源頭上去尋找和解決群眾反映的問(wèn)題。四是強(qiáng)調(diào)治理措施的綜合化。治理的實(shí)質(zhì)是協(xié)調(diào)，不同于傳統(tǒng)的管理措施以政府職能部門(mén)執(zhí)行權(quán)力為主，新常態(tài)下的社會(huì)治理除了要運(yùn)用行政權(quán)力，還要協(xié)調(diào)運(yùn)用許多非權(quán)力的措施，如法律宣傳、政策教育、防范、管理、文化等，以多種方式綜合實(shí)現(xiàn)對(duì)公共事務(wù)的治理。

一句話，不同于傳統(tǒng)的統(tǒng)治模式和管理策略，新常態(tài)下的社會(huì)治理強(qiáng)調(diào)治理是“一個(gè)上下互動(dòng)的管理過(guò)程，它主要通過(guò)合作、協(xié)商、伙伴關(guān)系、確立認(rèn)同和共同的目標(biāo)等方式實(shí)施對(duì)公共事務(wù)的管理”，［1］這是現(xiàn)代治理的基本理念。

（二）建設(shè)法治公安是社會(huì)治理新常態(tài)對(duì)公安工作發(fā)展趨勢(shì)的最高凝煉。社會(huì)治理作為一個(gè)綜合概念，治安治理是其必有內(nèi)涵。一方面，公安機(jī)關(guān)的社會(huì)治安治理涉及經(jīng)濟(jì)社會(huì)的方方面面，與人民群眾生活息息相關(guān)，是在社會(huì)治理中具有特殊價(jià)值和意義的一種公共服務(wù)活動(dòng)；另一方面，公安機(jī)關(guān)的社會(huì)治安治理職能根本上是《人民警察法》賦予的法定職能，因此，公安工作順應(yīng)時(shí)代發(fā)展的要求，唯有依法而治，方能滿(mǎn)足社會(huì)治理新常態(tài)的本質(zhì)要求，建設(shè)法治公安成為社會(huì)治理新常態(tài)對(duì)公安工作發(fā)展趨勢(shì)的最高凝煉。

法治就是憲法和法律至上。澳大利亞法哲學(xué)家菲尼斯曾如此描述法治，“通常是指法律制度得到合法地良好運(yùn)作的一種狀態(tài)”。［2］這就意味著，一個(gè)法治的國(guó)家或社會(huì)，以憲法為中心的法律體系必須被崇尚，所有的人，以及所有的機(jī)構(gòu)，都首先需要接受法律的制約，法律必須平等地適用于社會(huì)組織和公民個(gè)體；更進(jìn)一步，作為擁有一定權(quán)力的政府機(jī)構(gòu)及其公職人員，還需要有清晰的權(quán)力界限，尤為需要對(duì)法律負(fù)責(zé)，公正地適用法律，公平地運(yùn)用法律保障個(gè)人的合法權(quán)益?！胺ㄖ尾粌H要求國(guó)家機(jī)構(gòu)及其工作人員的一切行動(dòng)在法律的意義上合法，而且要求對(duì)所有公權(quán)力的公認(rèn)限制，要求尊重和保障人權(quán)”。［3］一句話，新常態(tài)下法治的根本價(jià)值就在于它是社會(huì)實(shí)現(xiàn)良好治理的核心要素，是區(qū)別善政與惡政、善治與惡治的核心標(biāo)準(zhǔn)。

法治公安概念的形成，凸顯了法治理念在公安工作中的根本要求。法治公安當(dāng)是法治政府建設(shè)的題中應(yīng)有之意。人民群眾與公安機(jī)關(guān)接觸，就是與法律法規(guī)接觸，在推進(jìn)法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體化建設(shè)的進(jìn)程中，公安機(jī)關(guān)起著非常重要的作用，這首先是由公安機(jī)關(guān)的職能決定的。公安機(jī)關(guān)是擔(dān)負(fù)著治安、保衛(wèi)職能的國(guó)家行政機(jī)關(guān)。其具體職能一方面是負(fù)責(zé)社會(huì)治安、國(guó)防治安、交通治安的治理，從而預(yù)防犯罪；另一方面則是在刑事訴訟中，負(fù)責(zé)偵查、拘留、預(yù)審，執(zhí)行逮捕，同人民檢察院和人民法院分工負(fù)責(zé)、互相配合、互相制約，共同保護(hù)刑法的正確適用。無(wú)論是執(zhí)行哪項(xiàng)具體職能，或是具體職能的具體環(huán)節(jié)，無(wú)不必須高懸法治的寶劍，始終牢記“法治的本質(zhì)是一組反映社會(huì)正義感且高于一切公權(quán)力的規(guī)則，擁有政治權(quán)力的個(gè)人必須接受憲法和法律的束縛”。［4］同時(shí)，與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展所處的關(guān)鍵歷史時(shí)期相一致，在社會(huì)治理新常態(tài)下，人民群眾對(duì)公安工作提出的新期待、新要求就是要維護(hù)國(guó)家安全和社會(huì)穩(wěn)定。為服從這一新形勢(shì)下新任務(wù)的需要，警察可以出于職業(yè)使命而采取排除危害、緊急避險(xiǎn)、維護(hù)秩序、保障公共利益等的強(qiáng)制措施，但為避免由此對(duì)公民法益造成威脅或侵害，同樣需要警察緊急強(qiáng)制處分權(quán)的行使必須符合程序要件和實(shí)質(zhì)要件，即公安機(jī)關(guān)作為社會(huì)治安應(yīng)急管理的主體，必須符合現(xiàn)代法治的基本理念、原則和價(jià)值，不能違背法治的基本精神，“不逾法制”成為社會(huì)治安治理新常態(tài)下公安執(zhí)法發(fā)揮作用的衡量標(biāo)準(zhǔn)。

二、當(dāng)前法治公安建設(shè)中存在的問(wèn)題

建設(shè)法治公安即是建設(shè)依法而治的公安機(jī)關(guān)，“法”是依據(jù)，“治”是手段。公安機(jī)關(guān)要立足法定的職責(zé)權(quán)限，在執(zhí)法實(shí)踐中貫徹法治精神、踐行法治思維、運(yùn)用法治方式來(lái)處理和解決與社會(huì)公共安全相關(guān)的各類(lèi)問(wèn)題。2013年11月，公安部印發(fā)了《公安機(jī)關(guān)深化執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)工作任務(wù)和階段目標(biāo)》，提出經(jīng)過(guò)三到五年努力達(dá)到“法治公安”目標(biāo)的要求。從當(dāng)前來(lái)看，這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)還存在著以下問(wèn)題。

（一）從根本上講，控制行政權(quán)的法律無(wú)論是種類(lèi)還是具體執(zhí)行都沒(méi)有完全到位。法治不同于法制，法治強(qiáng)調(diào)的是依照法律制度對(duì)社會(huì)公權(quán)力進(jìn)行控制，以及在控制過(guò)程中落實(shí)法律制度。在現(xiàn)代國(guó)家權(quán)力的分類(lèi)中，公安機(jī)關(guān)所行使的具有公共性質(zhì)的權(quán)力屬于行政權(quán)，即執(zhí)行國(guó)家意志的權(quán)力。在我國(guó)，控制行政權(quán)的法律主要有《行政處罰法》《行政許可法》《行政復(fù)議法》等。在這些法律中，一些原則性的條文由于缺乏嚴(yán)格的操作性，實(shí)際上造成的效果是留給了執(zhí)行這些規(guī)定的公權(quán)力行使機(jī)關(guān)非常大的“行動(dòng)”空間。例如，《行政許可法》第六條“實(shí)施行政許可，應(yīng)當(dāng)遵循便民的原則，提高辦事效率，提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)”就是如此。所以，完善的法律體系是實(shí)現(xiàn)法治效能的最為基本的元素，在控制公權(quán)的法律缺位的情況下，法治對(duì)公權(quán)的控制就會(huì)缺乏力量。

（二）從社會(huì)層面上講，社會(huì)公眾必須具有的監(jiān)督權(quán)、知情權(quán)等尚未得以完全落實(shí)。法治既然是對(duì)公權(quán)力行使者的制約和控制，那么，從這個(gè)意義上講，廣義的社會(huì)公眾就是制約和控制的基本力量，而作為主體，其行使相應(yīng)權(quán)利的前提應(yīng)當(dāng)是知情權(quán)及監(jiān)督權(quán)的保障。從目前來(lái)看，這兩項(xiàng)權(quán)利顯然都尚未得以有效落實(shí)。公權(quán)力是為私權(quán)利服務(wù)的，公民對(duì)于整個(gè)國(guó)家的運(yùn)作情況當(dāng)然享有知情權(quán)，而滿(mǎn)足知情權(quán)的途徑首先就是政府的信息公開(kāi)。警務(wù)公開(kāi)既是政府信息公開(kāi)在專(zhuān)業(yè)的職能機(jī)構(gòu)即公安機(jī)關(guān)的具體化，也是警察機(jī)關(guān)的義務(wù)。但目前警務(wù)信息公開(kāi)遵循的是“以公開(kāi)為原則，以不公開(kāi)為例外”“應(yīng)公開(kāi)、盡公開(kāi)”等原則性的、模糊性的表述，在實(shí)際操作過(guò)程中，對(duì)于哪些屬于“能公開(kāi)”、哪些屬于“不能公開(kāi)”，還存在很大的不確定性，容易出現(xiàn)以利益關(guān)系來(lái)權(quán)衡是否公開(kāi)，或者出于對(duì)泄密的擔(dān)憂而完全不敢公開(kāi)，或者借口保密而不予公開(kāi)等現(xiàn)象。沒(méi)有實(shí)質(zhì)性的公開(kāi)，就沒(méi)有真正意義上的知情，也就無(wú)法真正落實(shí)對(duì)公安機(jī)關(guān)權(quán)力行使情況的監(jiān)督。

（三）從公安機(jī)關(guān)層面上講，一些民警甚至領(lǐng)導(dǎo)沒(méi)有將法治公安建設(shè)置于法治社會(huì)建設(shè)的高度進(jìn)行認(rèn)識(shí)和思考。

當(dāng)今社會(huì)處于全方位轉(zhuǎn)型之際，社會(huì)矛盾凸顯，警察很多時(shí)候處于矛盾的風(fēng)口浪尖，以致警民關(guān)系處于不理想的狀態(tài)。在過(guò)去較為封閉的社會(huì)狀態(tài)下，公安機(jī)關(guān)的執(zhí)法很少受到質(zhì)疑，主動(dòng)權(quán)和話語(yǔ)權(quán)牢牢掌握在警方手中，但隨著社會(huì)開(kāi)放程度的加劇，公安工作的神秘面紗越來(lái)越少，民眾對(duì)公安機(jī)關(guān)的關(guān)注、施壓的成分越來(lái)越多，甚至“丑警”“仇警”的言行也不在少數(shù)。隨著大數(shù)據(jù)時(shí)代的到來(lái)，網(wǎng)絡(luò)成為傳播信息最快的平臺(tái)，日常警務(wù)工作稍有瑕疵都有可能引發(fā)涉警公眾事件。這些問(wèn)題勢(shì)必倒逼公安機(jī)關(guān)將公正、公開(kāi)作為執(zhí)法的基本要求，適應(yīng)開(kāi)放透明的社會(huì)環(huán)境對(duì)警察執(zhí)法的制約。在整個(gè)社會(huì)的法治建設(shè)過(guò)程中，公安機(jī)關(guān)的法治水平相當(dāng)程度上反映了社會(huì)的法治水平和文明程度，法治公安建設(shè)理應(yīng)是法治社會(huì)建設(shè)的重要組成部分，倘若不能將法治公安建設(shè)置于法治社會(huì)建設(shè)的高度進(jìn)行思考，則不可能最終解決問(wèn)題。

三、社會(huì)治理新常態(tài)下法治公安建設(shè)需要澄明的思想認(rèn)識(shí)問(wèn)題

新常態(tài)的出現(xiàn)意味著“法律是治國(guó)之重器”，“法律應(yīng)在任何方面受到尊重而保持無(wú)上的權(quán)威，執(zhí)政人員和公民團(tuán)體只應(yīng)在法律（通則）所不及的‘個(gè)別’事例上有所抉擇，兩者都不該侵犯法律”。［5］公安機(jī)關(guān)正是以其執(zhí)行法律的特性而與其他一些政府職能部門(mén)區(qū)分開(kāi)來(lái)。作為社會(huì)治安治理的主要職能部門(mén)，其依法而治的能力也是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分。這就要求公安機(jī)關(guān)必須更加強(qiáng)調(diào)依法執(zhí)法，依法行政，任何時(shí)候與法律相違背的觀念和行動(dòng)都必須摒棄。這是最根本的法治理念。

所以，法治公安建設(shè)中存在的上述問(wèn)題在實(shí)踐中可以有多樣的具體方式和途徑去解決，但關(guān)于法治公安建設(shè)的焦點(diǎn)、核心、價(jià)值追求、主體基礎(chǔ)等理論問(wèn)題的探討則具有唯一性，因而意義更為深遠(yuǎn)，這也是關(guān)于法治公安建設(shè)必須重點(diǎn)闡明的思想認(rèn)識(shí)問(wèn)題。

（一）法治公安建設(shè)的焦點(diǎn)。公安機(jī)關(guān)作為政府職能部門(mén)，被法律賦予治安行政管理權(quán)和刑事偵查權(quán)，該職權(quán)的履行往往需要運(yùn)用各類(lèi)行政強(qiáng)制措施和刑事強(qiáng)制手段，如何在警察公權(quán)力與公民私權(quán)利之間尋找到平衡點(diǎn)就成為法治公安建設(shè)的焦點(diǎn)所在。

在各種公權(quán)力中，警察權(quán)對(duì)維護(hù)政權(quán)穩(wěn)定的作用是不言而喻的，但它對(duì)民眾的強(qiáng)制手段也最直接，由此決定了警察權(quán)與公民權(quán)之間的三層關(guān)系：一是現(xiàn)代國(guó)家建設(shè)法治社會(huì)的共識(shí)是必須保持相當(dāng)程度的警察權(quán)；二是警察權(quán)的擴(kuò)張意味著公民權(quán)的被限制，如果超越了某種限度，就會(huì)構(gòu)成對(duì)公民權(quán)的傷害與威脅，警察權(quán)一旦被濫用，就會(huì)導(dǎo)致公民權(quán)的缺失；三是公民權(quán)的保障需要對(duì)警察權(quán)形成制約。雖說(shuō)對(duì)警察而言是“法無(wú)授權(quán)”即禁止，對(duì)公民來(lái)說(shuō)是“法無(wú)禁止”即自由，看似界限分明，但實(shí)際上，如何找到警察權(quán)和公民權(quán)之間的平衡點(diǎn)，并達(dá)成一種制度保障，已成為當(dāng)前能否建設(shè)法治公安、實(shí)現(xiàn)法治社會(huì)的焦點(diǎn)所在。

平衡的實(shí)質(zhì)就是給警察權(quán)力設(shè)定界限。具體而言，警察權(quán)力與公民權(quán)利之間的界限劃分需要把握以下原則：第一，警察僅是出于維護(hù)公共秩序和公共利益的需要，才擁有對(duì)違法犯罪行為進(jìn)行預(yù)防、偵查、處置、懲罰的權(quán)力。這一法定的公共性原則可以有效防止警察越位用權(quán)、越權(quán)用權(quán)。正如英國(guó)行政法學(xué)家韋德所主張的，“行政法定義的第一個(gè)含義就是它是關(guān)于控制政府權(quán)力的法”，“行政法的最初目的就是要保證政府權(quán)力在法律的范圍內(nèi)行使，防止政府濫用權(quán)力，以保護(hù)公民。”［6］第二，警察對(duì)公民權(quán)利的限制必須與具體行為相稱(chēng)。當(dāng)公民的違法犯罪行為應(yīng)該受到查處追究時(shí)，警察作出限制其權(quán)利的行為，以及采取行為的等級(jí)，都必須與公民的違法犯罪行為相稱(chēng)，除此以外，對(duì)公民任何其他權(quán)利的限制都是侵權(quán)。第三，警察對(duì)公民權(quán)利的限制只能針對(duì)特定對(duì)象。只有對(duì)那些進(jìn)行違法犯罪活動(dòng)的嫌疑人，警察才能行使警察權(quán)，除了法律規(guī)定因履行職責(zé)的緊急需要，可以有優(yōu)先通行權(quán)、使用征用權(quán)、交通管制權(quán)等之外，其他公民的權(quán)利和社會(huì)公共利益都不得隨意傷害，這即是警察權(quán)行使的公共責(zé)任原則。總之，當(dāng)警察權(quán)力和公民正當(dāng)權(quán)利發(fā)生沖突時(shí)，“權(quán)力止于權(quán)利”應(yīng)當(dāng)成為警察權(quán)確立和發(fā)揮作用的基本原則，保障公民的權(quán)利是警察的權(quán)力存在的根本依據(jù)。

（二）法治公安建設(shè)的核心。如果說(shuō)法治公安建設(shè)的焦點(diǎn)問(wèn)題解決的是警察權(quán)力的法定化，那么，法治公安建設(shè)的核心解決的則是警察權(quán)力運(yùn)用的合法性。

在對(duì)權(quán)力的描述與界定理論中，有著既相關(guān)聯(lián)又相區(qū)別的一對(duì)概念——“合法律性”（legality）與“合法性”（legitimacy）?！昂戏尚浴敝卦趶?qiáng)調(diào)警察權(quán)力受法律控制這一事實(shí)本身，以此約束警察權(quán)力的隨意放縱，它意味著警察的權(quán)力應(yīng)當(dāng)具備法定的構(gòu)成要件，具備法定的形式，也意味著警察依法而為及遵循法治原則，這是警察不會(huì)喪失其職業(yè)本質(zhì)性的前提。按照亞里士多德對(duì)法治的界定，他認(rèn)為實(shí)行法治的法律必須是“良法”，法律是正義的同義語(yǔ)，體現(xiàn)社會(huì)正義的法律也就是“良法”；反之，就是“惡法”。因此，僅僅是“合法律性”的話也可能背離“合法性”，因?yàn)椤皭悍ㄒ喾ā?。所以，“合法律性”的行為并不必然意味著現(xiàn)實(shí)生活中的“可接受性”，當(dāng)代社會(huì)治理新常態(tài)下的警察權(quán)力僅有“合法律性”還不夠，符合“可接受性”的警察權(quán)力才是具備“合法性”的權(quán)力。

“合法性”是從經(jīng)驗(yàn)主義出發(fā)的一個(gè)概念，“指的是社會(huì)秩序和權(quán)威被自覺(jué)認(rèn)可和服從的性質(zhì)和狀態(tài)”，［7］只有實(shí)現(xiàn)了警察公權(quán)力運(yùn)用的“合法性”，才可能獲得人們對(duì)警察權(quán)力的心理認(rèn)同和服從。在實(shí)際警務(wù)運(yùn)作中，它意味著警察可以通過(guò)較小的執(zhí)法成本獲得較高的執(zhí)法效果，減少或避免執(zhí)法摩擦?！爸挥心切┍灰欢ǚ秶鷥?nèi)的人們內(nèi)心所體認(rèn)的權(quán)威和秩序，才具有政治學(xué)意義上所說(shuō)的合法性”，“取得和增大合法性的主要途徑是盡可能增加公民的共識(shí)和政治認(rèn)同感”。［8］

由此，警察權(quán)力作為政府的公權(quán)力，不僅需要具有實(shí)在法意義上的“合法律性”，而且要具有正當(dāng)意義上的“合法性”，即不僅要求職權(quán)法定，更要求能最大限度地取得公眾的心理認(rèn)可與行動(dòng)支持，這也是法治公安建設(shè)的社會(huì)基礎(chǔ)。

（三）法治公安建設(shè)的價(jià)值追求。價(jià)值反映的是主體與客體之間的關(guān)系?！胺刹粌H是世俗政策的工具，而且還是生活終極目的和意義的一部分”，［9］法治公安建設(shè)要在思想深處解決為了誰(shuí)的問(wèn)題，價(jià)值追求就是對(duì)此的反思。唯有如此，才能以實(shí)際成效取信于民，從而實(shí)現(xiàn)執(zhí)法活動(dòng)的法律效果、社會(huì)效果和政治效果的統(tǒng)一。

在社會(huì)新常態(tài)下，很多社會(huì)矛盾作為人民內(nèi)部矛盾，大多數(shù)都是因利益所引發(fā)。合法權(quán)益的保障是緩解矛盾、減少?zèng)_突的根本，倘若個(gè)人的合法利益、根本利益得不到滿(mǎn)足，則勢(shì)必給社會(huì)公共利益造成巨大威脅。所以，從社會(huì)一般意義上說(shuō)，保障權(quán)利是維護(hù)穩(wěn)定的基礎(chǔ)，維護(hù)穩(wěn)定的實(shí)質(zhì)就是保障權(quán)利。若沒(méi)有對(duì)權(quán)利的充分尊重，治理現(xiàn)代化、法治化這一概念本身便毫無(wú)意義。對(duì)公安機(jī)關(guān)而言，要高度重視人民群眾對(duì)安全的社會(huì)環(huán)境和良好的公共秩序以及自身的合法權(quán)益不被侵害的新要求、新期待，從而從源頭上防止和減少社會(huì)矛盾和社會(huì)問(wèn)題的產(chǎn)生。

近年來(lái)，法律越來(lái)越頻繁地介入社會(huì)治理和民眾的日常生活，法律能夠保障權(quán)利的特質(zhì)也越來(lái)越被認(rèn)識(shí)和運(yùn)用。因此，公安機(jī)關(guān)任何一項(xiàng)面對(duì)群眾的執(zhí)法、管理和服務(wù)活動(dòng)，一旦群眾不能直接“感受到”法律面前的無(wú)差別化，那么，執(zhí)法不公、正當(dāng)權(quán)利得不到保障等則勢(shì)必成為群眾對(duì)公安機(jī)關(guān)反映最為強(qiáng)烈的問(wèn)題。筆者也曾發(fā)文指出，事實(shí)上，一些看似普通的執(zhí)法事件已經(jīng)產(chǎn)生了較大的負(fù)面影響。遠(yuǎn)如2006年醫(yī)學(xué)專(zhuān)家鐘南山的電腦被偷十天后找回，但網(wǎng)民的反應(yīng)卻是：“專(zhuān)家的電腦找得到，我的電腦為什么找不到？”甚至是“電腦找得到，為什么孩子找不到？”再如2012年夏日本人河源啟一郎的自行車(chē)在武漢丟失，警方接報(bào)后立馬抽調(diào)精干刑偵力量參與此案?jìng)刹?，并于三天后將?chē)找回歸還，但此舉得到卻也是網(wǎng)民的負(fù)面評(píng)價(jià)。③

正是由于執(zhí)法者的差異執(zhí)法行為，不但導(dǎo)致廣大民眾極為不滿(mǎn)，而且行政執(zhí)法機(jī)關(guān)無(wú)形中成為了法治社會(huì)的破壞者。如果“法不被當(dāng)作目的而僅僅被當(dāng)作工具，或不與某些終極價(jià)值相聯(lián)系，就永遠(yuǎn)不會(huì)實(shí)現(xiàn)法治?！保?0］這是因?yàn)椋胺沙艘?guī)范功能，可以實(shí)現(xiàn)維護(hù)社會(huì)秩序的價(jià)值以外，還有其他比秩序更高層次的價(jià)值。”［11］這就是追求公正——嚴(yán)格依照操作規(guī)程，以程序公正促進(jìn)實(shí)體公正，最大限度減少執(zhí)法過(guò)錯(cuò)，命案更是要實(shí)現(xiàn)零差錯(cuò)，努力讓人民群眾在每一個(gè)涉法事件或案件中都感受到公平正義。這才是法治公安建設(shè)最終的價(jià)值追求。

（四）法治公安建設(shè)的主體基礎(chǔ)。法治公安實(shí)際上是強(qiáng)調(diào)警察公權(quán)力向代表著人民意志的法律本身的回歸，警察治理社會(huì)治安的過(guò)程就是一個(gè)還法于民的過(guò)程。這種回歸所需要的主體基礎(chǔ)就是作為具體執(zhí)法者的公安機(jī)關(guān)及民警自身的法治信仰。

上文對(duì)于法律價(jià)值的強(qiáng)調(diào)，就是法治信仰的基礎(chǔ)。“如果把法律僅僅視為工具，只重視法律的規(guī)范功能和秩序價(jià)值而忽視法律的自由、平等、安全、權(quán)利保障等其他價(jià)值，則法律信仰在中國(guó)是不可能建立起來(lái)的?！保?2］從社會(huì)層面而言，信仰是指生活于一定的社會(huì)文化條件下的特定信仰群體或個(gè)體，基于共同的價(jià)值目標(biāo)、共同的價(jià)值期待，共同分享某種價(jià)值理想或者共同選擇某種價(jià)值承諾。此信仰是從價(jià)值論的角度出發(fā)，將信仰看作是特定信仰主體的最高價(jià)值追求。就此而言，法治公安的建設(shè)就需要以公安文化建設(shè)為載體，警隊(duì)上下自覺(jué)追求以維護(hù)公平正義為基本價(jià)值取向的法治精神的實(shí)現(xiàn)，面對(duì)法律，沒(méi)有法律之外、也沒(méi)有法律之上的行為存在。從個(gè)體層面而言，信仰是一個(gè)人在從事某項(xiàng)具體的活動(dòng)過(guò)程中，處于利益衡量、行為抉擇之時(shí)的指南。任何國(guó)家任何制度都不可能把執(zhí)法司法人員與社會(huì)完全隔離開(kāi)來(lái)，社會(huì)環(huán)境對(duì)執(zhí)法司法的干擾在一定程度上講是客觀存在的，關(guān)鍵是遇到這種情況時(shí)要堅(jiān)守法治不動(dòng)搖。民警作為警察公權(quán)力的執(zhí)行者，如果不信仰法治，就沒(méi)有堅(jiān)守法治的定力，那么，一旦面對(duì)權(quán)勢(shì)、金錢(qián)、人情、關(guān)系，則可能抵不住誘惑、抗不住干擾，這樣就必定出現(xiàn)執(zhí)法不公、執(zhí)法不嚴(yán)，辦人情案、辦關(guān)系案，甚至是冤案、假案和錯(cuò)案。堅(jiān)定的信仰可以產(chǎn)生堅(jiān)定的行為選擇和正確的利益判斷，反之，則可能隨時(shí)導(dǎo)致行動(dòng)的失誤或失敗。正如柏拉圖所說(shuō)的，良好的法律制定出來(lái)，如被一些不稱(chēng)職的官員去執(zhí)行，那么法的價(jià)值便會(huì)被掠奪，社會(huì)惡行滋生，整個(gè)社會(huì)便會(huì)瓦解。故普遍性的法治信仰才是實(shí)體法能夠得到公正實(shí)施的保證或者說(shuō)司法正義的最后保障，這正是法治公安建設(shè)的主體基礎(chǔ)。

所以，踐行依法治國(guó)、依法行政，其背后就是法治信仰的樹(shù)立，特別是要求執(zhí)法機(jī)關(guān)內(nèi)部人員對(duì)法治的價(jià)值理念有發(fā)自?xún)?nèi)心的認(rèn)同，對(duì)法律有真正的尊重與敬畏，并在實(shí)踐中積極主動(dòng)地守法、護(hù)法、用法，真正地踐行法治，把法治作為其行動(dòng)準(zhǔn)則和處理問(wèn)題的最高標(biāo)準(zhǔn)。這是一個(gè)國(guó)家推進(jìn)政治改革、邁向政治文明的重要方向。

世界法律思想史的代表人物之一孟德斯鳩在其著作《論法的精神》中提出，“法的精神存在于法與各種事物可能發(fā)生的關(guān)系之中”，［13］法律的作用就在于調(diào)整人與人之間的關(guān)系。既然是關(guān)系，那么，發(fā)生在警察公權(quán)力與公民私權(quán)利之間的關(guān)系，同樣需要法的精神去調(diào)節(jié)，這也是法治公安建設(shè)進(jìn)程中必須一以貫之的基本精神和價(jià)值底蘊(yùn)。

注釋?zhuān)?/p>

①參見(jiàn)2014年3月5日，習(xí)近平總書(shū)記在參加十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)第二次會(huì)議上海代表團(tuán)審議時(shí)的重要講話精神。

②參見(jiàn)2013年10月11日，習(xí)近平總書(shū)記就堅(jiān)持和發(fā)展“楓橋經(jīng)驗(yàn)”作出的重要指示。

③該文《論公安機(jī)關(guān)法治思維的培養(yǎng)》發(fā)表于《河南警察學(xué)院學(xué)報(bào)》2015年第4期。

參考文獻(xiàn)：

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［3］［4］張文顯主編.良法善治：民主法治與國(guó)家治理［M］.北京：法律出版社，2015：203，203-204.

［5］［古希臘］亞里士多德.政治學(xué)［M］.吳壽彭譯，北京：商務(wù)印書(shū)館，1983：192.

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［9］［美］哈羅德·J.伯爾曼.法律與宗教［M］.梁治平譯，北京：三聯(lián)書(shū)店，1991：43.

［10］梁治平.新波斯人信札［M］.北京：中國(guó)法制出版社，2000：78.

［11］［12］楊亞佳等.社會(huì)主義法治理念研究［M］.河北：河北人民出版社，2011：84，84.

［13］［法］孟德斯鳩.論法的精神（上）［M］.許明龍譯，北京：商務(wù)印書(shū)館，2014：9.

（責(zé)任編輯：潘晶安）

中圖分類(lèi)號(hào)：D914

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1674-3040（2016）03-0104-05

收稿日期：2016-03-05

作者簡(jiǎn)介：朱志萍，上海公安高等專(zhuān)科學(xué)校副教授，法學(xué)博士，主要研究方向?yàn)榉▽W(xué)理論與實(shí)務(wù)。