關(guān)于民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的對象和案件管轄的有關(guān)問題

●田力/文

關(guān)于民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的對象和案件管轄的有關(guān)問題

●田力*/文

《人民檢察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)則（試行）》（以下簡稱《監(jiān)督規(guī)則》）對民事執(zhí)行活動監(jiān)督案件的管轄、不予受理、監(jiān)督方式、監(jiān)督程序等作出相應規(guī)定，這為檢察機關(guān)規(guī)范履行執(zhí)行監(jiān)督職責提供了制度保障，但仍不能滿足實踐需要。本文僅對民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的對象和案件管轄有關(guān)問題作一梳理、討論，以期有助于依法規(guī)范履行執(zhí)行監(jiān)督檢察職能的頂層設(shè)計和實踐中民事執(zhí)行檢察監(jiān)督案件的處理。

民事執(zhí)行檢察 案件管轄 監(jiān)督對象

一、民事執(zhí)行檢察監(jiān)督對象

《民事訴訟法》第235條規(guī)定，人民檢察院有權(quán)對民事執(zhí)行活動實行法律監(jiān)督。根據(jù)該規(guī)定，人民檢察院對人民法院民事執(zhí)行監(jiān)督的對象應當是人民法院的民事執(zhí)行活動。人民法院的民事執(zhí)行活動也稱人民法院民事強制執(zhí)行，是指人民法院（執(zhí)行機關(guān)）運用國家強制力，依據(jù)執(zhí)行程序，強制（采取強制措施）被執(zhí)行人履行生效法律文書確定的民事義務（執(zhí)行依據(jù)）的行為。簡而言之，人民法院基于行使民事執(zhí)行權(quán)而發(fā)生的行為都屬于執(zhí)行活動。

民事執(zhí)行權(quán)包括執(zhí)行決定權(quán)和執(zhí)行裁決權(quán)、執(zhí)行實施權(quán)。執(zhí)行決定權(quán)的范圍主要涉及啟動執(zhí)行程序、決定采取執(zhí)行措施、暫緩執(zhí)行、恢復執(zhí)行、終結(jié)執(zhí)行以及人民法院對妨害執(zhí)行的行為人采取訓誡、責令具結(jié)悔過、拘傳、罰款、拘留、限制出境、記錄不良信用、限制高消費等制裁、處罰措施的事項。執(zhí)行裁決權(quán)的范圍主要是審查和處理執(zhí)行異議、復議、申訴救濟等爭議事項。執(zhí)行實施權(quán)的范圍主要是實現(xiàn)執(zhí)行決定權(quán)，實施執(zhí)行措施、強制措施，依據(jù)執(zhí)行名義對執(zhí)行對象的財產(chǎn)調(diào)查、控制、處分、交付等實施事項。

一般而言，民事執(zhí)行活動中的實施行為、裁決行為和決定行為由負責執(zhí)行的人民法院作出，為論述方便，本文將具有執(zhí)行管轄權(quán)并作出執(zhí)行行為的人民法院即負責執(zhí)行的人民法院統(tǒng)稱為執(zhí)行法院，而執(zhí)行裁決行為則除執(zhí)行法院外，上級人民法院基于對下級法院的執(zhí)行監(jiān)督權(quán)和對執(zhí)行當事人、利害關(guān)系人的救濟保障權(quán)也可以作出影響執(zhí)行當事人權(quán)利的行為，如變更執(zhí)行法院作出的執(zhí)行異議裁定。所以，民事執(zhí)行實務中，除執(zhí)行法院外，能夠?qū)?zhí)行當事人、利害關(guān)系人的權(quán)利產(chǎn)生影響的還包括執(zhí)行法院的上級人民法院。人民法院的執(zhí)行活動應當是其依法行使執(zhí)行權(quán)的行為，對于當事人、利害關(guān)系人認為法院的執(zhí)行活動違法應當如何處理，現(xiàn)行法律提供了兩條路徑：一是當事人、利害關(guān)系人可以向人民法院申請救濟；二是當事人、利害關(guān)系人可以基于《民事訴訟法》第235條的規(guī)定，申請檢察機關(guān)對法院執(zhí)行活動實行法律監(jiān)督。

二、不同階段的執(zhí)行行為的效力及檢察監(jiān)督的對象

識別在法院執(zhí)行階段發(fā)生法律效力的執(zhí)行行為，是檢察機關(guān)確定具體執(zhí)行檢察監(jiān)督對象的前提。

（一）處于未經(jīng)異議程序階段的執(zhí)行行為的效力

民事執(zhí)行案件由執(zhí)行法院管轄，執(zhí)行法院經(jīng)依法作出執(zhí)行行為后即發(fā)生法律效力。需要強調(diào)的是，執(zhí)行法院不限于基層人民法院，根據(jù)受理一審案件的標的額的不同，一審法院可能包括基層法院、中級法院和高級法院，同時執(zhí)行法院也不限于一審法院，基于指定管轄、提級管轄，一審法院之外的人民法院也可能成為執(zhí)行法院。例如，作為并非一審法院的被執(zhí)行人住所地或者被執(zhí)行財產(chǎn)所在地的與一審法院同級的人民法院，以及基于指定管轄而取得執(zhí)行案件管轄權(quán)的其他法院和一審法院的上級法院提級管轄后，均可以成為執(zhí)行法院。當事人、利害關(guān)系人對執(zhí)行法院作出的執(zhí)行行為不服向檢察機關(guān)申請監(jiān)督的，該執(zhí)行法院作出的發(fā)生法律效力的執(zhí)行行為，是檢察機關(guān)執(zhí)行檢察監(jiān)督的對象。

（二）處于經(jīng)過異議程序階段的執(zhí)行行為的效力

根據(jù)《民事訴訟法》第225條規(guī)定，以及最高人民法院《關(guān)于人民法院辦理執(zhí)行異議和復議案件若干問題的規(guī)定》（以下簡稱《執(zhí)行異議復議若干規(guī)定》）第17條規(guī)定，當事人、利害關(guān)系人對執(zhí)行行為不服，認為執(zhí)行行為違反法律規(guī)定的，有權(quán)向負責執(zhí)行即作出執(zhí)行行為的人民法院（執(zhí)行法院）提出書面異議。對于當事人、利害關(guān)系人提出的異議，負責執(zhí)行的人民法院（執(zhí)行法院）應當進行審查并作出處理。處理的結(jié)果主要有兩種情況，一種情況是裁定撤銷或者改變原執(zhí)行行為，其法律后果是原執(zhí)行行為不再有效，新的執(zhí)行行為生效；另一種情況是駁回異議，其法律后果是原執(zhí)行行為繼續(xù)有效。也就是說，經(jīng)過執(zhí)行異議程序，當事人、利害關(guān)系人對異議裁定不服申請執(zhí)行檢察監(jiān)督的，如果異議裁定撤銷或者變更原執(zhí)行行為的，該撤銷或者變更后的執(zhí)行行為是執(zhí)行檢察監(jiān)督的具體對象；如果執(zhí)行異議裁定駁回異議的，原執(zhí)行行為是執(zhí)行檢察監(jiān)督的對象。還需要說明的是，根據(jù)最高人民法院《關(guān)于適用<中華人民共和國民事訴訟法>執(zhí)行程序若干問題的解釋》（以下簡稱《執(zhí)行解釋》）第10條規(guī)定，執(zhí)行異議審查和復議期間，不停止執(zhí)行，即被異議的執(zhí)行行為在其被改變前，具有法律效力，執(zhí)行異議審查和復議期間，仍然可以執(zhí)行。

（三）處于經(jīng)過復議程序階段的執(zhí)行行為的效力

根據(jù)《民事訴訟法》第225條和《執(zhí)行異議復議若干規(guī)定》第23條的規(guī)定，經(jīng)過復議程序的執(zhí)行異議，除復議裁定發(fā)回原執(zhí)行法院重新審查執(zhí)行異議或者重新作出異議裁定的情形外，復議裁定作出維持或者撤銷、變更異議裁定的處理結(jié)果（被撤銷或者變更的原執(zhí)行行為無效，未被撤銷或者變更的執(zhí)行行為有效），其發(fā)生的法律效果是復議法院的復議裁定是發(fā)生法律效力的裁定，該復議裁定對執(zhí)行法院和涉案當事人、利害關(guān)系人具有拘束力，執(zhí)行法院自身不得改變其自己作出的被復議法院裁定維持的異議裁定（異議行為），更無權(quán)改變已被上一級復議法院復議裁定變更的行為和事項，只有復議法院或者其上級法院才有權(quán)作出變動。對經(jīng)過復議程序的執(zhí)行行為不服的執(zhí)行檢察監(jiān)督案件，復議裁定是檢察機關(guān)執(zhí)行檢察監(jiān)督的對象。

（四）處于申訴階段執(zhí)行行為的效力

經(jīng)過異議或復議程序后，當事人、利害關(guān)系人仍不服，有權(quán)繼續(xù)向上級人民法院申訴。當事人之所以可以向上級人民法院提出申訴，是因為上級人民法院對下級人民法院具有監(jiān)督權(quán)，最高人民法院《關(guān)于人民法院執(zhí)行工作若干問題的規(guī)定（試行）》第129條至第136條確立了較為完善的法院內(nèi)部執(zhí)行監(jiān)督制度，上級人民法院有權(quán)依照相關(guān)程序撤銷或者改變下級法院的行為結(jié)果。也就是說，通過申訴途徑，當事人、利害關(guān)系人不服的執(zhí)行行為仍然可以被撤銷或者改變。在申訴程序中，上級人民法院裁定撤銷或者改變原復議裁定的，該裁定是當事人、利害關(guān)系人提出異議、申請復議的爭議事項發(fā)生法律效力的裁定。當事人、利害關(guān)系人對上級法院關(guān)于申訴作出的撤銷或者變更裁定不服申請檢察監(jiān)督的，該上級法院在申訴監(jiān)督作出的裁定是檢察機關(guān)執(zhí)行檢察監(jiān)督的對象。

如果上級法院裁定駁回申訴的，對爭議事項發(fā)生法律效力的是原生效的復議裁定或者異議裁定所對應的執(zhí)行行為，該駁回申訴的裁定僅在對申訴人和作出駁回裁定的人民法院中發(fā)生法律效力，該效力不直接拘束原裁定或者執(zhí)行行為。故如果檢察機關(guān)進行監(jiān)督，監(jiān)督的對象仍然是原執(zhí)行異議裁定（未經(jīng)復議程序）、復議裁定（經(jīng)過復議程序的）及其所對應的執(zhí)行行為，而不是駁回申訴的裁定。

三、關(guān)于執(zhí)行檢察監(jiān)督案件的管轄問題

（一）執(zhí)行檢察監(jiān)督案件管轄的原則

從確定管轄權(quán)的地域管轄和級別管轄維度，本文主張執(zhí)行檢察監(jiān)督案件應當由作出具有法律效力的執(zhí)行行為的人民法院所在地的同級人民檢察院管轄為一般管轄原則，以其上級人民檢察院管轄為補充，以指定管轄為例外。具體來說，對于執(zhí)行檢察監(jiān)督案件一般情況下由作出具有法律效力的執(zhí)行行為的人民法院所在地的同級人民檢察院管轄并受理。對于存在某些不適合由作出具有法律效力的執(zhí)行行為的人民法院所在地的同級人民檢察院管轄，其上一級人民檢察院認為由自己管轄更為合適的案件，可以提級由該上一級人民檢察院管轄并受理。對于存在某些不適合由作出具有法律效力的執(zhí)行行為的人民法院所在地的同級人民檢察院管轄，其上一級人民檢察院認為不需要自己管轄的案件，可由該上一級人民檢察院指定由作出具有法律效力的執(zhí)行行為的人民法院所在地之外的同級人民檢察院管轄并受理。

（二）民事執(zhí)行檢察監(jiān)督介入的時點對執(zhí)行檢察監(jiān)督案件管轄權(quán)的影響

對于執(zhí)行活動違法侵害當事人、利害關(guān)系人合法權(quán)益的救濟問題，《民事訴訟法》第225條和第227條以及《執(zhí)行異議復議若干規(guī)定》第7條作出了相關(guān)規(guī)定。其中，第一種情況是，對執(zhí)行行為不服，當事人、利害關(guān)系人可以向執(zhí)行法院提出執(zhí)行行為異議，執(zhí)行法院作出執(zhí)行異議裁定后，對執(zhí)行異議裁定還不服的，可以向上一級法院申請復議。上一級人民法院作出復議裁定后，仍不服的，可以再向作出復議裁定的人民法院或者其上級而不僅是其上一級人民法院申訴。第二種情況是，利害關(guān)系人（案外人）基于對執(zhí)行標的的實體權(quán)利，向執(zhí)行法院提出異議，以排除執(zhí)行的，執(zhí)行法院作出異議裁定后仍不服的，申請執(zhí)行人或者利害關(guān)系人（案外人）可以依照《民事訴訟法》第227條提起執(zhí)行異議之訴。對訴訟結(jié)果不服的，可以依照《民事訴訟法》第164條、第199條，通過向上一級人民法院提出上訴、申請再審、提出申訴。第三種情況是，對執(zhí)行制裁措施不服的，相對人可以向作出該執(zhí)行制裁措施決定的人民法院的上一級人民法院申請復議。對復議不服的，可以向作出復議決定的上級人民法院申訴。

四、關(guān)于檢察監(jiān)督應當介入時點的確定

（一）以執(zhí)行檢察監(jiān)督是對執(zhí)行當事人、利害關(guān)系人的最后救濟的理念為指導

根據(jù)《民事訴訟法》第225條和第227條、《執(zhí)行異議復議若干規(guī)定》第7條和第9條的規(guī)定，幾乎對所有的執(zhí)行行為，法律、司法解釋都賦予了當事人、利害關(guān)系人向人民法院提出異議、復議進行救濟的權(quán)利，如果要求當事人、利害關(guān)系人窮盡法院的救濟途徑，根據(jù)本文前面的分析，最后發(fā)生法律效力的執(zhí)行行為必然是執(zhí)行法院的上級法院作出的，根據(jù)同級監(jiān)督的一般管轄原則，基層檢察機關(guān)對此無法對上級法院的執(zhí)行活動進行監(jiān)督。

事實上，執(zhí)行救濟與執(zhí)行檢察監(jiān)督的內(nèi)涵是不同的。執(zhí)行救濟是執(zhí)行當事人、利害關(guān)系人為維護自身的利益，對受到違法執(zhí)行活動侵害的合法權(quán)益尋求恢復的自我保護?；謴捅粓?zhí)行活動侵害的合法權(quán)益只能由負責執(zhí)行的人民法院實現(xiàn)，故執(zhí)行救濟只能向人民法院申請。而執(zhí)行檢察監(jiān)督是作為法律監(jiān)督機關(guān)的檢察機關(guān)對人民法院執(zhí)行權(quán)的合法行使予以監(jiān)督，是以公權(quán)監(jiān)督制約公權(quán)，保障國家法律統(tǒng)一實施，實現(xiàn)社會的公平正義的司法活動。民事執(zhí)行檢察監(jiān)督權(quán)，不具有直接恢復當事人合法權(quán)益的救濟功能，性質(zhì)上不屬于救濟權(quán)范疇。二者雖然在保護權(quán)利人的合法權(quán)益，實現(xiàn)公平正義的后果上具有一致性，但其功能與目的是不同。嚴格來說，當事人、利害關(guān)系人對人民法院執(zhí)行行為不服應當先行向法院申請救濟，還是可以直接向人民檢察院申請監(jiān)督，法律并未作出優(yōu)先順位的規(guī)定，應當認為，法律對當事人、利害關(guān)系人對執(zhí)行活動是申請法院救濟還是申請檢察機關(guān)監(jiān)督賦予了選擇權(quán)，需要進一步明確的是銜接問題。

（二）以檢察機關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)是對公權(quán)力監(jiān)督的理念為指導

如果以檢察機關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)是對公權(quán)力監(jiān)督的理念為指導，執(zhí)行檢察監(jiān)督應以檢察機關(guān)發(fā)現(xiàn)人民法院執(zhí)行活動存在違法為前提，不以執(zhí)行當事人或者利害關(guān)系人窮盡法院救濟方式為條件，當事人、利害關(guān)系人申請檢察監(jiān)督只是作為檢察機關(guān)發(fā)現(xiàn)執(zhí)行活動違法的途徑。當然，這樣可能面臨執(zhí)行當事人、利害關(guān)系人多頭尋求權(quán)利保護，既向執(zhí)行法院提出異議或者向上級法院提出復議申請救濟，也向檢察機關(guān)申請監(jiān)督，要求監(jiān)督糾正違法執(zhí)行活動，造成司法資源浪費或者同級檢察機關(guān)的意見和上級法院的意見沖突的尷尬局面。

針對這種情況，可以通過檢察監(jiān)督受理和審查程序的制度設(shè)計加以解決。例如，對于執(zhí)行當事人、利害關(guān)系人已經(jīng)向人民法院提出異議、復議，申請救濟的，在人民法院審查異議、復議期間，又向檢察機關(guān)申請監(jiān)督時，檢察機關(guān)不予受理或者受理后發(fā)現(xiàn)的終結(jié)審查，但對人民法院正在進行的異議、復議審查程序申請監(jiān)督的除外。

*最高人民檢察院三級高級檢察官［100043］