刑事拘留及公安派出所刑事偵查活動檢察監(jiān)督之探究*

●天津市河西區(qū)人民檢察院課題組/文

刑事拘留及公安派出所刑事偵查活動檢察監(jiān)督之探究*

●天津市河西區(qū)人民檢察院課題組**/文

公安機(jī)關(guān)是我國司法機(jī)關(guān)的組成部分，刑事拘留和刑事偵查是公安派出所行使司法職能的重要形式。刑事拘留是一種限制人身自由的刑事強(qiáng)制措施，其運(yùn)用是否正確直接關(guān)系到公民人身權(quán)利在刑事訴訟中能否得到切實(shí)的保護(hù)和尊重。刑事偵查具有主動性和隱蔽性的特點(diǎn)，如果不能有效監(jiān)督則易造成偵查機(jī)關(guān)濫用職權(quán)。檢察機(jī)關(guān)作為國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，應(yīng)加強(qiáng)對刑事拘留和刑事偵查活動的檢察監(jiān)督，以更好保障人權(quán)和維護(hù)法律的尊嚴(yán)。

公安派出所 刑事拘留 刑事偵查 檢察監(jiān)督

隨著公民法治意識的不斷增強(qiáng)，刑事訴訟領(lǐng)域人權(quán)保障問題備受關(guān)注。我國現(xiàn)行《刑事訴訟法》規(guī)定刑事案件的偵查、拘留由公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)。其中，大部分刑事拘留和刑事偵查活動主要由公安派出所自由決定實(shí)施，缺乏有效的監(jiān)督制約。任何一種權(quán)力都可能被濫用，并且權(quán)力越大,它被濫用的可能性也就越大。［1］在司法實(shí)踐中，公安派出所不嚴(yán)格遵守刑事拘留和刑事偵查的法定條件、任意擴(kuò)大拘留對象、在治安案件和自訴案件中違法適用刑事拘留、在偵查活動中濫用查封扣押措施等問題時有發(fā)生。為規(guī)范和監(jiān)督公安派出所的刑事拘留和刑事偵查活動，本文以強(qiáng)化檢察監(jiān)督為目標(biāo)來探究完善檢察機(jī)關(guān)對公安派出所刑事拘留和刑事偵查的監(jiān)督機(jī)制。

一、檢察機(jī)關(guān)對刑事拘留和公安派出所刑事偵查活動監(jiān)督的現(xiàn)狀

（一）檢察機(jī)關(guān)自身對檢察監(jiān)督認(rèn)識不足

“重實(shí)體、輕程序”的傳統(tǒng)訴訟觀念在我國根深蒂固，受長期工作影響，檢察機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)在相互配合方面表現(xiàn)的比較突出，但是檢察監(jiān)督的意識相對薄弱。在司法實(shí)踐中，由于個別案件難度大、阻力多、顧忌多等原因，檢察機(jī)關(guān)不敢監(jiān)督。這些反映了檢察機(jī)關(guān)對檢察監(jiān)督認(rèn)識不足的現(xiàn)象，也在一定程度上妨礙了檢察機(jī)關(guān)對公安派出所的刑事拘留和刑事偵查活動進(jìn)行監(jiān)督。

（二）檢察機(jī)關(guān)檢察監(jiān)督力量不足

從機(jī)構(gòu)設(shè)置上講，一個轄區(qū)內(nèi)只有一個檢察院，但是公安機(jī)關(guān)卻往往有幾個或是十幾個派出所，一個檢察院對數(shù)量眾多派出所進(jìn)行監(jiān)督則顯得力量不足。從檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部來看，對公安機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督主要由偵查監(jiān)督部門和公訴部門來進(jìn)行。以偵查監(jiān)督部門為例，偵查監(jiān)督部門只是檢察機(jī)關(guān)的一個下屬部門，人員極其有限，面對龐大的監(jiān)督對象，偵監(jiān)部門很難對刑事拘留和各個派出所的的刑事偵查活動進(jìn)行監(jiān)督。與此同時，偵監(jiān)部門還承擔(dān)大量的審查逮捕案件。檢察機(jī)關(guān)人員與公安機(jī)關(guān)辦案人員數(shù)量上嚴(yán)重不對等，檢察機(jī)關(guān)疲于應(yīng)對，很難發(fā)揮監(jiān)督的作用。以天津市河西區(qū)為例，公安河西分局下設(shè)13個派出所，另外還有經(jīng)偵、刑偵、禁毒支隊以及公交分局，這些職能部門均有權(quán)進(jìn)行刑事拘留和獨(dú)立開展刑事偵查活動，這些職能部門人員配備民警兩千人左右，但是河西區(qū)檢察院偵查監(jiān)督部門人員僅有11名干警，人員差距極大，檢察干警在辦理審查逮捕案件之外再承擔(dān)對刑事拘留及刑事偵查活動進(jìn)行監(jiān)督可謂難度極大。

（三）檢察機(jī)關(guān)獲取監(jiān)督信息渠道狹窄

知悉公安派出所的刑事活動才能有效開展監(jiān)督，司法實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)主要是從審查逮捕和審查起訴的案卷材料中獲取信息，方式相對單一，甚至有時公安機(jī)關(guān)會有意識的隱瞞一些問題，導(dǎo)致違法行為不能在第一時間被發(fā)現(xiàn)，有的違法行為也因?yàn)殡y以收集到充分的證據(jù)而無法查實(shí)。在實(shí)踐中，對于公安機(jī)關(guān)很多違法方面的信息是通過訊問犯罪嫌疑人才能得知，有時是在復(fù)核被害人時才知道公安機(jī)關(guān)實(shí)施了何種行為，但是在辦案過程中，檢察干警并沒有充足的精力去核實(shí)被害人的言詞證據(jù)，這也導(dǎo)致了對于公安機(jī)關(guān)的很多違法行為不能及時發(fā)現(xiàn)和糾正。除此之外，對于公安機(jī)關(guān)的搜查、查封、扣押、凍結(jié)等侵犯當(dāng)事人財產(chǎn)權(quán)利的偵查措施，檢察機(jī)關(guān)更加無法進(jìn)行有效的監(jiān)督。

（四）檢察機(jī)關(guān)事后監(jiān)督具有滯后性

根據(jù)我國的法律規(guī)定和司法實(shí)踐，除逮捕外，公安派出所在刑事偵查活動中采取的措施事先不必報請檢察機(jī)關(guān)的批準(zhǔn)，這使得檢察機(jī)關(guān)對于公安派出所濫用職權(quán)行為很難及時發(fā)現(xiàn)和監(jiān)督，只有在審查逮捕和審查起訴階段才能夠依據(jù)案卷材料進(jìn)行審查，個別案件甚至在犯罪嫌疑人因權(quán)利遭受侵害向檢察機(jī)關(guān)提出控告時才介入，但此時偵查違法行為和對犯罪嫌疑人的權(quán)利侵害已經(jīng)發(fā)生，偵查監(jiān)督只能起到彌補(bǔ)的作用。因此，時間的滯后和范圍的狹窄導(dǎo)致不能對公安派出所的行為形成行之有效的監(jiān)督。

（五）檢察監(jiān)督的執(zhí)行力不足

檢察機(jī)關(guān)事后監(jiān)督主要為口頭糾正、書面的《糾正違法通知書》和《檢察建議書》3種方式，但口頭糾正常常軟弱無力，書面文書雖然能引起公安機(jī)關(guān)重視，但缺乏法律強(qiáng)制性和執(zhí)行力。公安機(jī)關(guān)可以對檢察監(jiān)督置之不理或“淡然處之”，造成檢察機(jī)關(guān)對刑事拘留的監(jiān)督手段乏力、嚴(yán)重缺乏剛性。［2］以本院為例,今年我院在辦理一起強(qiáng)奸案的過程中發(fā)現(xiàn)外區(qū)一派出所存在違法行為,因此對外區(qū)一派出所發(fā)出書面糾正違法通知書,但是該派出所將該糾正違法通知書退回本院,致使該糾正違法不能發(fā)揮其作用。在實(shí)踐中，本轄區(qū)內(nèi)的公安機(jī)關(guān)對于我院的監(jiān)督還比較重視，但是轄區(qū)之外的公安機(jī)關(guān)則表現(xiàn)得更為消極，無法使糾正違法落實(shí)。面對這種情況，檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督的執(zhí)行力則顯得更加無力。

二、檢察機(jī)關(guān)對刑事拘留和公安派出所刑事偵查活動進(jìn)行監(jiān)督的依據(jù)

（一）我國憲法性法律賦予了檢察機(jī)關(guān)實(shí)施檢察監(jiān)督的職能

《憲法》第129條規(guī)定：“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。”第135條規(guī)定：“人民法院、人民檢察院和公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件，應(yīng)當(dāng)分工負(fù)責(zé)，互相配合，互相制約，以保證準(zhǔn)確有效地執(zhí)行法律?！薄度嗣駲z察院組織法》第1條明確規(guī)定：“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)?！钡?條也規(guī)定了：“人民檢察院對于公安機(jī)關(guān)的偵查活動是否合法實(shí)行監(jiān)督。”這些憲法性法律對我國檢察機(jī)關(guān)的性質(zhì)和職能作出了原則性的表述和規(guī)定，可以看出公安機(jī)關(guān)的刑事拘留和刑事偵查活動是檢察監(jiān)督的重要內(nèi)容。

（二）《刑事訴訟法》明確了檢察機(jī)關(guān)實(shí)施檢察監(jiān)督的范圍

《刑事訴訟法》第8條規(guī)定：“人民檢察院依法對刑事訴訟實(shí)行法律監(jiān)督。”這條規(guī)定是人民檢察院對行使訴訟活動實(shí)施監(jiān)督的原則。檢察機(jī)關(guān)行使檢察監(jiān)督職能覆蓋刑事訴訟的全過程，有權(quán)對公安機(jī)關(guān)的刑事司法活動的全過程行使法律監(jiān)督權(quán)。同時《刑事訴訟法》第98條規(guī)定：“人民檢察院在審查批準(zhǔn)逮捕工作中，如果發(fā)現(xiàn)公安機(jī)關(guān)的偵查活動有違法情況，應(yīng)當(dāng)通知公安機(jī)關(guān)予以糾正，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將糾正情況通知人民檢察院?！痹摋l款是檢察機(jī)關(guān)行使檢察監(jiān)督權(quán)的直接依據(jù)。

（三）《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則(試行)》細(xì)化了檢察機(jī)關(guān)的檢察監(jiān)督職能

《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則（試行）》第14章具體規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)刑事訴訟法律監(jiān)督的內(nèi)容、程序以及發(fā)現(xiàn)公安機(jī)關(guān)違法情形后如何處理的相關(guān)內(nèi)容。其中第564條規(guī)定:“人民檢察院依法對公安機(jī)關(guān)的偵查活動是否合法實(shí)行監(jiān)督?！钡?65條也詳細(xì)列舉了偵查活動監(jiān)督的具體內(nèi)容。

（四）《公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》規(guī)定檢察機(jī)關(guān)有權(quán)對公安機(jī)關(guān)的刑事偵查活動進(jìn)行監(jiān)督

《公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》第143條規(guī)定：“人民檢察院在審查批準(zhǔn)逮捕工作中發(fā)現(xiàn)公安機(jī)關(guān)的偵查活動存在違法情況，通知公安機(jī)關(guān)予以糾正的，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)調(diào)查核實(shí)，對于發(fā)現(xiàn)的違法情況應(yīng)當(dāng)及時糾正，并將糾正情況書面通知人民檢察院?！痹摋l不僅規(guī)定了公安機(jī)關(guān)要接受人民檢察院監(jiān)督，也規(guī)定了在面對監(jiān)督時公安機(jī)關(guān)如何去做的問題。

三、檢察機(jī)關(guān)加強(qiáng)對刑事拘留和公安派出所刑事偵查活動監(jiān)督的具體措施

（一）充分發(fā)揮提前介入機(jī)制的作用

確立檢察提前介入制度可促使偵查機(jī)關(guān)收集、保管、移送證據(jù)材料時，做到全面、客觀，保證偵查取證依法進(jìn)行。2012年修訂的《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則（試行）》第567條確認(rèn)了檢察機(jī)關(guān)“提前介入”公安機(jī)關(guān)偵查活動的做法，人民檢察院根據(jù)需要可以派員參加公安機(jī)關(guān)對于重大案件的討論和其他偵查活動，發(fā)現(xiàn)違法行為，情節(jié)較輕的可以口頭糾正，情節(jié)較重的應(yīng)當(dāng)報請檢察長批準(zhǔn)后，向公安機(jī)關(guān)發(fā)出糾正違法通知書。充分發(fā)揮提前介入機(jī)制的作用，明確檢察機(jī)關(guān)介入偵查活動是為了了解偵查活動情況，履行監(jiān)督職責(zé)，著眼于及時發(fā)現(xiàn)和糾正違法，不但可以指導(dǎo)偵查機(jī)關(guān)依法取證，還可以實(shí)現(xiàn)對偵查行為的同步監(jiān)督。與事后監(jiān)督相比，同步監(jiān)督有利于增強(qiáng)監(jiān)督的實(shí)效性，一定程度可以避免事后監(jiān)督帶來的違法行為已經(jīng)發(fā)生而無法糾正的滯后性弊端。

（二）設(shè)立偵查監(jiān)督駐公安派出所檢察室

看守所駐所檢察室應(yīng)當(dāng)對被拘留人進(jìn)所、拘留期限變更、出所等情況進(jìn)行審查，并對執(zhí)行情況進(jìn)行同步監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)違法行為立即開展調(diào)查。單獨(dú)設(shè)立或者分片設(shè)立駐公安派出所檢察室，可以延伸和下沉監(jiān)督觸角，對公安派出所刑事拘留和刑事偵查活動中的不規(guī)范行為和違法行為，及時發(fā)現(xiàn)和糾正，依法進(jìn)行監(jiān)督?？筛鶕?jù)實(shí)際情況，選取規(guī)模較大、發(fā)案較多、轄區(qū)人口較多的典型公安派出所作為設(shè)立偵查監(jiān)督駐公安派出所檢察室的試點(diǎn)。同時，指派專人通過審查派出所接警臺帳和受理立案的登記臺帳、監(jiān)控錄像等相關(guān)案件資料，旁聽審訊和詢問，參與討論分析案件，定期召開聯(lián)席會議以及定期、不定期巡訪檢查等方式，建立對公安派出所刑事偵查活動的常態(tài)化監(jiān)督機(jī)制，實(shí)現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)對公安派出所刑事偵查信息的實(shí)時、全面掌握，暢通信息來源渠道。

（三）建立健全刑事案件信息共享機(jī)制

實(shí)踐中檢察機(jī)關(guān)往往不能及時有效的知悉刑事拘留和公安派出所刑事偵查活動的情況，不能獲取案件的充分信息。建立健全刑事案件信息共享機(jī)制，有助于打破信息不對等的知情難困局。2010年10月,最高人民檢察院、公安部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于刑事立案監(jiān)督有關(guān)問題的規(guī)定(試行)》，明確要求公安機(jī)關(guān)與人民檢察院應(yīng)當(dāng)建立刑事案件信息通報制度，但在實(shí)踐中，刑事案件信息共享機(jī)制仍處于探索階段，并未真正取得實(shí)效。具體來說：一是實(shí)現(xiàn)公、檢業(yè)務(wù)系統(tǒng)的對接。通過刑事案件業(yè)務(wù)系統(tǒng)對接，建立刑事案件信息共享平臺，賦予檢察機(jī)關(guān)查看公安機(jī)關(guān)辦案系統(tǒng)中治安、刑事立案及處理方面的權(quán)限，及時知悉刑事案件的受案、立案、破案、結(jié)案等情況。二是建立辦案信息定期通報機(jī)制。由公安機(jī)關(guān)每月定期向檢察室通報刑事立案、撤案、涉案人員處置、適用(變更)強(qiáng)制措施、提請逮捕等情況。由檢察機(jī)關(guān)每月定期向公安機(jī)關(guān)通報刑事立案監(jiān)督、糾正違法、追捕追訴、批捕、不捕、起訴、退回補(bǔ)充偵查、不訴等情況。三是建立案件定期巡查、抽查機(jī)制。由檢察機(jī)關(guān)對派出所的治安案卷及沒有報捕的刑事案卷進(jìn)行定期巡查、抽查，對應(yīng)當(dāng)立案而不立案、不應(yīng)當(dāng)立案而立案、濫用刑事拘留措施等問題進(jìn)行重點(diǎn)檢查。

（四）建立健全審查機(jī)制

檢察機(jī)關(guān)對公安機(jī)關(guān)提請批捕的案件進(jìn)行審查，既是了解案情，確定逮捕的必要性的途徑，也是發(fā)現(xiàn)違法行為的重要途徑。實(shí)踐中，審查案件的主要方式是查閱案卷，這種書面審查方式雖能夠發(fā)現(xiàn)一些問題，但也存在一定的局限性。很多問題并不必然一定能夠體現(xiàn)在案卷之中，對于相關(guān)文書沒有隨案移送的，很難發(fā)現(xiàn)偵查措施中的違法行為，難以實(shí)施監(jiān)督。故應(yīng)在嚴(yán)謹(jǐn)細(xì)致的閱卷基礎(chǔ)上，完善審查逮捕階段訊問犯罪嫌疑人制度，聽取犯罪嫌疑人的供述和辯解。建立當(dāng)事人及其利害關(guān)系人對偵查機(jī)關(guān)采取的偵查措施不服時提請檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督的機(jī)制，強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)對偵查措施的監(jiān)督。此外，2012年修訂的《刑事訴訟法》明確了律師在偵查階段的辯護(hù)人地位，進(jìn)一步在制度上保障了律師的會見權(quán)，并增加了在偵查終結(jié)聽取律師意見的相關(guān)條款。聽取辯護(hù)律師的意見建議，有助于檢察機(jī)關(guān)準(zhǔn)確認(rèn)定案情，把握逮捕的必要性，同時也為檢察人員了解偵查情況提供了信息渠道。

注釋：

［1］魏臘云：《最高檢察機(jī)關(guān)及其法律監(jiān)督權(quán)力的憲法分析》，載《武漢大學(xué)學(xué)報:哲學(xué)社會科學(xué)版》2008年第2期。

［2］曹卿龍：《困境與機(jī)遇：刑事拘留檢察監(jiān)督機(jī)制的完善》，載《浙江檢察》2012年第2期。

*本文系天津市人民檢察院重點(diǎn)調(diào)研課題“建立對刑事拘留和公安派出所刑事偵查活動監(jiān)督機(jī)制研究”之階段性研究成果。

**天津市河西區(qū)人民檢察院課題組［300201］課題負(fù)責(zé)人：張學(xué)軍，天津市河西區(qū)人民檢察院副檢察長；課題組成員：何磊，天津市河西區(qū)人民檢察院偵查監(jiān)督科副科長；柳晨飛，天津市河西區(qū)人民檢察院偵查監(jiān)督科助理檢察員；黃河，天津市河西區(qū)人民檢察院偵查監(jiān)督科助理檢察員。