小官大貪的產(chǎn)生原因和治理機(jī)制

□　夏遠(yuǎn)永

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小官大貪的產(chǎn)生原因和治理機(jī)制

□夏遠(yuǎn)永

小官大貪是由公權(quán)監(jiān)督失控導(dǎo)致的基層政府官員和公務(wù)員以權(quán)謀私、損公肥私、錢權(quán)交易等政治腐敗現(xiàn)象，嚴(yán)重?fù)p害政府形象和政府公信力，損害國家利益和人民群眾的根本利益。小官大貪的生成邏輯涉及人性邏輯、權(quán)力邏輯、制度邏輯和權(quán)利邏輯。小官大貪產(chǎn)生的本質(zhì)原因是小官因人性弱點(diǎn)、民主缺失、制度漏洞而導(dǎo)致的權(quán)力濫用。治理小官大貪的實(shí)踐進(jìn)路主要有：加強(qiáng)對(duì)小官主體的思想改造，健全完善“不想腐”的廉能文化教育機(jī)制，把小官權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子，健全完善“不能腐”的權(quán)力監(jiān)督機(jī)制，實(shí)現(xiàn)基層的黨內(nèi)法治和行政法治，健全完善“不敢腐”的黨紀(jì)國法反腐治理機(jī)制，認(rèn)真對(duì)待民主權(quán)利，健全完善“不敢腐、不能腐、不想腐”的民主參與反腐治理機(jī)制。

小官大貪;生成邏輯；治理機(jī)制

美國社會(huì)學(xué)家丹尼爾·貝爾表示，20世紀(jì)中葉，美國社會(huì)秩序的混亂現(xiàn)象并非產(chǎn)生于蕭條，而是產(chǎn)生于繁榮，這種繁榮帶來了“新的不安、緊張和危機(jī)”。①[美]丹尼爾·貝爾：《意識(shí)形態(tài)的終結(jié)——50年代政治觀念衰微之考察》，張國清譯，中國社會(huì)科學(xué)出版社2013年版，第87頁。同當(dāng)年的美國相似，如今中國的繁榮背后也潛藏著嚴(yán)重的治理危機(jī)，腐敗問題是引發(fā)中國治理危機(jī)的重要原因之一。反腐敗是歷史性課題，更是世界性難題，不可能畢其功于一役，也不可能一勞永逸。公權(quán)腐敗，是“資本邏輯至上、道德邏輯式微”②張彥：《論社會(huì)公正重建的內(nèi)在邏輯與實(shí)踐進(jìn)路》，《哲學(xué)研究》，2014年第1期。的體現(xiàn)。小官大貪是從“小雞啄米”的第一粒米開始，逐漸演變成“米粒成山”的貪欲，慢慢伸出權(quán)錢交易的罪惡之手，最后成為名副其實(shí)的政府公信力的蛀蟲。要想邁過“塔西佗陷阱”，贏得群眾發(fā)自內(nèi)心的信任和支持，這不僅要靠經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而且要靠社會(huì)公平正義的更好伸張和政府公信力的更快提升。所幸黨的十八大以來，以習(xí)近平總書記為核心的新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體反腐力度空前，對(duì)腐敗持“零容忍”態(tài)度，彰顯了將反腐治理進(jìn)行到底的魄力和勇氣。

從十八大以來查處和巡視發(fā)現(xiàn)的案例來看，“小官貪腐”隨時(shí)會(huì)演變成“小官大貪”或“小官巨腐”。2014年10月20日-2014年11月15日，人民論壇問卷調(diào)查中心基于9634份公眾樣本的調(diào)查結(jié)果顯示：現(xiàn)實(shí)中的各類貪腐事件，“小官貪腐”占到了七成以上(76.17%)，且發(fā)生在區(qū)縣基層干部和村干部身上的較多?！氨O(jiān)督不力、制度缺失”(78.19%)，“權(quán)力集中、大權(quán)獨(dú)攬”(69.13%)，“管理混亂、漏洞太多”(59.73%)是“小官貪腐”最主要的三個(gè)成因。與“高官貪腐”相比，超過六成(63.76%)的受訪者都表示“小官貪腐”更加令人難以容忍和接受……一系列調(diào)查數(shù)據(jù)顯示亟待加強(qiáng)小官貪腐的治理。*人民論壇問卷調(diào)查中心：《小官貪腐，哪些心態(tài)在作祟？——基于9634份公眾樣本的調(diào)查分析》，《人民論壇》，2014年第33期。那么，小官大貪的概念、基本特征和產(chǎn)生原因是什么？小官大貪的治理機(jī)制具體包括哪些呢？

一、小官大貪的概念和基本特征

“小官大貪”是指處級(jí)干部以下階層的貪官，雖然職務(wù)、級(jí)別、地位、身份不高，但貪腐數(shù)額驚人，往往達(dá)到10萬以上量刑標(biāo)準(zhǔn)的腐敗現(xiàn)象。諸如“貪婪跋扈”馬超群、“動(dòng)物園巨貪”肖紹祥、“工程碩鼠”戴兵、“土地奶奶”羅亞平、“億元股長”李華波、“紅頂官商”郝鵬俊等貪腐案件。小官大貪是由公權(quán)監(jiān)督失控導(dǎo)致的基層政府官員和公務(wù)員以權(quán)謀私、損公肥私、錢權(quán)交易等政治腐敗現(xiàn)象，嚴(yán)重?fù)p害政府形象和政府公信力，損害國家利益和人民群眾的根本利益。

“小官大貪”具有如下基本特征：

第一，官職不高，收入較低，卻往往掌握項(xiàng)目、資金及補(bǔ)貼等關(guān)鍵崗位的實(shí)權(quán)，貪腐觸點(diǎn)多、燃點(diǎn)低。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，近年來出現(xiàn)在媒體上且涉案金額超過千萬元的貪污腐敗案，科級(jí)及科級(jí)以下的官員有17人，其中6人涉案金額在億元以上，經(jīng)常利用城市拆遷、房地產(chǎn)開發(fā)、農(nóng)村土地征收、招投標(biāo)等關(guān)鍵崗位尋租腐敗，極易發(fā)生權(quán)力和資本的交易與合謀。比如溫州市永嘉縣江北街道(原甌北鎮(zhèn))新橋村10名村官伙同3名房地產(chǎn)建筑商瓜分價(jià)值18億元的316套安置房，成為建國以來“村官集體貪污第一大案”；被稱為“土地奶奶”的遼寧省撫順市國土資源局順城分局原局長羅亞平，涉案金額6000余萬元，成為“級(jí)別最低、數(shù)額最大、手段最惡劣”的女貪官；2015年，湖州德清法院執(zhí)行局原副庭長項(xiàng)金根，參與競(jìng)拍房產(chǎn)貪腐案，也具有這些腐敗特點(diǎn)。

第二，小官貪腐金額日積月累、積少成多、特別巨大，貪腐手段較為隱蔽，貪腐技術(shù)越發(fā)高超，不易被傳統(tǒng)偵查手段察覺。小官的“蟻貪”行為不易引起反腐機(jī)關(guān)重視，其腐敗行為具有很強(qiáng)的隱蔽性。“小官”與上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)官官相護(hù)，缺乏公民社會(huì)監(jiān)督，難以通過正常途徑揭發(fā)。如果有關(guān)部門及上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)小官長期失察，忽視思想道德教育，對(duì)小官手中實(shí)權(quán)監(jiān)管不力，一旦小官貪腐事發(fā)被查處，往往已是“大貪”。比如，劉兆義在擔(dān)任吉林省長春市二道區(qū)英俊鎮(zhèn)黨委書記兼鎮(zhèn)長等職務(wù)8年期間，受賄50余起，涉案金額800余萬元，每次受賄數(shù)額并不大，像“小雞啄米”，具有連續(xù)性和經(jīng)常性，不易被察覺，且具有官官相護(hù)的腐敗特點(diǎn)；廣東佛山名鎮(zhèn)管委會(huì)原主任鄭年勝，平時(shí)經(jīng)常把節(jié)儉、廉潔掛在嘴邊，暗地里卻貪婪地向企業(yè)主索要過千萬元好處費(fèi)，而且每次要求行賄人將款項(xiàng)劃至他人賬戶，但由其實(shí)際控制，以此規(guī)避調(diào)查。

第三，小官身處執(zhí)政基層，更多發(fā)生在區(qū)縣基層干部和鄉(xiāng)村干部身上，是中央政策的具體執(zhí)行者，直接侵害群眾利益，直接損害黨和政府形象，讓民眾直面權(quán)錢交易亂象更難容忍和接受。劉兆義、“土地奶奶”羅亞平等小官大貪案件，便體現(xiàn)了他們直接損害群眾利益而最終遭到當(dāng)?shù)孛癖娊野l(fā)的腐敗特點(diǎn)。

第四，“小官大貪”犯罪嫌疑人呈現(xiàn)越來越年輕化的新特點(diǎn)，介于30-40歲之間的人數(shù)比例越來越高。比如，年僅32歲的郭鳴成是杭州未來科技城(海創(chuàng)園)管委會(huì)規(guī)劃建設(shè)局規(guī)劃建設(shè)科副科長，利用職務(wù)之便多次非法收受他人財(cái)物，并主動(dòng)向他人索取財(cái)物，受賄158萬元，其中個(gè)人實(shí)得100萬元。

二、小官大貪的產(chǎn)生原因

小官大貪產(chǎn)生的本質(zhì)原因是小官因人性弱點(diǎn)、民主缺失、制度漏洞而導(dǎo)致的權(quán)力濫用。小官大貪的生成邏輯涉及人性邏輯、權(quán)力邏輯、制度邏輯和權(quán)利邏輯。人性、權(quán)力、制度和權(quán)利邏輯下的“小官大貪”現(xiàn)象主要有四個(gè)方面的原因：一是小官心理不平衡，部分小官自認(rèn)為水平很高卻得不到升遷，往往用“大貪”來“補(bǔ)償”職位低所帶來的“被剝奪感”；二是崗位不流通，一些小官長期占據(jù)關(guān)鍵崗位，權(quán)力在沒有有效的監(jiān)督制約情況下，很容易滋生腐?。蝗乾F(xiàn)有監(jiān)管機(jī)制對(duì)小官約束力偏弱，一些基層關(guān)鍵崗位甚至根本沒有監(jiān)管機(jī)制；四是自上而下的用人機(jī)制對(duì)小官的懲治和約束效力遞減，民眾很難左右小官的升遷道路，復(fù)雜的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制使得來自社會(huì)、民眾和媒體的民主監(jiān)督權(quán)利得不到切實(shí)保障。

(一)人性邏輯：受貪婪權(quán)欲支配，存在失衡心態(tài)和僥幸心理

貪婪是一種被扭曲了的人性，是一種喪失理智和理性之后的病態(tài)心理，如果每個(gè)人為貪婪而貪婪，公序良俗將會(huì)喪失殆盡，社會(huì)公平正義將無從談起，留下的將是“一地雞毛”的道德碎片。馬基雅維利很早就意識(shí)到“人的本性在本質(zhì)上是自私的，因而政治家所必須賴以為憑的有效動(dòng)機(jī)也是利己主義的”，“人的本性在深層次上講乃是侵略性的和貪婪的；人不僅想保住已有的東西，而且還想獲致更多的東西。無論是對(duì)權(quán)力還是對(duì)財(cái)物，人的欲求都是沒有任何止境的，而權(quán)力和財(cái)物事實(shí)上卻始終要受到自然稀缺的限制”*[美]薩拜因：《政治學(xué)說史》(下卷)，鄧正來譯，上海人民出版社2010年版，第15頁。?；舨妓箘t用系統(tǒng)的心理學(xué)對(duì)這種觀點(diǎn)進(jìn)行了解釋和論證，形成了霍布斯的政治哲學(xué)。洛克在《政府論》中確認(rèn)了人們的生命、自由和財(cái)產(chǎn)權(quán)應(yīng)當(dāng)受到國家保護(hù)。布坎南、塔洛克等公共選擇理論代表認(rèn)為政治市場(chǎng)上的主體也是有理性的追求自身利益最大化的“經(jīng)濟(jì)人”。這些思想充滿了趨利自保的利益考量邏輯，深深影響了西方政治思想史，對(duì)后來歐美國家的制度建構(gòu)產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。

中國傳統(tǒng)文化則主張義利善惡二分，高揚(yáng)義善，貶低利惡，相信“人皆可以為堯舜”、“修身齊家治國平天下”的理論。換言之，可以通過培養(yǎng)人的道德情操來塑造理想人格，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)治國理想，普遍推行的是一種賢能政治的人治主義。因此，中國政治制度設(shè)計(jì)的前提預(yù)設(shè)了官員就任之前必須道德上是良善的。然而，上任之后，在巨大利益誘惑之下，出于政治安全感的缺失，只要條件允許，很多官員便會(huì)追逐利益的最大化，淪為“經(jīng)濟(jì)人”或“政治企業(yè)家”。陷入大貪的小官身陷其中，尤其善于在基層政治實(shí)踐中抓住制度體系的漏洞，一旦計(jì)算得出腐敗成本低下、貪腐收益較為可觀的結(jié)論，便會(huì)出現(xiàn)權(quán)力尋租。2012年至2014年，劉兆義貪腐案、鄭年勝貪腐案、紀(jì)海義貪腐案等，都是貪欲不斷膨脹，由小到大，越貪越多，最后成了危害巨大的貪贓枉法之徒，一步一步走向墮落的深淵?！靶」俅筘潯币搽y逃人性邏輯，是小官在道德自律和權(quán)力欲望面前的失衡心態(tài)和僥幸心理映射下的腐敗行為，因此，人性邏輯有助于我們更好地理解小官大貪行為模式背后的邏輯。

(二)權(quán)力邏輯：權(quán)力配置不合理，權(quán)力制約監(jiān)管不到位

馬基雅維利曾一針見血指出，“政治的目的就是為了保護(hù)和擴(kuò)大政治權(quán)力本身”*[美]薩拜因：《政治學(xué)說史》(下卷)，鄧正來譯，上海人民出版社2010年版，第12頁。，政府治理主要依靠權(quán)力和權(quán)術(shù)，統(tǒng)治者為了這個(gè)政治目的，可以對(duì)統(tǒng)治者自身和個(gè)體公民持雙重道德標(biāo)準(zhǔn)。?？聞t提出了區(qū)別于馬克思和韋伯的“技術(shù)——經(jīng)濟(jì)范式”的微觀權(quán)力模式，這種微觀權(quán)力更多地表現(xiàn)為“自我技術(shù)”。無論哪種權(quán)力分析模式，權(quán)力的主體性始終是無法徹底消解的。在現(xiàn)實(shí)生活中，小官掌握著微觀權(quán)力，對(duì)自身和他人卻持有雙重道德標(biāo)準(zhǔn)，行使微觀權(quán)力的目的是要獲得升遷，保護(hù)和擴(kuò)大自身的政治權(quán)力。小官盡管所處領(lǐng)域不同、貪腐手法各異，卻都喪失了對(duì)權(quán)力取自于民、用之于民的敬畏，而“敬畏權(quán)力，說到底是對(duì)人民的敬畏，是對(duì)責(zé)任的敬畏”。

隨著我國改革開放30多年，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)得到迅猛發(fā)展，房地產(chǎn)、土地、金融等市場(chǎng)改革力度空前，唯GDP主義的考核評(píng)價(jià)體系迫使上級(jí)政府部門和官員的權(quán)力不斷下放，致使基層政府及官員的權(quán)力愈發(fā)膨脹，為了GDP的迅猛增長，急速積累政績，實(shí)現(xiàn)升官發(fā)財(cái)?shù)恼文康模」偻`背市場(chǎng)規(guī)律和理性精神，不惜數(shù)字造假，大搞“形象工程”，趁機(jī)尋租腐敗。因此，“小官大貪”腐敗現(xiàn)象的發(fā)生與權(quán)力的集中、配置不合理和濫用密不可分，并無單位大小與職位高低之分。只要小官手中權(quán)力有“縫”可鉆，權(quán)力失去監(jiān)管，就容易滋生“小雞啄米”似的尋租腐敗。不僅如此，一些尋租腐敗案件雖屢遭群眾舉報(bào)反映，卻得不到及時(shí)查處，原因便是小官與上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系甚密，出了問題就有“保護(hù)傘”出面說情，甚至干擾調(diào)查，對(duì)案件偵查設(shè)置障礙。

(三)制度邏輯：制度監(jiān)管缺位，制度執(zhí)行不力

“一些目光較為敏銳的美國政治社會(huì)學(xué)家[例如，西摩·馬丁·李普塞特(Seymour Martin Lipset)]已經(jīng)承認(rèn)，單純用社會(huì)學(xué)方法研究政治有其局限性，今天的政治學(xué)研究與20世紀(jì)50年代相比，更加強(qiáng)調(diào)制度的重要性。”*[英]艾倫·韋爾：《政黨與政黨制度》，謝峰譯，北京大學(xué)出版社2011年版，第17頁。一個(gè)民族的“道德美德和公民美德都源出于法律，而且當(dāng)一個(gè)社會(huì)開始腐敗的時(shí)候，它是絕無能力改造自己的，而必須由一個(gè)能夠使這個(gè)社會(huì)恢復(fù)到它的創(chuàng)建人最初所確立的那些基本原則上來的法律制定者來解決它的問題。”*[美]薩拜因：《政治學(xué)說史》(下卷)，鄧正來譯，上海人民出版社2010年版，第18頁。法治就是為了避免人與人之間的混戰(zhàn)局面導(dǎo)致的“完全無政府狀態(tài)的危險(xiǎn)”*[美]薩拜因：《政治學(xué)說史》(下卷)，鄧正來譯，上海人民出版社2010年版，第15頁。。唯有法治才能賦予社會(huì)公德堅(jiān)實(shí)保障，而法治的前提便是要有一系列合理的制度體系。但現(xiàn)有制度體系一定程度上尚存在“制度性原罪”和“巴士文化”等制度監(jiān)管缺位現(xiàn)象，不利于開展制度化反腐敗建設(shè)。

小官在制度有縫可鉆的情況下，容易無視法律法規(guī)，忽視公序良俗，實(shí)現(xiàn)權(quán)力和資本的交易與合謀，從而造成社會(huì)的極端不公正。2015年11月11日，人民日?qǐng)?bào)手機(jī)客戶端評(píng)論員姜赟指出，已有逾18萬只“蒼蠅”被處分，超680只“狐貍”被抓獲。小官雖非“老虎”級(jí)別的貪官，職務(wù)不高，權(quán)力不大，但其手中資源卻不少，且不易被察覺，有可能于無聲無息間變成駭人聽聞的“大貪”。可見現(xiàn)有制度體系的缺陷和小官的投機(jī)取巧心理導(dǎo)致了“權(quán)力魔杖效應(yīng)”的出現(xiàn)。

(四) 權(quán)利邏輯：權(quán)力運(yùn)行機(jī)制過于復(fù)雜，民眾民主監(jiān)督權(quán)利無法落實(shí)到位

德沃金呼吁人們要“認(rèn)真對(duì)待權(quán)利”，從而越發(fā)凸顯了權(quán)利(right)與權(quán)力(power)之間區(qū)分的特殊意義。小官正式收入很低，無法與其貢獻(xiàn)、責(zé)任和工作量相匹配，小官責(zé)任無限權(quán)力無邊的復(fù)雜激勵(lì)機(jī)制和用人機(jī)制，為其提供了腐敗和做事的雙重機(jī)會(huì)，然而更為重要的則是自上而下的用人機(jī)制對(duì)小官的懲治和約束效力遞減，民眾很難左右小官的升遷道路，復(fù)雜的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制使得來自社會(huì)、民眾和媒體的民主監(jiān)督乏力，制約和監(jiān)督小官手中權(quán)力的權(quán)利沒有落實(shí)到位，無法保障權(quán)力的陽光下運(yùn)行。比如人民代表大會(huì)制度在實(shí)際運(yùn)行過程當(dāng)中無法確保人民對(duì)人大代表、人大代表對(duì)政府官員手中權(quán)力的有效監(jiān)督，影響十分有限。很多小官的“蟻貪”行為不容易被反腐機(jī)構(gòu)和社會(huì)媒體察覺，直至腐敗金額積少成多，危害變大，才露出馬腳，造成的后果已不可挽回。

社會(huì)公平正義、和諧有序不僅需要責(zé)任型和服務(wù)型的政府，而且呼喚公民美德和社會(huì)責(zé)任感。沒有責(zé)任感的政府是可怕的，而喪失美德的公民和沒有責(zé)任感的社會(huì)更會(huì)導(dǎo)致人類的災(zāi)難和人類文明的倒退。目前，在城市拆遷，特別是農(nóng)村土地征收過程中，小官利用手中權(quán)力，侵占集體和群眾利益的貪腐案件時(shí)有發(fā)生。從“小貪”逐步演變成“大貪”的小官正是當(dāng)今市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)代缺失美德和社會(huì)責(zé)任感的公民，也正是其他公民的美德和責(zé)任感的缺失才使得權(quán)力得不到權(quán)利的制約和監(jiān)督。

三、小官大貪的治理機(jī)制

就中國而言，一方面，國家高度重視反腐倡廉與司法反腐制度建設(shè)。中共十八大主張建設(shè)廉潔政治，要求實(shí)現(xiàn)干部清正、政府清廉、政治清明。2013年1月，習(xí)近平總書記在十八屆中央紀(jì)委二次全會(huì)上再次強(qiáng)調(diào)，要堅(jiān)持打虎拍蠅，以儆效尤。2013年7月11日至12日，習(xí)近平在河北調(diào)研指導(dǎo)黨的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)時(shí)的講話中指出：“沒有健全的制度，權(quán)力沒有關(guān)進(jìn)制度的籠子里，腐敗現(xiàn)象就控制不住。在這次教育實(shí)踐活動(dòng)中，建章立制非常重要，要把籠子扎緊一點(diǎn)，牛欄關(guān)貓是關(guān)不住的，空隙太大，貓可以來去自如?！敝泄彩藢萌腥珪?huì)指出，全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，“堅(jiān)持用制度管權(quán)管事管人，讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行，是把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度籠子的根本之策”。在2015年的全國兩會(huì)上，周強(qiáng)在做《最高人民法院工作報(bào)告》時(shí)指出，要堅(jiān)持從嚴(yán)管理隊(duì)伍，堅(jiān)持從嚴(yán)治院，一手抓教育，一手抓懲處；要以零容忍態(tài)度堅(jiān)決懲治司法腐敗。有鑒于此，有必要進(jìn)一步深入探討“小官大貪”反腐治理機(jī)制建設(shè)問題，幫助實(shí)現(xiàn)反腐從治標(biāo)到治本的轉(zhuǎn)變。

(一)加強(qiáng)對(duì)小官主體的思想改造，健全完善“不想腐”的廉能文化教育機(jī)制

“小官”是處于基層的黨和政府形象代言人，“小官大貪”現(xiàn)象則會(huì)腐蝕社會(huì)風(fēng)氣，蠶食民眾反腐信心，損害社會(huì)和諧之基。因此，不僅要防范“大官大貪”現(xiàn)象，而且要從制度上、管理上、源頭上加強(qiáng)對(duì)小官的思想道德教育，樹立小官的理想信念，提升小官的思想道德素質(zhì)和法治素質(zhì)，杜絕小官的失衡心態(tài)和僥幸心理，針對(duì)小官的工作生活細(xì)節(jié)和人格特點(diǎn)，監(jiān)管人員要有敏銳的洞察力，采用警示談話等方式，耐心細(xì)致地做好預(yù)防工作。

重視“互聯(lián)網(wǎng)+大數(shù)據(jù)+反腐倡廉”模式，深入宣傳廉政文化，培育“不想腐”的社會(huì)公平正義氛圍，健全完善“不想腐”的廉政文化教育制度。這既是建設(shè)“山清水秀”政治生態(tài)的需要，也是有效防止腐敗的措施。香港廉政公署非常重視廉政文化建設(shè)，且取得了舉世公認(rèn)的成就，值得我們借鑒。如今既是互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代，又是大數(shù)據(jù)時(shí)代，我們既要利用互聯(lián)網(wǎng)的便利條件宣傳廉政文化，又要對(duì)互聯(lián)網(wǎng)的不良文化加強(qiáng)管控，既要利用收集分析廉政建設(shè)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的大數(shù)據(jù)，又要利用大數(shù)據(jù)去加強(qiáng)和創(chuàng)新反腐敗治理的制度化建設(shè)措施。

“正如馬克思·韋伯(Max Webber)所理解的，美國有可能成為世界上生產(chǎn)力最發(fā)達(dá)的經(jīng)濟(jì)體正好是因?yàn)樗奈幕瘡氐兹菁{了資本主義價(jià)值?！?[美]西摩·馬丁·利普塞特：《歐洲左翼的美國化》，[美]拉里·戴蒙德、[美]理查德·岡瑟主編：《政黨與民主》，徐琳譯，上海人民出版社2012年版，第56頁。類似于此，中國有可能成為世界上生產(chǎn)力最發(fā)達(dá)的經(jīng)濟(jì)體，正好是因?yàn)樗膫鹘y(tǒng)文化精髓徹底容納了社會(huì)主義核心價(jià)值觀。然而，當(dāng)前社會(huì)還存在滋生腐敗的文化土壤，比如極度崇拜權(quán)力，無止境地追求金錢財(cái)富，理想信仰缺失。因此，有必要依靠“禮義廉恥”和社會(huì)主義核心價(jià)值觀的教化制度，使小官做到公私分明、謹(jǐn)慎用權(quán)、為民奉獻(xiàn)，才能贏得群眾發(fā)自內(nèi)心的信任和支持。中國繁榮背后隱藏的治理危機(jī)，不僅要靠經(jīng)濟(jì)發(fā)展，更要靠社會(huì)公平正義的更好伸張，社會(huì)期待政府公信力的更快提升。小官的人格魅力和思想道德修養(yǎng)不僅影響社會(huì)風(fēng)氣，而且影響基層政府治理能力。警戒年輕小官謹(jǐn)小慎微，及早整頓作風(fēng)，預(yù)防小貪變大貪，以免讓自己的事業(yè)、家庭和人生毀于一旦。

(二)把小官權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子，健全完善“不能腐”的權(quán)力監(jiān)督機(jī)制

對(duì)小官權(quán)力尋租腐敗現(xiàn)象進(jìn)行源頭治理，建立黨內(nèi)權(quán)力分立制度。通過預(yù)設(shè)自私的人性，設(shè)計(jì)更嚴(yán)密的權(quán)力監(jiān)督制度，消除自我監(jiān)督的弊端，防止小官站在籠子里卻手拿鑰匙。因此，整治“小官大貪”，重點(diǎn)在于形成一套科學(xué)合理的干部選人用人制度和約束懲處機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)小官權(quán)力的合理配置，并實(shí)行有效的制度約束；推動(dòng)落實(shí)小官權(quán)力清單和責(zé)任清單制度，強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)等基層事務(wù)公開制度，讓小官權(quán)力在陽光下運(yùn)行；要加強(qiáng)對(duì)小官在重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)行使權(quán)力的動(dòng)態(tài)監(jiān)控；提高基層辦案能力，對(duì)數(shù)額巨大、有重大影響的案件實(shí)行提級(jí)辦案；在制度的執(zhí)行過程中，要注意做到紀(jì)律和規(guī)矩先行，及時(shí)發(fā)現(xiàn)、盡早查處，防止重大經(jīng)濟(jì)損失；紀(jì)檢、人大、政協(xié)、司法等職能部門要協(xié)調(diào)配合，相互監(jiān)督，對(duì)基層執(zhí)紀(jì)者的權(quán)力運(yùn)行尤其要加強(qiáng)制約和監(jiān)督，構(gòu)建起一種風(fēng)清氣正的政治生態(tài)環(huán)境。

各項(xiàng)反腐制度必須與時(shí)俱進(jìn)，推陳出新，才能順應(yīng)形勢(shì)，響應(yīng)群眾呼聲，解決社會(huì)治理難題?！斑@些年最大的進(jìn)步就是開始實(shí)行官員問責(zé)制，但現(xiàn)在看來這個(gè)制度也是治標(biāo)不治本。官員來來去去，但地方利益是永久的。在不改革基本制度的情況下，光靠問責(zé)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的?！?俞可平主編：《國家治理評(píng)估——中國與世界》，中央編譯出版社2009年版，第258頁。因此，經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下的國家治理建設(shè)需要不斷進(jìn)行制度創(chuàng)新，比如責(zé)任連帶制度、責(zé)任追究終身制、合理輪崗制度、黨內(nèi)民主和監(jiān)督制度、高薪養(yǎng)廉制度、官員財(cái)產(chǎn)公示制度、約束懲處機(jī)制等，實(shí)現(xiàn)“從廉潔政治到廉能政治”，確保小官廉能有為，預(yù)防小官“廉而不為”、“廉而失能”的庸官懶政現(xiàn)象*京雨：《制度化反腐：從廉潔政治到廉能政治——專訪中央編譯局比較政治與經(jīng)濟(jì)研究中心主任、研究員何增科》，《領(lǐng)導(dǎo)文萃》，2015年第21期。。

具體而言，小官貪腐，上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任連帶；小官不管職務(wù)職級(jí)遷徙何處何級(jí)，不管退休與否，其責(zé)任追究為終身制；小官合理輪崗，有助于打破由于長期在同一崗位、同一工作領(lǐng)域而可能形成的關(guān)系保護(hù)網(wǎng)、利益壟斷和利益輸送紐帶，有利于一定程度上保持小官隊(duì)伍的廉能建設(shè)；落實(shí)好黨內(nèi)基層民主和監(jiān)督制度，從源頭上震懾小官；“經(jīng)濟(jì)人”假說使得高薪養(yǎng)廉制度成為激勵(lì)小官保持廉能的必要條件，事實(shí)上，這一制度在一些國家或地區(qū)的推行證明相當(dāng)有效；建立和完善小官及其直系親屬的財(cái)產(chǎn)公示制度；加大對(duì)小官的約束懲處力度；提升小官進(jìn)行大貪的機(jī)會(huì)成本。因此，我們需要“更熱衷于討論組建社會(huì)的最優(yōu)方式，以及建立一個(gè)公正的社會(huì)秩序所需要的最合適的制度和政策”*[法]托馬斯·皮凱蒂：《21世紀(jì)資本論》，巴曙松等譯，中信出版社2014年版，第32頁。。

(三)實(shí)現(xiàn)基層的黨內(nèi)法治和行政法治，健全完善“不敢腐”的黨紀(jì)國法反腐治理機(jī)制

黨紀(jì)國法的尊嚴(yán)不容有失，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部都必須堅(jiān)決維護(hù)，不得踐踏黨紀(jì)國法。這是為官從政的底線原則。正如亞里士多德所言：“人如果離開了法律和正義就將成為最卑劣的動(dòng)物?！?[美]薩拜因：《政治學(xué)說史》(下卷)，鄧正來譯，上海人民出版社2010年1月版，第10頁。君子愛財(cái)，取之有道；要懂人情冷暖，但不可徇私廢公，罔顧黨紀(jì)國法。黨紀(jì)反腐是全面從嚴(yán)治黨的基本形式，是權(quán)力監(jiān)督的重要手段，是反腐治理的政治保障和第一道防線*吳建雄：《論黨紀(jì)反腐與司法反腐》，《中共中央黨校學(xué)報(bào)》，2015年第2期。。國法反腐則是全面依法治國的基本形式，是社會(huì)管控的重要手段，是反腐治理的法律保障和最后一道防線。如今，“小官大貪”案件層出不窮，就是因?yàn)椤包h紀(jì)反腐”第一道防線和“國法反腐”最后一道防線的失守所致。

除實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法治外，還必須實(shí)現(xiàn)行政法治，讓小官自覺養(yǎng)成法治思維方式，自覺維護(hù)、嚴(yán)格執(zhí)行法治原則?！胺罟绶▌t上下平，上下平則國強(qiáng)”。但目前，小官主要還是依靠執(zhí)行上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)或上級(jí)部門的政策文件、講話批示，而不是依靠憲法和法律來推動(dòng)基層治理，因此小官根本還未做到依法行政、依法執(zhí)政，無法達(dá)到依法治國的目標(biāo)。只有實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法治和行政法治，才能沉著應(yīng)對(duì)復(fù)雜多變的國內(nèi)外形勢(shì)，持續(xù)推進(jìn)全面深化改革發(fā)展全局，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的公平正義與良序和諧，保證改革開放成果最終能為民所享。

法治主張標(biāo)本兼治，從治標(biāo)開始，中間形成制度發(fā)展的合力，最終導(dǎo)向治本。所謂治標(biāo)，就是治理當(dāng)前貪腐現(xiàn)象，遏制不斷蔓延的貪腐風(fēng)氣；所謂治本，就是建立權(quán)力制約機(jī)制，從源頭上治理貪腐現(xiàn)象。法治不僅要利用權(quán)力制衡原理去設(shè)計(jì)制度，也要鼓勵(lì)普通民眾去行使參與反腐治理的合法權(quán)利，以監(jiān)督基層政府及其官員的權(quán)力。法治既要不斷完善和嚴(yán)格執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)，又要具體細(xì)化和貫徹落實(shí)國家法律，黨內(nèi)法規(guī)和國家法律相得益彰，相輔相成。因此，要想“在法律框架下實(shí)現(xiàn)有效而高效的公平正義，法律應(yīng)該平等地適用于所有人，并且是通過民主辯論而形成的大眾都能理解的法規(guī)”*[法]托馬斯·皮凱蒂：《21世紀(jì)資本論》，巴曙松等譯，中信出版社2014年版，第32頁。。

(四)認(rèn)真對(duì)待民主權(quán)利，健全完善“不敢腐、不能腐、不想腐”的民主參與反腐治理機(jī)制

“在干部選拔過程中，在加強(qiáng)自我監(jiān)督的同時(shí)還必須接受外部的‘異體監(jiān)督’。只有全社會(huì)樹立對(duì)腐敗積極舉報(bào)的責(zé)任感和義務(wù)感，才能真正消除滋生腐敗的土壤，才能讓腐敗分子陷入社會(huì)監(jiān)督的包圍之中”*吳海紅：《防范“帶病提拔”的保障性制度構(gòu)建》，《中共浙江省委黨校學(xué)報(bào)》，2015年第5期。。因此，小官大貪反腐治理還需要建立和完善包括社會(huì)團(tuán)體、非政府組織、私營部門、獨(dú)立公民等多元主體在內(nèi)的“異體監(jiān)督”機(jī)制。對(duì)此，托馬斯·皮凱蒂(Thomas Piketty)早有言在先：“腐敗和市場(chǎng)操縱讓個(gè)別人牟利會(huì)加劇這種不平等，但不是唯一的因素。要扭轉(zhuǎn)這種趨勢(shì)，必須建立一整套公共機(jī)制，使資本為整體利益服務(wù)，包括在各個(gè)行業(yè)中發(fā)展各種新型資產(chǎn)和新型的參與性治理，還包括對(duì)收入和資產(chǎn)實(shí)行累進(jìn)稅制?！?[法]托馬斯·皮凱蒂：《21世紀(jì)資本論》，巴曙松等譯，中信出版社2014年版，第VIII - IX頁。這里提及的“新型參與性治理”實(shí)際上就是指民主治理，需要我們認(rèn)真對(duì)待和行駛民主權(quán)利，健全完善“不敢腐、不能腐、不想腐”的民主參與反腐治理機(jī)制。

雖然許多新興民主國家都“面臨著建設(shè)國家和鞏固民主制度的雙重挑戰(zhàn)”*陳堯：《理解全球民主衰落》，《復(fù)旦學(xué)報(bào)》，2015年第2期。，“西方自由主義民主體制日益顯示出其難以適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的趨勢(shì)”*陳堯：《理解全球民主衰落》，《復(fù)旦學(xué)報(bào)》，2015年第2期。，民主日益淪為“希臘的鄉(xiāng)愁”，陷入“去民主化”的浪潮，反腐治理也難免會(huì)面臨諸多困境，比如權(quán)力濫用、腐敗猖獗、不平等加劇、法制遭到破壞、政府功能失調(diào)、缺乏遠(yuǎn)見、難以滿足公民需要。但“借助國際研究機(jī)構(gòu)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)可以看到，第三波民主化進(jìn)程中少數(shù)國家的民主崩潰和全球性民主質(zhì)量的下降屬于一種正常范圍內(nèi)的回落。迄今為止并未出現(xiàn)全球性的民主逆轉(zhuǎn)，暫時(shí)的民主回落沒有改變國際社會(huì)民主深化發(fā)展的長期趨勢(shì)?！?陳堯：《理解全球民主衰落》，《復(fù)旦學(xué)報(bào)》，2015年第2期。讓公民直接參與復(fù)雜的決策過程是發(fā)展中國家“第三波”民主化浪潮最重要的創(chuàng)新。參與治理機(jī)制是增強(qiáng)公民和政府官員之間關(guān)系的一種新體制，旨在擴(kuò)大公民參與，提升政治代表性，促進(jìn)社會(huì)正義。*Wampler，Brian.Participation，Representation，and Social Justice：Using Participatory Governance to Transform Representative Democracy.Polity，2012，44(4)：666-682.

警惕民主混亂或民主質(zhì)量的下降，堅(jiān)持群眾路線?！爱?dāng)前我國的民主治理，是指人民群眾在黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)下，自發(fā)自覺地參與公共事務(wù)治理。在其中，民主不只是程序性的運(yùn)作模式，而成為一種內(nèi)生性治理資源，這與堅(jiān)持群眾路線的精神完全一致?！?郁建興：《堅(jiān)持群眾路線 創(chuàng)新治理模式》，《光明日?qǐng)?bào)》，2014年2月12日?！懊裰鞯倪\(yùn)行需要在政黨、立法機(jī)構(gòu)與社會(huì)組織、民眾之間加強(qiáng)銜接，使后者能夠更便捷地融入、參與到治理過程中。當(dāng)然，良善的治理還需要提高國家的資源利用和組織效率。新老民主國家都需要努力來改進(jìn)國家治理的質(zhì)量，提高政府的回應(yīng)性和責(zé)任性，加強(qiáng)法治，以應(yīng)對(duì)當(dāng)前和未來經(jīng)濟(jì)和政治的挑戰(zhàn)?！?陳堯：《理解全球民主衰落》，《復(fù)旦學(xué)報(bào)》，2015年第2期。

認(rèn)真對(duì)待權(quán)利，以權(quán)利制約權(quán)力。為此，社會(huì)力量不應(yīng)該被排除在政治機(jī)制之外，游離于政治過程之外。“中國改革所產(chǎn)生的困難就在于改革者總是擔(dān)心社會(huì)力量的興起，不敢真正賦權(quán)于社會(huì)，包括媒體和非政府組織?！?鄭永年：《未竟的變革》，浙江人民出版社2011年5月版，第258頁。在健全內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制的基礎(chǔ)上，社會(huì)力量應(yīng)該被允許參與小官大貪反腐治理制度建設(shè)的進(jìn)程。針對(duì)微信紅包、支付寶、電商網(wǎng)站有價(jià)證券等為載體的“高科技”收禮送禮現(xiàn)象，除保證職能部門監(jiān)督、巡視監(jiān)督、政黨監(jiān)督外，還要保證使用高科技手段去推進(jìn)群眾監(jiān)督、網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督、媒體監(jiān)督常態(tài)化。

四、結(jié)　　語

中國腐敗在全世界尚處于中等水平，屬于比較腐敗的國家。目前，中國腐敗出現(xiàn)了“特權(quán)腐敗”“小官大貪”等新特點(diǎn)，其中，“小官大貪”又呈現(xiàn)了“集體作案”“作案手段越來越掩蔽”“涉案金額越來越大”“嫌疑犯越來越年輕化”等新特征。因此，如果不對(duì)“小官大貪”腐敗現(xiàn)象加以管控，中國腐敗會(huì)嚴(yán)重惡化，導(dǎo)致中國的社會(huì)治理危機(jī)。

同時(shí)，筆者深知，要實(shí)現(xiàn)這些“小官大貪”治理機(jī)制極為不易，要掌握反腐治理與維護(hù)人權(quán)的尺度也極為艱難，因此，“小官大貪”反腐治理機(jī)制建設(shè)還有漫漫長路要走，需要我們不斷去探索、強(qiáng)化和完善。□

(責(zé)任編輯：徐東濤)

2015-01-04

夏遠(yuǎn)永，浙江大學(xué)馬克思主義學(xué)院博士研究生、浙江水利水電學(xué)院社會(huì)科學(xué)部講師，主要研究方向?yàn)檎握軐W(xué)、公共治理。

國家社科基金重點(diǎn)項(xiàng)目“實(shí)用主義政治哲學(xué)研究”(編號(hào)：13AZX016)，浙江省教育廳2014年度科研計(jì)劃項(xiàng)目“社會(huì)轉(zhuǎn)型期高校青年教師師德師風(fēng)建設(shè)對(duì)策研究”(編號(hào)：Y201432356)。

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1007-9092(2016)04-0039-007