加強基層基礎建設 推進社會治理創(chuàng)新——以青島市市南區(qū)為例

孫　濤

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加強基層基礎建設 推進社會治理創(chuàng)新——以青島市市南區(qū)為例

孫濤

摘要:社區(qū)是社會構成的基本單元，是社會治理和公共服務的重要場域。加強和完善基層社會管理和公共服務體系，強化城鄉(xiāng)社區(qū)自治和服務功能，健全新型社區(qū)管理和服務體制是新形勢下的一項戰(zhàn)略任務。青島市市南區(qū)按照“五化”工作思路，下放社會治理權限，建立“兩委一站”的基層治理結構，完善基層社會治理平臺，有效推進了基層社會治理體制創(chuàng)新。

關鍵詞：社會治理；社區(qū)建設；青島市市南區(qū)

習近平總書記指出，“社會治理的重心必須落到城鄉(xiāng)社區(qū)，社區(qū)服務和管理能力強，社會治理的基礎就實?！薄耙M可能把資源、服務、管理放到基層。”區(qū)域發(fā)展的根基在基層，基礎不牢則地動山搖，牢固的基層基礎對區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展的重要性不言而喻。市南區(qū)為加強基層基礎建設工作，在青島市最先實施了“重心下移、固本強基”行動，為創(chuàng)新社會治理體制、開展基層基礎建設闖出了一條新路。

一、青島市市南區(qū)政府推進基層社會治理體制創(chuàng)新的“五化”工作思路

隨著城市化的快速推進和改革開放的深入，我國城市傳統(tǒng)管理體制的不足日益顯現(xiàn)。處于城市管理基層的街道辦事處和社區(qū)權弱、人少、錢緊、缺場地，城市管理復雜與基層組織薄弱之間的矛盾日益凸顯?！盎鶎臃€(wěn)則全區(qū)穩(wěn)，基層強則全區(qū)強，基層發(fā)展則全區(qū)發(fā)展”已在市南區(qū)達成共識，“有地方干事、有人做事、有權管事、有錢辦事、有保障成事”正在市南區(qū)各基層單位逐步實現(xiàn)，一套成型的基層基礎建設“五化”工作思路為塑造新型基層社會治理體制提供了有力保障。

(一)重心下移扁平化。按照機構扁平化的現(xiàn)代高效政府建設原則，市南區(qū)加強了基層干部隊伍建設和街道層面領導班子建設，通過工作重心下移、管理權限下放，逐步改善了以往出現(xiàn)問題層層上報、解決問題緩慢拖沓等現(xiàn)象，提升了政府工作效率。

（二）服務平臺高標化。市南區(qū)按照建設“首善之區(qū)”的目標要求，穩(wěn)步推進1000平米以上社區(qū)“三個中心”建設，按照高標準將社區(qū)“三個中心”建成堅實穩(wěn)固的民生陣地，讓社區(qū)居民可以就近享受到更好的基本公共服務，給基層群眾和黨員提供更好的活動和學習平臺。

（三）社區(qū)工作職業(yè)化。市南區(qū)按照“居站分設，合署辦公”的要求，設立社區(qū)工作站來承擔社區(qū)公共服務和行政管理工作，通過加強社區(qū)工作者隊伍職業(yè)化建設，提升社區(qū)工作站人員素質(zhì)，促進社區(qū)工作的高效化、專業(yè)化，進而提高社區(qū)基層管理能力和服務水平。

（四）基層組織立體化。市南區(qū)十分重視基層組織建設，將其作為一項重要任務來抓。通過建立完善“兩委一站”（社區(qū)黨委、社區(qū)居委會、社區(qū)工作站）和“三位一體”的新型基層組織架構，逐步建立了“橫到邊、縱到底、全覆蓋、無縫隙”的基層組織網(wǎng)絡，形成推動經(jīng)濟社會發(fā)展的強大合力。

（五）公共服務均等化。通過社區(qū)管理服務中心建設、工作重心下移、設立社區(qū)工作站、實現(xiàn)社區(qū)工作專業(yè)化等有效舉措，逐步實現(xiàn)全區(qū)基層公共服務均等化，努力讓所有社區(qū)都以高效能管理和高質(zhì)量的公共服務為民解憂、為民謀利、凝聚民心，把基層建設成黨委與群眾密切聯(lián)系的樞紐。

二、青島市市南區(qū)政府推進基層社會治理體制創(chuàng)新的實踐

作為全省經(jīng)濟社會發(fā)達地區(qū)的青島市市南區(qū)從2008年起啟動了“政府管理重心下移、強化基層社會管理”的改革步伐：一是實行屬地管理，由以前的政府職能部門對城市管理負全責轉向現(xiàn)在的街道辦事處負責制；二是建設社區(qū)工作站，實現(xiàn)政府管理“橫到邊、豎到底”；三是強力推進基層社區(qū)“三個中心”建設，夯實基層陣地。這三項措施是對城市社會治理體制改革的重要探索，其資金投入力度之大、工作推進速度之快、人員配置程度之高全國罕見，優(yōu)化了當前城市基層組織架構和社會治理體制。

（一）基層政府下放社會治理權，強化街道辦事處職能。形成于計劃經(jīng)濟體制下的城市治理結構最大的弊端在于“條塊”職能的倒置：社會事務的多元化和復雜化使以政府職能部門負全責的“條條”管理無力實現(xiàn)管理的精細化和全覆蓋，與此同時，身處一線的街道辦事處卻沒有充分的管理權。有關職能部門“管得著的看不見”，街道辦事處卻“看得見的管不著”，這種社會管理體制已無法適應當下經(jīng)濟社會發(fā)展需要和城市居民需求。在這種背景下，市南區(qū)基層組織結構變革的第一步就是明確并強化街道辦事處在城市社會治理中的主體地位。2008年，市南區(qū)政府按照“守土有責、屬地管理、權責一致、重心下移”原則將城區(qū)建設管理、財政支付預算、經(jīng)濟發(fā)展與服務等職能由市南區(qū)直屬職能部門下放到街道辦事處，城市社會治理實現(xiàn)了由“條條”為主轉向“塊塊”為主的結構性調(diào)整。進一步理順街道辦事處與政府機構內(nèi)各部門之間的關系，建立層級清晰、主體明確的責任體系?！皦K塊管理”帶來的直接變化就是城市管理變?yōu)椤翱吹靡娋凸艿弥保鎸ο駚y搭亂建、亂堆亂放、亂拉亂掛、亂停亂放、亂貼亂畫等城市管理難題，以前多家部門“群龍治水”，責任主體不明，管理久拖不決，而在職權下放辦事處后，這一問題得到了很好的解決。

為了給辦事處社會治理主體地位的確立提供制度性保證，市南區(qū)實行了人員力量全方位下沉戰(zhàn)略。2008年以來全區(qū)10個街道的黨委班子通過多次調(diào)整，成員平均年齡從48．7歲降至44歲，其中大學本科及以上學歷有83人，研究生學歷12人。隨后又以2010年市南區(qū)政府機構改革為契機通過“上壓下增、上減下壓、上縮下擴”對全區(qū)公務員結構進行了大幅調(diào)整，減少區(qū)直機關編制111個并將名額全部增加給辦事處。改革前區(qū)直機關比街道人員多112名、編制多88個，改革后街道比機關人員多26名、編制多18個，使區(qū)機關人員結構由過去的“倒三角”結構轉變?yōu)楝F(xiàn)在的“正三角”結構。改革后的市南區(qū)成為青島三個中心區(qū)中惟一一個機關人員少于街道辦事處的城區(qū)。另外，市南區(qū)還對下基層的干部進行了考核選拔，并規(guī)定以后的處級干部選拔需要有基層工作經(jīng)驗。通過兩次調(diào)整改善了基層干部隊伍結構，突破了基層干部人手不足、整體素質(zhì)不高、年齡結構偏大的窘境。從更深層次看這種變化優(yōu)化了全區(qū)干部運行機制，對保證社會治理工作重心下移具有深遠意義。

（二）設立社區(qū)工作站，優(yōu)化基層社會治理體制。2010年7月市南區(qū)在調(diào)整合并后的65個社區(qū)試點建立社區(qū)工作站，在全省首次建立了由社區(qū)黨委、社區(qū)居委會、社區(qū)工作站組成的“兩委一站、三位一體”新型基層組織構架。社區(qū)工作站的設立使市南社區(qū)基層組織形式發(fā)生重大變化：居站分設、各行其職。由街道領導班子中副處級干部兼任社區(qū)工作站站長，下派優(yōu)秀科級干部擔任工作站專職工作人員，從而形成黨委、工作站和居委會“兩委一站、三位一體、職責分設、合署辦公”的全新社區(qū)治理模式。社區(qū)工作站的設立是街道黨工委和辦事處管理主體地位的延伸和強化，它的設立使城市社區(qū)第一次有了政府工作平臺。

基層工作千頭萬緒，被喻為“上面千條線，下面一根針”，眾多政府下派的公共服務事項和行政性事務常常使居委會應接不暇。作為群眾自治組織的居委會承擔了上百項行政性事務，一直被當做“小政府”，“種了街道的地，荒了社區(qū)自治的田”，基層社區(qū)長期以來一直存在自治組織錯位、政府職能缺位等突出問題。設立社區(qū)工作站后問題迎刃而解，原先由居委會承擔的上百項行政事務由政府專職人員負責承擔，從而有效解決了職能不清、推諉扯皮的現(xiàn)象，與此同時，社區(qū)工作站站長因為身兼街道黨工委成員，使街道與工作站的協(xié)調(diào)能力大大增強，因為工作站站長工作業(yè)績直接與考核、升遷掛鉤，社區(qū)工作成效有了較大保障。工作站的設立使居委會得到“解放”，以前作為群眾自治組織的居委會大部分精力放在了完成政府下派的各項任務，社區(qū)工作站建立后居委會完成了由“政府之腿”到“居民之手”的轉變?！膀v出手”來的各個社區(qū)居委會先后成立了和諧樓院促進協(xié)會、和事佬協(xié)會、環(huán)境衛(wèi)生監(jiān)督隊等十幾個社區(qū)社會組織，“小事不出樓院片區(qū)，大事難事不出居委會”的良好局面已經(jīng)初步形成。社區(qū)工作站的成立實現(xiàn)了社會治理和公共服務有專人負責、社區(qū)居民訴求有專人受理、社區(qū)自治管理進一步落實，有效促進了社區(qū)社會治理和公共服務的高效化和專業(yè)化。社區(qū)工作站和社區(qū)居委會互相協(xié)調(diào)、互相配合、互相支持，把政府的服務延伸到了居民身邊，可以在第一時間了解和回應居民需求，工作效率大大提高。

（三）推進社區(qū)“三個中心”建設，為基層社會治理提供平臺。作為青島市核心區(qū)的市南區(qū)有著無比優(yōu)越的條件，擁有融“山、海、城”為一體的獨特自然風貌，是山東半島的區(qū)域性國際金融商務中心區(qū)。在寸土寸金的市南區(qū)，部分社區(qū)服務用房狹小簡陋。以前市南區(qū)78個社區(qū)居委會的辦公用房總面積還不到8000平米，平均每個社區(qū)不足100平方米，而且大部分是租賃用房，有的甚至是違章建筑，給基層工作人員辦公和居民辦事帶來了很大不便，成為制約基層社區(qū)工作的瓶頸問題。沒有高標準的社區(qū)辦公服務用房，為民服務舉措難以有效落實。市南區(qū)意識到加強社區(qū)“三個中心”建設才是補齊基層組織薄弱這個“短板”最為有效的途徑，為此市南區(qū)委區(qū)政府通過調(diào)研，在2009年底做出決策：在全區(qū)每個社區(qū)建設一處面積不少于1000平米的“管理中心、文化中心、醫(yī)療中心”。市南區(qū)把該任務列為全區(qū)頭號為民要辦實事和首位民心工程，并承諾到2012年所有社區(qū)都建成一處至少1000平米的社區(qū)管理服務中心。社區(qū)“三個中心”在功能定位上有明確劃分：社區(qū)管理中心的職責是為社區(qū)居民提供優(yōu)質(zhì)的公共服務和社區(qū)管理，實現(xiàn)全過程、一站式的便民服務；社區(qū)醫(yī)療中心為居民提供方便的醫(yī)療服務和健康指導，為居民健康保駕護航；社區(qū)文化中心定位于為社區(qū)居民打造一處提升道德修養(yǎng)、技能素質(zhì)和身體素質(zhì)的陣地，而不僅僅是給居民提供一個唱歌跳舞、打牌下棋的休閑娛樂場所。

在社區(qū)“三個中心”建設中，市南區(qū)委、區(qū)政府確定的基本原則是所有社區(qū)都要建成一處1000平米以上的場所，讓周邊居民都能夠就近享受到均等化、高標準的社區(qū)服務。第二個基本原則是“買建和長期租賃并舉、以買建為主”，這樣做可以為服務群眾和基層組織建設留下永久的陣地，可以給社區(qū)居民保留一份珍貴的民生財富。在建設過程中，市南區(qū)每建成一處“三個中心”，都會及時把房產(chǎn)納入國有固定資產(chǎn)管理，任何部門及人員都不得擠占、挪用、隨意變更房屋用途，“三個中心”內(nèi)的所有固定資產(chǎn)也全部建立了專門的管理臺賬，防止資產(chǎn)流失，此外，市南區(qū)還安排了審計局、監(jiān)察局、督查室、法制辦等多個部門來監(jiān)管“三個中心”建設，確保財政資金安全。通過廣泛吸納民意、集聚民智，“三個中心”建成后不斷優(yōu)化、提升空間利用率，逐步完善各項功能。組織開展豐富多彩的活動滿足社區(qū)居民多層次、多樣化和個性化需求，使“三個中心”真正成為百姓議事的平臺、為民服務的平臺、促進居民素質(zhì)提升的平臺和增進居民身心健康的平臺。

三、青島市市南區(qū)基層社會治理體制創(chuàng)新的思考與啟示

作為一種基層社會治理體制的新模式，“兩委一站，三位一體”的體制仍存在不少問題，需要在實踐中逐步探索并加以解決。第一，居站分設的主要問題在于社區(qū)居委會可能被逐漸邊緣化，政府重心的下移和社區(qū)工作站的設立進一步推高了行政成本。第二，社區(qū)居委會和社區(qū)工作站的關系需要進一步協(xié)調(diào)和理順。社區(qū)工作站是新生事物，在設立以后部分行政職能仍然落在社區(qū)居委會頭上，二者不但沒有分離，反而使社區(qū)內(nèi)部關系進一步復雜化。第三，在目前“兩級政府、三級管理”的模式之下，社區(qū)工作站的設立使行政權力和行政任務無限制地下沉到社區(qū)，容易引起社區(qū)干部之間的矛盾。街道辦事處在下派社區(qū)工作站專職工作人員時也需要注意兩方面問題：一是在人員選聘上要充分聽取社區(qū)居委會和社區(qū)居民的意見，二是要賦予社區(qū)居民對工作站工作一定的監(jiān)督權和評議權。總體來看，社區(qū)工作站作為新生事物，其性質(zhì)和法律定位尚不明確，社區(qū)內(nèi)部各個主體之間存在邊界不清晰、職能交叉和責任不清的問題。社區(qū)工作站的法律屬性及職能界定等一系列問題需要在今后加以明確。

市南區(qū)通過政府的強力行政推動，大刀闊斧地推動基層社會治理體制創(chuàng)新。通過賦予街道辦事處更大的管轄權和人事權擴充了街道一級的社會治理力量。設立社區(qū)工作站體現(xiàn)了政府試圖將行政事務和社區(qū)自治事務分離，既延伸政府的行政權力、又培育基層居民自治力量的努力。社區(qū)“三個中心”建設則更為突出地體現(xiàn)出政府在基層社會治理和公共服務中的主導作用。我國的基層治理一直存在“行政化”和“自治化”兩種理論取向，行政化導向主張政府建立“橫向到邊、縱向到底”的基層社會管理體制，而自治化導向則主張社區(qū)居民通過自己選舉產(chǎn)生自治組織來管理社區(qū)事務。市南區(qū)“兩委一站，三位一體”的基層治理模式體現(xiàn)出將行政性和自治性相結合的理念，探索實現(xiàn)行政管理職能和社區(qū)自治職能的良性互動。這一做法既為實現(xiàn)城市政府職能轉變、為重塑政府的角色和功能提供了現(xiàn)實路徑，也一定程度避免了政府職能下移導致的社區(qū)行政化傾向，為社區(qū)居民自治和社區(qū)社會組織發(fā)展留下了空間和機會。一方面，社會治理體制創(chuàng)新離不開政府的行政主導作用，政府的強力推動仍是社會治理體制創(chuàng)新的重要動力來源，另一方面，社會治理體制創(chuàng)新不但要求政府創(chuàng)新，更重要的是推動社會的自主治理創(chuàng)新，提高社會自我管理能力，實現(xiàn)政府和社會良性互動，這是社會治理體制創(chuàng)新的重要目標和今后的改革方向。

（責任編輯 劉曉明）

基金項目：全國行政學院科研合作基金課題2015年度項目（15HZKT116）；山東省社科規(guī)劃2014年青年項目（14DGLJ10）；中共青島市委黨校2015年校級課題（青校發(fā)［2015］19號）

中圖分類號：C916

文獻標識碼：A

文章編號：1672-6359(2016)01-0052-04

作者簡介：孫濤，中共青島市委黨校、青島市行政學院政治學教研部講師 （郵政編碼 266071）