財(cái)政供養(yǎng)人員的范圍及制度邏輯

應(yīng)松年 潘 波

（中國政法大學(xué)，北京 海淀 100088）

財(cái)政供養(yǎng)人員，指履行公共管理和服務(wù)職能，全部或者主要由財(cái)政資金支付和保障辦公經(jīng)費(fèi)、個人薪酬及福利待遇的人員。這個范圍不包括由財(cái)政資金支付生活費(fèi)用的軍烈屬等優(yōu)撫人員，以及獲得財(cái)政資金救濟(jì)的貧困群體。財(cái)政供養(yǎng)人員是國家治理體系的重要支撐，事關(guān)財(cái)政資金的配置和納稅人負(fù)擔(dān)，事關(guān)公共管理和服務(wù)的質(zhì)量與效率，直接影響國家治理現(xiàn)代化的進(jìn)程。

一、財(cái)政供養(yǎng)人員及其基本范圍

在我國，與財(cái)政供養(yǎng)人員相關(guān)的語詞有“干部”“公務(wù)員”“公務(wù)人員”“國家機(jī)關(guān)工作人員”“國家工作人員”等。從概念確立的標(biāo)準(zhǔn)來看，“干部”強(qiáng)調(diào)的是身份，“公務(wù)員”“公務(wù)人員”強(qiáng)調(diào)職責(zé)任務(wù)，“國家機(jī)關(guān)工作人員”“國家工作人員”強(qiáng)調(diào)任職機(jī)構(gòu)及其國有性質(zhì)，“財(cái)政供養(yǎng)人員”強(qiáng)調(diào)的則是經(jīng)費(fèi)來源。除財(cái)政供養(yǎng)人員外，其他幾個語詞都先后成為法律概念，但“干部”“公務(wù)人員”用的次數(shù)極少，法律法規(guī)用得較多的是“國家工作人員”。盡管財(cái)政供養(yǎng)人員尚未成為法律概念，但已頻繁出現(xiàn)在政策文件和領(lǐng)導(dǎo)講話中。一個重要原因，是財(cái)政收入增速下降的形勢下，社會公眾對財(cái)政支出、行政成本等問題更加關(guān)切和敏感。正如2013年李克強(qiáng)總理所說：“各級財(cái)政收入不太可能再像過去那樣高速增長了，而財(cái)政供養(yǎng)人員多，往往‘食之者眾，生之者寡’，本屆政府組建半年多，一些地區(qū)和部門又陸續(xù)提出增編要求，不控制將難以為繼”[1]。

一般來說，廣義上的財(cái)政供養(yǎng)人員包括公務(wù)員、事業(yè)單位工作人員、解放軍指戰(zhàn)員、武警官兵，以及已經(jīng)離退休的公務(wù)員、事業(yè)單位工作人員和在部隊(duì)離退休、由國家財(cái)政資金保障生活的解放軍指戰(zhàn)員、武警官兵。狹義上的范圍只包括前兩者，即在職的公務(wù)員和事業(yè)單位工作人員，李克強(qiáng)總理講話中提到的“增編要求”，“編”就是指行政編制和事業(yè)編制。1978年以來，經(jīng)過多次改革調(diào)整，我國形成了以公務(wù)員、事業(yè)單位工作人員為主體的財(cái)政供養(yǎng)人員制度格局。本文采用狹義概念，并將在職公務(wù)員、事業(yè)單位工作人員稱為基本財(cái)政供養(yǎng)人員。

公務(wù)員作為財(cái)政供養(yǎng)人員的核心力量，是各國普遍做法。我國《公務(wù)員法》第2條從職能、編制、經(jīng)費(fèi)來源等方面將公務(wù)員范圍界定為“依法履行公職、納入國家行政編制、由國家財(cái)政負(fù)擔(dān)工資福利的工作人員”，但沒有明確規(guī)定公務(wù)員所服務(wù)的機(jī)構(gòu)類型。公務(wù)員的實(shí)際范圍包括在中國共產(chǎn)黨和各民主黨派所屬的黨務(wù)機(jī)關(guān)、國家權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、政協(xié)機(jī)關(guān)履行公職且被納入行政編制管理的工作人員。截至2015年底，全國共有公務(wù)員716.7萬人[2]。

根據(jù)《事業(yè)單位登記管理暫行條例》，事業(yè)單位是指國家為了社會公益目的，由國家機(jī)關(guān)舉辦或者其他組織利用國有資產(chǎn)舉辦的，從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動的社會服務(wù)組織。在事業(yè)單位工作、擁有事業(yè)編制身份的工作人員，也是財(cái)政供養(yǎng)人員的重要組成部分。截至2014年5月，我國共有事業(yè)單位111萬個、事業(yè)編制3153萬人[3]。其中，根據(jù)《公務(wù)員法》第106條“法律、法規(guī)授權(quán)的具有公共事務(wù)管理職能的事業(yè)單位中除工勤人員以外的工作人員，經(jīng)批準(zhǔn)參照本法進(jìn)行管理”的規(guī)定，一部分事業(yè)單位、人民團(tuán)體、群眾團(tuán)體經(jīng)公務(wù)員管理部門批準(zhǔn)，通過公務(wù)員考試程序招錄事業(yè)編制工作人員，參照《公務(wù)員法》管理。未進(jìn)行“參公”管理的主要是面向社會從事公益服務(wù)的教育、科研、醫(yī)護(hù)等人員，其數(shù)量占事業(yè)編制總數(shù)的85％以上。2011年分類改革啟動之前，一般根據(jù)財(cái)政保障程度的不同將事業(yè)單位分為全額撥款、差額撥款兩大類。此外還有少量自收自支事業(yè)單位，其中的大多數(shù)已經(jīng)或者正在轉(zhuǎn)為企業(yè)。

基本財(cái)政供養(yǎng)人員群體有兩大特點(diǎn)。一是在組成結(jié)構(gòu)上，事業(yè)單位工作人員占大多數(shù)。目前分類改革還在進(jìn)行，財(cái)政對公益一類、公益二類事業(yè)單位的保障程度有所不同，全部或者主要由財(cái)政資金支持保障的事業(yè)單位及其工作人員規(guī)模還在調(diào)整變化。這些人員廣泛分布在社會各領(lǐng)域，涵蓋各地區(qū)、各部門、各層次。二是從行業(yè)上看，生產(chǎn)經(jīng)營領(lǐng)域還存在一定規(guī)模的財(cái)政供養(yǎng)人員。近年來國家大力推進(jìn)科技、文化、新聞出版等方面的事業(yè)單位轉(zhuǎn)企改制，也核銷了不少事業(yè)編制，但由于歷史遺留、部門利益等因素，加上一些行業(yè)情況特殊，還是有一部分事業(yè)單位既從事生產(chǎn)經(jīng)營活動、參與市場競爭獲取利潤，又獲得財(cái)政資金的支持保障。

二、基本范圍之外的其他財(cái)政供養(yǎng)人員

在公務(wù)員、事業(yè)單位工作人員范圍之外，實(shí)踐中還有一批工作在機(jī)關(guān)、城市社區(qū)、農(nóng)村，以合同形式聘用，從事公共管理和服務(wù)，全部或者主要由財(cái)政資金支付其辦公經(jīng)費(fèi)、工資福利，但不納入行政編制和事業(yè)編制管理的人員。他們是實(shí)際意義上的財(cái)政供養(yǎng)人員，這一事實(shí)并不會因?yàn)樗麄儧]有編制而改變。本文將這些往往被稱為“編外人員”的群體統(tǒng)稱為其他財(cái)政供養(yǎng)人員。

（一）其他財(cái)政供養(yǎng)人員的類型

專業(yè)人員。主要是具備某方面專業(yè)技能，提供智力支持或者從事技術(shù)性含量較高工作的人員，一些地區(qū)試點(diǎn)的“聘用制公務(wù)員”“政府雇員”就是代表。比如，《吉林省人民政府雇員管理試行辦法》規(guī)定，政府雇員的職別分為“一般雇員”“高級雇員”“資深高級雇員”，錄用標(biāo)準(zhǔn)是擁有大學(xué)本科以上學(xué)歷的專門人才。再如，一些行政機(jī)關(guān)向社會聘請擁有律師資格的法律事務(wù)助理，在機(jī)關(guān)里全職上班，工資和福利待遇參照機(jī)關(guān)干部標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，經(jīng)費(fèi)由財(cái)政保障?！豆珓?wù)員法》第95、96條以及《聘任制公務(wù)員管理試點(diǎn)辦法》都提出，機(jī)關(guān)在規(guī)定的編制限額和工資經(jīng)費(fèi)限額內(nèi)，可以對專業(yè)性較強(qiáng)的職位和輔助性職位實(shí)行聘任制。在實(shí)踐中，試點(diǎn)聘任制公務(wù)員的主要還是專業(yè)性較強(qiáng)的職位，一般不占用行政編制。

輔助人員。主要是在黨政機(jī)關(guān)從事輔助性、事務(wù)性工作的人員。比如，基層行政執(zhí)法機(jī)關(guān)聘用的輔警、協(xié)管員等。他們參與行政執(zhí)法工作，主要是協(xié)助執(zhí)法人員從事勤務(wù)、事務(wù)等工作。以公安系統(tǒng)為例，全國公安機(jī)關(guān)行政編制為170余萬，但各地為應(yīng)對人民群眾日益增長的公共安全需要，聘用了大量文職輔警和勤務(wù)輔警。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，我國目前有各類警務(wù)輔助人員400萬人左右[4]。

基層服務(wù)人員。主要是在城市和農(nóng)村基層從事專職服務(wù)的社區(qū)工作者、大學(xué)生村官等人員。其中，社區(qū)工作者在城市社區(qū)黨組織、居委會、服務(wù)站專職從事民政、綜治、調(diào)解等工作，并與基層黨政機(jī)關(guān)簽訂服務(wù)協(xié)議。根據(jù)《關(guān)于選聘高校畢業(yè)生到村任職工作的意見（試行）》，大學(xué)生村官的性質(zhì)為“村級組織特設(shè)崗位”，目的是為加強(qiáng)農(nóng)村基層組織建設(shè)，培養(yǎng)有知識、有文化的新農(nóng)村建設(shè)帶頭人。截至2014年底，全國在崗大學(xué)生村官有18萬人[5]。

聘用這些人員的經(jīng)費(fèi)來源不盡一致。比如，大學(xué)生村官的工作、生活等費(fèi)用由中央和地方財(cái)政共同負(fù)擔(dān)。對于輔助人員的經(jīng)費(fèi)來源，各地做法則有所不同。在一些地區(qū)由財(cái)政全額保障，如《蘇州市警務(wù)輔助人員管理辦法》《廣東省公安機(jī)關(guān)警務(wù)輔助人員管理辦法》等地方政府規(guī)章都作了明確規(guī)定。但也有一些地方動用財(cái)政專項(xiàng)資金、行政事業(yè)性收費(fèi)甚至罰沒收入支持。在不少地區(qū)，聘用治安協(xié)管員的經(jīng)費(fèi)來源于流動人口管理費(fèi)，聘用交通協(xié)管員的經(jīng)費(fèi)來源于交通罰款返還。這些經(jīng)費(fèi)名為收費(fèi)或者罰款，但依法應(yīng)當(dāng)上繳國庫、成為財(cái)政資金的一部分。有些做法明顯違反《行政處罰法》關(guān)于“收支兩條線”、地方財(cái)政不得以任何形式向執(zhí)法部門返還罰款的規(guī)定，但在實(shí)踐中卻成為大行其道的“潛規(guī)則”，為黨政機(jī)關(guān)在編外聘用工作人員提供了經(jīng)費(fèi)來源。

本文沒有將以下人員納入研究范圍。一是在黨政機(jī)關(guān)工作、沒有行政或者事業(yè)編制身份的后勤管理和服務(wù)人員。這些人員有兩種用工模式，一種是擁有行政工人編制的司機(jī)等工勤人員，此類人員已隨機(jī)關(guān)后勤體制改革以及到齡退休而逐步減少；另一種是通過合同聘用，在機(jī)關(guān)里從事打字、駕駛等工作的人員。二是基層群眾自治組織成員。在一些地方，居委會、村委會成員的補(bǔ)貼部分或者全部由財(cái)政支付。但根據(jù)《城市居民委員會組織法》第17條和《村民委員會組織法》第6條規(guī)定，居委會、村委會成員領(lǐng)取的分別是“生活補(bǔ)貼費(fèi)”和“補(bǔ)貼”，可見法律并沒有明確將此類人員納入財(cái)政供養(yǎng)人員的范圍。第三，公立學(xué)校、醫(yī)院、科研院所等在編制之外通過合同方式聘用的工作人員，所需資金主要來自于這些單位向社會的收費(fèi)等。

（二）其他財(cái)政供養(yǎng)人員的性質(zhì)、功能及管理模式

從性質(zhì)上看，社區(qū)工作者、大學(xué)生村官等基層服務(wù)人員主要是在城市社區(qū)、農(nóng)村從事管理和服務(wù)，工作性質(zhì)比較明確。但專業(yè)人員、輔助人員承擔(dān)著與機(jī)關(guān)公務(wù)員相同或者相似的工作，性質(zhì)認(rèn)定比較復(fù)雜。有學(xué)者認(rèn)為他們是接受行政機(jī)關(guān)的委托、作為受托人履行職責(zé)[6]。而在行政法理論上，接受行政機(jī)關(guān)委托行使行政職能、辦理行政事務(wù)的受托人，一般是行政系統(tǒng)之外的社會公權(quán)力組織或者私權(quán)力組織[7]。這些組織或者個人相對獨(dú)立于行政機(jī)關(guān)，如根據(jù)《稅收征收管理法實(shí)施細(xì)則》第44條，稅務(wù)機(jī)關(guān)可以按照國家規(guī)定委托有關(guān)單位和人員代征零星分散和異地繳納的稅收。實(shí)際上，無論專業(yè)人員還是輔助人員都作為個體在黨政機(jī)關(guān)內(nèi)工作，不具有相對獨(dú)立性，在公眾眼里他們就是國家工作人員。此類人員在性質(zhì)上更符合德國行政法中“行政助手”的理論特征。所謂行政助手或稱行政輔助人（Verwaltungshelfer），是有關(guān)人員在行政機(jī)關(guān)指示下協(xié)助該機(jī)關(guān)處理具體事務(wù)，他們不以自己的名義獨(dú)立對外行使公權(quán)力，是在機(jī)關(guān)內(nèi)部工作、但又沒有公務(wù)員身份的助手[8]。近年來，《蘇州市警務(wù)輔助人員管理辦法》等規(guī)章、文件也明確了這些人員的助手性質(zhì)。

從功能上看，其他財(cái)政供養(yǎng)人員在公共管理和服務(wù)中的作用日益突出。他們中的大多數(shù)人珍惜機(jī)會，任勞任怨地干好本職工作。比如，輔警作為人民警察的助手，堅(jiān)守治安群防一線，為維護(hù)社會和諧穩(wěn)定做出了貢獻(xiàn)。在一些地區(qū)，輔警抓獲的違法犯罪嫌疑人占到被抓獲全部嫌疑人的50％以上[9]。很多大學(xué)生村官積極推廣科技知識，帶領(lǐng)群眾致富，得到了基層干部群眾的贊譽(yù)。近年來，這些群體中的部分人員因?yàn)橥怀龅墓ぷ鳂I(yè)績和感人事跡當(dāng)選為各級人大代表，還有的獲得了全國及地方“五一勞動獎?wù)隆薄暗赖履７丁钡葮s譽(yù)。

從管理模式上看，其他財(cái)政供養(yǎng)人員以合同為管理基礎(chǔ)且規(guī)模呈逐漸擴(kuò)大之勢。這些人員不占用行政或者事業(yè)編制，他們與用人單位建立工作關(guān)系的基礎(chǔ)是勞動合同，適用《勞動合同法》的有關(guān)規(guī)定。如果說基本財(cái)政供養(yǎng)人員管理的基礎(chǔ)是以編制為表現(xiàn)形式的“身份”，那么其他財(cái)政供養(yǎng)人員管理的基礎(chǔ)則是“契約”。近年來，各地區(qū)黨政機(jī)關(guān)在編制之外通過合同方式聘用的輔助人員日漸增多。在一些地方的公安、城管執(zhí)法、交通運(yùn)輸?shù)炔块T，公務(wù)員與輔助人員的比例已達(dá)1:1、1:2甚至更多。在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、財(cái)政實(shí)力雄厚且公共服務(wù)需求量較大的地方，多數(shù)部門都在用這種方式解決工作量大、人手不足的問題。

（三）其他財(cái)政供養(yǎng)人員存在的原因

一是政府職能擴(kuò)張且編制有限，這是最主要的原因。我國是一個正在崛起的發(fā)展中大國，城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快、流動人口增長、管轄范圍擴(kuò)大、社會事務(wù)增加、社會主義新農(nóng)村建設(shè)等，都要求政府提供更多更好的公共產(chǎn)品，相應(yīng)地就要求有更多人員履行職責(zé)。然而，我國公務(wù)員、事業(yè)單位工作人員是以編制為基礎(chǔ)實(shí)行極為嚴(yán)格的管理制度，人員規(guī)模增長空間較為有限。在此背景下，通過合同手段在編制之外聘用工作人員成為常態(tài)做法。以公安交巡警為例，近年來全國公路總里程、機(jī)動車保有量、駕駛?cè)藛T數(shù)量均有大幅增長，要解決急劇增長的公共服務(wù)需求與警力不足的現(xiàn)實(shí)矛盾，聘用輔警作為助手參與執(zhí)法工作就是一個有效的辦法。

二是部門利益驅(qū)動。一些黨政機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)往往希望本單位工作人員越多越好，以形成“人多勢眾”的局面。這有利于工作開展，但實(shí)際上也是部門利益的表現(xiàn)。盡管中央明令禁止，但上級單位一般還是會以文件、項(xiàng)目、撥款等方式，明確或者暗示要求下級單位增加機(jī)構(gòu)編制、壯大隊(duì)伍。在行政編制有限的情況下，一些部門就積極推動立法，在法律法規(guī)中明確規(guī)定某項(xiàng)行政職能由事業(yè)單位承擔(dān)。在事業(yè)編制也開始受到控制的情況下，很多機(jī)關(guān)單位就通過合同方式聘用人員。由于不占用編制、進(jìn)退機(jī)制靈活，這種用人方式得到不少黨政機(jī)關(guān)及領(lǐng)導(dǎo)的認(rèn)同。

三是管理成本相對低廉。編外聘用的專業(yè)人員、輔助人員，在隊(duì)伍建設(shè)、教育培訓(xùn)、福利待遇、招錄辭退、法律責(zé)任等方面都沒有統(tǒng)一明確的法律依據(jù)。特別是以輔警、協(xié)管員為代表的輔助人員，由于對思想政治素質(zhì)、業(yè)務(wù)工作能力要求不高，薪酬待遇又相對較低，有的甚至沒有參加社會保險(xiǎn)，“同樓不同薪”“同工不同酬”現(xiàn)象比較突出。這也是有些黨政機(jī)關(guān)即使有空編也仍然熱衷于在編外通過合同方式招人的一個重要原因。

三、現(xiàn)行財(cái)政供養(yǎng)人員制度分析

政府管理工作涉及行政實(shí)體和程序法律制度。其中，實(shí)體制度側(cè)重于權(quán)力結(jié)構(gòu)、職能設(shè)定、人員編制等問題[10]。財(cái)政供養(yǎng)人員制度是行政法研究的重要內(nèi)容。

（一）財(cái)政供養(yǎng)人員制度的基本特征

從內(nèi)容上看，規(guī)范公務(wù)員、事業(yè)單位工作人員等基本財(cái)政供養(yǎng)人員的制度體系已初步形成，這些制度體現(xiàn)在法律、法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件中。調(diào)整財(cái)政供養(yǎng)人員的法律、行政法規(guī)可分為三類：一是具有普遍規(guī)范作用的共同性法律法規(guī)，包括《公務(wù)員法》《國務(wù)院行政機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》《地方各級人民政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》《事業(yè)單位人事管理?xiàng)l例》等。二是規(guī)范具體行業(yè)領(lǐng)域內(nèi)財(cái)政供養(yǎng)人員的專門性法律法規(guī)，包括《法官法》《檢察官法》《人民警察法》等行業(yè)內(nèi)普遍適用的法律法規(guī)，以及《教師法》《執(zhí)業(yè)醫(yī)師法》等行業(yè)內(nèi)部分群體適用的法律法規(guī)。第三，“黨管干部”是我國國家治理體系中的一條重要原則，因而《事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)人員管理暫行規(guī)定》等中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)，中共中央、國務(wù)院及其有關(guān)部門單獨(dú)或者聯(lián)合發(fā)布的規(guī)范性文件，也是調(diào)整財(cái)政供養(yǎng)人員范圍的制度依據(jù)。比如，2011年中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》，國務(wù)院辦公廳也陸續(xù)印發(fā)了相關(guān)配套文件，在這些文件指導(dǎo)下，事業(yè)單位分類改革全面推開。

從落實(shí)方式上看，以編制為規(guī)范調(diào)整的基礎(chǔ)和對象。用編制的方式規(guī)范財(cái)政供養(yǎng)人員是我國古代就有的傳統(tǒng)做法，《周禮》即職官編制法的雛形。在帝制時期，歷代不僅職官編制有法，而且在開明之世都嚴(yán)禁突破法定的額數(shù)，違者處以刑責(zé)[11]。1949年以來，編制管理在控制財(cái)政供養(yǎng)人員的范圍和規(guī)模上發(fā)揮了重要作用，鄧小平同志曾作出“編制就是法律”的重要論斷[12]?，F(xiàn)行法律法規(guī)及“三定”規(guī)定就以編制為基礎(chǔ)，規(guī)范公務(wù)員、事業(yè)單位工作人員的范圍和規(guī)模，如《地方各級人民政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》第6條規(guī)定：“依照國家規(guī)定的程序設(shè)置的機(jī)構(gòu)和核定的編制，是錄用、聘用、調(diào)配工作人員、配備領(lǐng)導(dǎo)成員和核撥經(jīng)費(fèi)的依據(jù)”。相比較而言，日本、中國臺灣地區(qū)也十分重視通過定員、編制等方式控制財(cái)政供養(yǎng)人員的范圍和規(guī)模，而英美等國側(cè)重于從財(cái)政預(yù)算來控制。

從理念上看，嚴(yán)控財(cái)政供養(yǎng)人員的范圍和規(guī)模是制度的核心精神?！豆珓?wù)員法》《國務(wù)院機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》《地方各級人民政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》《行政機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)編制違法違紀(jì)行為政紀(jì)處分暫行規(guī)定》等制度所確立的原則，就是以最嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)控制財(cái)政供養(yǎng)人員的范圍和規(guī)模。歸納起來：一是從嚴(yán)審批新設(shè)立的行政機(jī)關(guān)和事業(yè)單位機(jī)構(gòu)編制。二是強(qiáng)化中央對全國機(jī)構(gòu)編制的管理權(quán)限，行政編制的審批權(quán)限在中央，國務(wù)院機(jī)構(gòu)編制部門審核中央單位的行政編制和地方各級行政編制總額。三是機(jī)構(gòu)編制集中管理，凡涉及職能調(diào)整，機(jī)構(gòu)、編制和領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)的增減，都要經(jīng)機(jī)構(gòu)編制部門審核后，提交機(jī)構(gòu)編制委員會或者黨委、政府審批。四是探索機(jī)構(gòu)編制實(shí)名制管理，嚴(yán)查“吃空餉”問題。正是這種嚴(yán)格控制的原則和制度措施，在一定程度上遏制了財(cái)政供養(yǎng)人員范圍和規(guī)模隨意擴(kuò)大的趨勢，有效應(yīng)對了曾經(jīng)困擾我國的“吃飯財(cái)政”現(xiàn)象。

（二）現(xiàn)行制度存在的問題

第一，規(guī)范其他財(cái)政供養(yǎng)人員的制度缺失。與相對完善的基本財(cái)政供養(yǎng)人員制度體系形成鮮明對比的是，適用于編制之外其他財(cái)政供養(yǎng)人員的制度比較缺失，這些人員的聘用、辭退、權(quán)利義務(wù)、工資待遇、法律地位等都缺乏明確、具體、專門的法律法規(guī)依據(jù)。有關(guān)權(quán)利義務(wù)的規(guī)定只能適用《勞動法》《勞動合同法》等。盡管《公務(wù)員法》《聘任制公務(wù)員管理試點(diǎn)辦法》等對推行聘任制公務(wù)員提供了原則性制度依據(jù)，但只有少數(shù)地方制定了規(guī)章、文件，一些做法還處于試點(diǎn)階段。由于制度層級和效力都比較低，關(guān)鍵問題缺乏上位法依據(jù)，各地做法也不盡一致。比如，有的地方規(guī)定必須在本單位編制數(shù)額內(nèi)聘用人員，大多數(shù)地方則未作要求；有的地方明確輔警的經(jīng)費(fèi)由財(cái)政全額保障，有的則未作規(guī)定。制度上的缺失和粗放，直接導(dǎo)致了實(shí)踐中的矛盾。

第二，編制緊缺與配置不合理現(xiàn)象依然突出。目前，各級機(jī)關(guān)公務(wù)員總量規(guī)模確定上，仍然以1993年中央機(jī)構(gòu)編制委員會印發(fā)的《關(guān)于地方各級黨政機(jī)構(gòu)設(shè)置的意見》《關(guān)于印發(fā)市、縣及鄉(xiāng)鎮(zhèn)分類標(biāo)準(zhǔn)的通知》為基礎(chǔ)，行政編制限額多年來一直不變，人員數(shù)量和結(jié)構(gòu)調(diào)整余地空間小，難以滿足時代發(fā)展需要[13-1]。編制緊缺與配置不合理，直接影響政府管理和服務(wù)的效果，“一方面，需要加強(qiáng)的重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，有的人手不夠，該管的甚至沒人管；另一方面，已經(jīng)弱化的領(lǐng)域，機(jī)構(gòu)編制沒有及時減下來，造成人浮于事”[1]。這幾年，為強(qiáng)化食品藥品監(jiān)管、互聯(lián)網(wǎng)安全等職能，相應(yīng)增加了一些部門的機(jī)構(gòu)編制，但調(diào)整力度還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。一些行政機(jī)關(guān)只好聘用大量輔助人員參與執(zhí)法工作，國務(wù)院關(guān)于“停止合同工、臨時工從事行政處罰工作”“對不具備資格的人員，要堅(jiān)決調(diào)離執(zhí)法崗位”的要求某種程度上成為一紙空文①國務(wù)院關(guān)于貫徹實(shí)施《中華人民共和國行政處罰法》的通知（國發(fā)〔1996〕13號），國務(wù)院關(guān)于貫徹實(shí)施《中華人民共和國行政強(qiáng)制法》的通知（國發(fā)〔2011〕25號）。。

第三，行政成本難以得到有效控制。黨政機(jī)關(guān)通過合同方式招聘的人員與公務(wù)員、事業(yè)單位工作人員一樣，都要消耗財(cái)政資金和公共資源。除了少數(shù)地區(qū)外這些人員并沒有納入嚴(yán)格剛性的制度調(diào)整范圍，在數(shù)量上沒有得到有效控制，在入職、薪酬、待遇、管理、教育、辭退等方面也是各自為政，大規(guī)模增加了財(cái)政支付的成本，甚至造成財(cái)政資金的流失和浪費(fèi)。也就是說，現(xiàn)在強(qiáng)調(diào)嚴(yán)格控制財(cái)政供養(yǎng)人員規(guī)模，實(shí)際上受到控制的只是納入編制管理的公務(wù)員和事業(yè)單位工作人員規(guī)模，而非編制之外的其他財(cái)政供養(yǎng)人員規(guī)模。有人甚至預(yù)言：“如果沒有法律約束，這支政府臨時工隊(duì)伍恐怕將永遠(yuǎn)‘臨時’下去，成為政府機(jī)構(gòu)和人員新一輪膨脹的基礎(chǔ)?！盵14]2015年印發(fā)的《關(guān)于深入推進(jìn)城市執(zhí)法體制改革改進(jìn)城市管理工作的指導(dǎo)意見》規(guī)定：“協(xié)管人員數(shù)量不得超過在編人員，并應(yīng)當(dāng)隨城市管理執(zhí)法體制改革逐步減少”，但這樣的要求在短期內(nèi)恐怕難以落到實(shí)處。

第四，加劇尋租腐敗和社會矛盾。以輔助人員為例，其社會地位不高、收入相對較低，更談不上職業(yè)發(fā)展前景?，F(xiàn)實(shí)生活的窘境，加上直接參與執(zhí)法案件處理的便利，又缺乏有效監(jiān)督，就有可能使這些盡管看起來卑微但接近權(quán)力的崗位被用來謀取個人私利。入職門檻低、管理不嚴(yán)、流動性大等因素，也導(dǎo)致一些輔助人員依法行政、服務(wù)便民等意識淡薄，工作方式簡單粗暴，侵犯群眾利益的現(xiàn)象屢禁不止。這些輔助人員在工作中的違法違規(guī)行為能不能適用法律法規(guī)對國家工作人員的追責(zé)條款，至今尚未出臺明確統(tǒng)一的規(guī)定，各地做法不一致，在一定程度上也加劇了矛盾。

四、改革財(cái)政供養(yǎng)人員制度的必要性與可行性

實(shí)踐中的問題和矛盾，對調(diào)整現(xiàn)行財(cái)政供養(yǎng)人員制度提出了迫切要求。我們要認(rèn)真思考和論證改革的必要性與可行性，保證改革思路科學(xué)理性、切實(shí)可行。

（一）改革的必要性

一方面，財(cái)政供養(yǎng)人員的積極功能應(yīng)當(dāng)被承認(rèn)。政府要有效履行管理職能、提供基本的公共產(chǎn)品，就必須有適當(dāng)規(guī)模且高素質(zhì)的財(cái)政供養(yǎng)人員隊(duì)伍。近代以來各國政府職能擴(kuò)張、財(cái)政供養(yǎng)人員范圍擴(kuò)大正是這個原因，我國改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)以來歷經(jīng)多次政府機(jī)構(gòu)改革和人員分流，但財(cái)政供養(yǎng)人員的范圍和規(guī)模仍然呈整體擴(kuò)大趨勢，也是這個原因。多年來，社會公眾在強(qiáng)烈呼吁壓縮政府機(jī)構(gòu)編制的同時，又迫切希望政府提供更多更優(yōu)質(zhì)的公共管理和服務(wù)。而從中央到地方，相當(dāng)數(shù)量的機(jī)關(guān)公務(wù)員特別是在一線從事執(zhí)法工作的人員則反映工作量大，法定工作時間之外的加班次數(shù)越來越多，一些單位通過“借調(diào)”“返聘”等方式增加人手的現(xiàn)象也越來越常見。其實(shí)，政府機(jī)構(gòu)和人員的配備也是一門學(xué)問，有其自身規(guī)律。我國目前正處于經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級、城鎮(zhèn)化進(jìn)程快速推進(jìn)、新農(nóng)村建設(shè)持續(xù)深入的時期，從歐美等國歷史來看，在這個階段往往需要更加全面優(yōu)質(zhì)的公共管理和服務(wù)，所以也是財(cái)政供養(yǎng)人員范圍和規(guī)模適度擴(kuò)大的時期。而學(xué)界和新聞媒體經(jīng)常提到的“小政府、大社會”模式，實(shí)際上是20世紀(jì)中后期西方主要發(fā)達(dá)國家應(yīng)對新經(jīng)濟(jì)危機(jī)的辦法。這一模式的前提，是這些國家已經(jīng)完成工業(yè)化的任務(wù)，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展程度較高，社會結(jié)構(gòu)、人口分布、政府職能都基本穩(wěn)定，但財(cái)政供養(yǎng)人員規(guī)模確實(shí)比較龐大、也占用了過多的政府開支，因而需要適度縮減官員規(guī)模，將一部分公共管理和服務(wù)職能交給已經(jīng)較為成熟的社會組織來承擔(dān)。我們必須清醒認(rèn)識目前所處的發(fā)展階段，在頂層設(shè)計(jì)和制度建設(shè)中堅(jiān)持實(shí)事求是的態(tài)度，理性判斷財(cái)政供養(yǎng)人員的功能定位和實(shí)際情況，科學(xué)界定財(cái)政供養(yǎng)人員范圍，確定其規(guī)模并完善相關(guān)制度，穩(wěn)步推進(jìn)改革。

另一方面，財(cái)政供養(yǎng)人員管理“從身份到契約”的轉(zhuǎn)變是必然規(guī)律。長期以來，我國在財(cái)政供養(yǎng)人員管理上以編制為基礎(chǔ)，通過嚴(yán)格計(jì)劃和分配的模式實(shí)現(xiàn)行政和事業(yè)編制在各地區(qū)、各部門、各層級之間的配置。而“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”的尷尬現(xiàn)象，以及黨政機(jī)關(guān)用巨額財(cái)政資金聘用并發(fā)揮了積極作用的大量專業(yè)人員、輔助人員、基層服務(wù)人員，充分說明這種以身份為基礎(chǔ)的管理模式已經(jīng)不能完全適應(yīng)國家治理的需要，調(diào)整思路、完善制度勢在必行。改革的方向是在編制管理基礎(chǔ)上更多地引入合同管理模式，加強(qiáng)對沒有編制的其他財(cái)政供養(yǎng)人員的規(guī)范、管理和監(jiān)督，這也是一些法治發(fā)達(dá)國家現(xiàn)代化進(jìn)程中的理性選擇。以美國為例，其政府雇員是指受政府雇傭的所有工作人員，按照不同的合同關(guān)系分為公務(wù)員、合約制人員、項(xiàng)目工作者、國防文職人員以及郵政服務(wù)人員。其中，公務(wù)員、國防文職人員屬于相對穩(wěn)定的文官系統(tǒng)，其他人員的合同因素更多一些[15]。值得注意的是，近年來編制管理在一些領(lǐng)域已經(jīng)出現(xiàn)淡化趨勢，部分地區(qū)也開始試點(diǎn)或者推廣合同管理模式。2014年施行的《事業(yè)單位人事管理?xiàng)l例》沒有用“編制”的提法，而是提出了崗位設(shè)置和管理的理念。北京等地方也在制訂方案，擬保留高等學(xué)校、公立醫(yī)院等事業(yè)單位性質(zhì)，對現(xiàn)有人員探索不納入編制管理。契約關(guān)系逐漸取代身份關(guān)系是人類文明進(jìn)程的大趨勢，也是中國走向現(xiàn)代化過程中要解決的基本問題。財(cái)政供養(yǎng)人員制度作為國家治理現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，其改革所面臨的一個重大任務(wù)就是研究思考如何引入契約精神。

（二）改革的可行性

一方面，改革所需的配套制度已逐漸落實(shí)。財(cái)政供養(yǎng)人員管理體制，與機(jī)構(gòu)編制、公務(wù)員、事業(yè)單位、養(yǎng)老保險(xiǎn)等很多制度存在交叉。近些年來，政府機(jī)構(gòu)改革、行政審批制度改革、事業(yè)單位分類改革、群團(tuán)改革等持續(xù)推進(jìn)并取得積極進(jìn)展。這些改革帶來的權(quán)力結(jié)構(gòu)優(yōu)化、機(jī)構(gòu)編制調(diào)整、管理方式創(chuàng)新、法律法規(guī)完善都為深化財(cái)政供養(yǎng)人員制度改革創(chuàng)造了條件、提供了保障。比如，機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革，取消了延續(xù)多年的養(yǎng)老待遇“雙軌”制度，有利于淡化體制內(nèi)外的界限，為理念調(diào)整和制度創(chuàng)新奠定了基礎(chǔ)；近年來各地公安機(jī)關(guān)制定并實(shí)施的執(zhí)法程序規(guī)范，為警務(wù)輔助人員參與執(zhí)法活動創(chuàng)造了條件。

另一方面，改革的收益大于成本。改革財(cái)政供養(yǎng)人員制度，需要加大對一些公共機(jī)構(gòu)的投入力度，建立健全法律法規(guī)制度，保障有關(guān)人員合法合理待遇，這要求一定的財(cái)政支持。但與傳統(tǒng)管理模式下財(cái)政資金使用效率不高甚至浪費(fèi)、輔助人員管理失范所引發(fā)的尋租腐敗和社會矛盾相比，所付出的代價則小得多[16]。改革之后，那些事實(shí)上由財(cái)政資金“供養(yǎng)”的人員在身份上會進(jìn)一步明確，社會地位、薪酬待遇特別是思想認(rèn)識和工作積極性都會有一定提高，對其教育、管理、監(jiān)督也會更加科學(xué)規(guī)范。同時，一些主要從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的事業(yè)單位將轉(zhuǎn)為企業(yè)，事業(yè)編制將被核銷，“財(cái)政供養(yǎng)人員只減不增”的要求會繼續(xù)落實(shí)。這必將有利于促進(jìn)公共資源的合理配置，使財(cái)政供養(yǎng)人員更優(yōu)質(zhì)高效地服務(wù)于社會公眾，因而改革的收益會遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于改革的成本。

五、財(cái)政供養(yǎng)人員制度的改革思路

（一）加大行政編制調(diào)整力度并細(xì)化其核定標(biāo)準(zhǔn)

“政府在受到約束之前，必須要有實(shí)際做事的能力?！盵17]實(shí)現(xiàn)行政編制在各部門和層級之間的優(yōu)化配置，是有效履行政府職能、回應(yīng)社會需求的重要任務(wù)。建議結(jié)合各地區(qū)的工作實(shí)際，將機(jī)構(gòu)編制特別是近年來簡政放權(quán)、群團(tuán)改革之后所“富余”出來的機(jī)構(gòu)編制向政府法制、食品藥品監(jiān)管、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、城市管理執(zhí)法等領(lǐng)域傾斜，滿足人民群眾對公共管理和服務(wù)的迫切需要。同時，加大行政編制在政府層級之間的調(diào)配力度，統(tǒng)籌考慮上級機(jī)關(guān)“瘦身”與基層一線“強(qiáng)身”的問題，重點(diǎn)強(qiáng)化基層執(zhí)法部門和崗位，將機(jī)構(gòu)編制這種“稀缺資源”配置到人民群眾最需要、最可以發(fā)揮其應(yīng)有價值的地方。有數(shù)據(jù)顯示，2007年底至2012年底的五年間，全國行政編制增加了近50萬個，主要投放給了地方政法系統(tǒng)、軍轉(zhuǎn)干部安置、口岸檢驗(yàn)、涉疆涉藏等領(lǐng)域[13-2]。在嚴(yán)控機(jī)構(gòu)編制的背景下，中央還是批準(zhǔn)增加了這么多編制，說明經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展對公共管理和服務(wù)的數(shù)量與質(zhì)量需求很大、也很迫切。這是未來若干年里我們都難以回避的現(xiàn)實(shí)問題。

從長遠(yuǎn)來看，應(yīng)當(dāng)在已有制度的基礎(chǔ)上構(gòu)建更加科學(xué)理性的行政編制核定標(biāo)準(zhǔn)。具體來說，就是圍繞若干個關(guān)鍵指標(biāo)，通過科學(xué)定量的方法對各地區(qū)所需的公務(wù)員規(guī)模進(jìn)行測算，細(xì)化行政編制核定標(biāo)準(zhǔn)。這些指標(biāo)至少應(yīng)當(dāng)包括兩個核心指標(biāo)和三個參考指標(biāo)。兩個核心指標(biāo)，即所承擔(dān)的職能和日常工作量。日常工作量的測算，要根據(jù)具體機(jī)構(gòu)和崗位的工作日志、會議記錄、出警次數(shù)以及處理公文、案件數(shù)量等情況來統(tǒng)計(jì)。三個參考指標(biāo)：一是人口規(guī)模，人是公共管理和服務(wù)的主要內(nèi)容與對象，“為人民服務(wù)”是我國各級黨政機(jī)關(guān)活動的宗旨。核定行政編制數(shù)量，人口規(guī)模是極其重要的參考標(biāo)準(zhǔn)。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，人口遷徙的規(guī)模和速度都呈現(xiàn)出新的特征，計(jì)算人口規(guī)模時應(yīng)當(dāng)把戶籍和非戶籍人口、常住與流動人口，以及老年人口、留守兒童等各年齡階段和特征的人口信息都考慮在內(nèi)。二是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展程度，包括地區(qū)經(jīng)濟(jì)規(guī)模、財(cái)政收支、人均收入、城鎮(zhèn)化水平、社會成員受教育水平、治安、衛(wèi)生、交通等情況。三是地域特征，包括區(qū)劃面積、民族分布、生態(tài)環(huán)境、自然資源等情況。有些因素還要統(tǒng)籌考慮，比如要根據(jù)區(qū)劃面積與人口規(guī)模測算人口密度，地廣人稀、地少人多的地方都要區(qū)別于普通標(biāo)準(zhǔn)。同時，還要建立編制核定標(biāo)準(zhǔn)的定期調(diào)整制度，使其全面及時反映經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展情況和人民群眾的需求。行政編制核定標(biāo)準(zhǔn)是一個綜合性課題，需要法學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會學(xué)、統(tǒng)計(jì)學(xué)等學(xué)科跨領(lǐng)域研究，為改革提供堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)。

（二）深化事業(yè)單位分類改革

近年來，事業(yè)單位分類改革取得了實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，但一些領(lǐng)域的改革還有待深化。改革的關(guān)鍵是圍繞事業(yè)單位的功能定位，弄清楚究竟哪些單位和人員應(yīng)當(dāng)由財(cái)政資金保障，哪些應(yīng)當(dāng)排除出“財(cái)政供養(yǎng)”的范圍。在未來若干年里，事業(yè)單位分類改革仍然是調(diào)整財(cái)政供養(yǎng)人員范圍、縮減財(cái)政供養(yǎng)人員規(guī)模、促進(jìn)公共資源合理配置的關(guān)鍵舉措，改革還有很大的空間。這可以從三個方面突破。

一是研究解決實(shí)際承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位轉(zhuǎn)為行政機(jī)構(gòu)的問題。這些單位主要在基層，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持行政組織法定原則，在核減事業(yè)編制的同時按照“1:1”或者相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)適度擴(kuò)大行政編制規(guī)模，確保有足夠數(shù)量的、符合法定條件和資質(zhì)的行政機(jī)關(guān)公務(wù)員履職盡責(zé)，參與公共管理和服務(wù)。同時，結(jié)合基層行政執(zhí)法工作的特點(diǎn)探索設(shè)置行政執(zhí)法專項(xiàng)編制，通過考試等方式實(shí)現(xiàn)現(xiàn)有人員的身份過渡。

二是結(jié)合行業(yè)體制改革，促進(jìn)相關(guān)領(lǐng)域的事業(yè)單位轉(zhuǎn)為企業(yè)。目前各級黨政機(jī)關(guān)內(nèi)還有不少從事后勤管理和服務(wù)的人員，有行政、事業(yè)、工勤等不同身份類型。建議結(jié)合機(jī)關(guān)后勤體制改革，在整合資源的基礎(chǔ)上建立若干家機(jī)關(guān)后勤企業(yè)，逐步收回機(jī)關(guān)后勤管理和服務(wù)人員的編制，由機(jī)關(guān)向后勤企業(yè)購買服務(wù)。再如，結(jié)合軍工科研體制改革，逐步推進(jìn)那些運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制靈活、成果受市場歡迎、符合條件的國有軍工集團(tuán)所屬科研院所轉(zhuǎn)企改制。

三是積極探索將承擔(dān)行業(yè)管理職能的事業(yè)單位轉(zhuǎn)為社會團(tuán)體。目前我國還有一些承擔(dān)行業(yè)管理職能、并與有關(guān)社團(tuán)的職能存在交叉或者重合的事業(yè)單位。推動此類事業(yè)單位與相關(guān)社團(tuán)整合，通過向社會提供服務(wù)的方式解決資金來源問題是必然趨勢。2015年8月，中央發(fā)布足球管理體制改革方案，撤銷國家體育總局足球運(yùn)動管理中心，核銷事業(yè)編制，相關(guān)職能與中國足球協(xié)會整合，協(xié)會依法獨(dú)立運(yùn)行[18]。這為此類事業(yè)單位的改革提供了參考示例。

（三）建立公務(wù)雇員制度

在公務(wù)員隊(duì)伍之外配備輔助人員參與公共管理和服務(wù)，是近代以來一些國家應(yīng)對政府職能擴(kuò)張的重要舉措。在法國，19世紀(jì)以來就產(chǎn)生了無正式職稱的輔助人員（les auxiliaires）群體，不具有公務(wù)員身份但在政府機(jī)關(guān)從事輔助性工作。二戰(zhàn)后，法國政府進(jìn)一步認(rèn)可這些人員的地位，并立法保障他們的權(quán)益，使其待遇逐漸接近公務(wù)員待遇[19]。我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快、公眾權(quán)利意識提高的形勢，對公共管理和服務(wù)提出了更高要求，也迫切需要有大量具備資質(zhì)的人員承擔(dān)起這些職能。正視實(shí)踐中存在的專業(yè)人員、輔助人員、基層服務(wù)人員群體，承認(rèn)他們的價值并賦予其適當(dāng)身份地位，是理性務(wù)實(shí)的安排。建議以所承擔(dān)的職能、日常工作量且難以通過政府采購方式解決為標(biāo)準(zhǔn)，詳細(xì)測算各地區(qū)各部門公共管理和服務(wù)的需求，通過法定程序?qū)⒛切]有行政和事業(yè)編制、事實(shí)上主要由財(cái)政資金支持保障的人員納入法律承認(rèn)的財(cái)政供養(yǎng)人員范圍，加強(qiáng)對這些人員的培訓(xùn)、管理和監(jiān)督?！斗ㄖ握ㄔO(shè)實(shí)施綱要（2015-2020年）》提出：“規(guī)范執(zhí)法輔助人員管理，明確其適用崗位、身份性質(zhì)、職責(zé)權(quán)限、權(quán)利義務(wù)、聘用條件和程序等”，這是黨中央、國務(wù)院頂層設(shè)計(jì)的綱領(lǐng)性文件首次明確執(zhí)法輔助人員的改革方向。建議以此為契機(jī)，總結(jié)一些地方的做法和經(jīng)驗(yàn)，通過設(shè)置公務(wù)雇員等方式把這些人員“管起來”，并且要想辦法“管住”“管好”，解決基層數(shù)百萬事實(shí)上財(cái)政供養(yǎng)人員的身份問題，進(jìn)一步發(fā)揮他們的作用。

建立公務(wù)雇員制度的具體思路：一是在類別上，可以分為專業(yè)性、輔助性、基層服務(wù)性三類。專業(yè)雇員主要是具備一定專業(yè)知識和技能的專家型、技術(shù)型人員，如從事黨政機(jī)關(guān)法律顧問工作的律師、城市建設(shè)規(guī)劃師、外語或者民族語言翻譯等；輔助雇員主要在基層黨政機(jī)關(guān)從事輔助、協(xié)助、事務(wù)性工作，如輔警、協(xié)管員等；基層服務(wù)雇員主要是在城市社區(qū)、農(nóng)村工作的社區(qū)工作者、大學(xué)生村官等。同時，還要在符合現(xiàn)有法律規(guī)定的前提下理性界定公務(wù)雇員的職責(zé)權(quán)限。特別要明確哪些職能必須由入職標(biāo)準(zhǔn)更嚴(yán)格、紀(jì)律約束更強(qiáng)的公務(wù)員實(shí)施，哪些職能可以由輔助人員實(shí)施。比如，結(jié)合《人民警察法》《刑事訴訟法》《治安管理處罰法》等將公安機(jī)關(guān)職能細(xì)分為必須完全由警察行使的保留職能、可以由輔助人員行使的輔助職能。涉及公民人身自由權(quán)、住宅、通信自由和通訊秘密、私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的行政處罰、行政強(qiáng)制措施、刑事偵查等職能，必須由人民警察承擔(dān)。警務(wù)輔助人員可以在人民警察指揮和監(jiān)督下，承擔(dān)交通疏導(dǎo)、秩序維護(hù)、數(shù)據(jù)采集等職能。

二是在管理模式上，實(shí)行合同制與員額管理。鼓勵簽訂三年以上合同，減少人員的流動性和不確定性。所需員額要根據(jù)有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)真測算，按程序規(guī)定報(bào)機(jī)構(gòu)編制、財(cái)政、人力資源社會保障部門審核，防止隨意增加雇員人數(shù)。同時，要研究建立員額的動態(tài)管理制度，根據(jù)用人單位職能、日常工作量等情況調(diào)整及時增減員額，用人單位還可以在官方網(wǎng)站上公開雇員姓名等信息。在日常管理上，要對年齡、學(xué)歷、身體素質(zhì)、道德素養(yǎng)等任職條件提出要求，并明確工資待遇、權(quán)利義務(wù)、法律責(zé)任、教育培訓(xùn)等內(nèi)容。

三是在經(jīng)費(fèi)使用上，加強(qiáng)財(cái)政部門對人員經(jīng)費(fèi)的總量控制。每個單位所雇用人員的經(jīng)費(fèi)總額，由財(cái)政部門根據(jù)人員數(shù)額和經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)核定，納入預(yù)算管理并加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督，要改變動用罰款返還、專項(xiàng)資金等支付公務(wù)雇員工資福利的做法。

（四）完善財(cái)政供養(yǎng)人員法律法規(guī)

組織法制確定國家機(jī)關(guān)成立緣由、權(quán)力來源、法定權(quán)限，進(jìn)而規(guī)定該國家機(jī)關(guān)的機(jī)構(gòu)設(shè)置與人員配備，是對國家權(quán)力主體的規(guī)范，無疑是法治中國最帶根本性的問題之一[20]。財(cái)政供養(yǎng)人員制度是組織法制的重要組成部分，其設(shè)立基礎(chǔ)、本質(zhì)特征及功能定位，決定了其改革調(diào)整必定直接關(guān)系政府治理能力和水平，直接關(guān)系公共資金和資源的配置，直接關(guān)系數(shù)千萬人的權(quán)利義務(wù)并間接影響十幾億人的日常生活。改革所涉及的權(quán)力配置、權(quán)利保障、結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、制度建設(shè)等問題，都是應(yīng)當(dāng)在法治框架內(nèi)調(diào)整和規(guī)范的內(nèi)容。目前，各地區(qū)各部門在財(cái)政供養(yǎng)人員問題上已有很多創(chuàng)新做法，應(yīng)積極總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，及時寫入法律法規(guī)，避免把好的做法和經(jīng)驗(yàn)只停留在會議材料、領(lǐng)導(dǎo)講話和改革文件里。

目前，規(guī)范公務(wù)員和事業(yè)單位工作人員的法律法規(guī)基本成型，重點(diǎn)是完善已有制度，提高法律法規(guī)的科學(xué)性和可操作性。比如，《國務(wù)院行政機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》《地方各級人民政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》只是籠統(tǒng)規(guī)定行政機(jī)構(gòu)的編制依據(jù)“職能配置和職位分類”或者“所承擔(dān)的職責(zé)”，按照精簡的原則“確定”或者“核定”。但職能、職責(zé)只是確定機(jī)構(gòu)編制標(biāo)準(zhǔn)的一個方面，不可能作為唯一標(biāo)準(zhǔn)，所以此類條文就要進(jìn)一步完善。同時，要研究制定公務(wù)雇員方面的法律法規(guī)，將原則、理念、實(shí)體和程序性制度等確立下來。還要通過修改法律法規(guī)、制定司法解釋等方式，處理好《刑法》《行政訴訟法》《國家賠償法》等適用于公務(wù)雇員的問題。

改革財(cái)政供養(yǎng)人員制度是一項(xiàng)長期的系統(tǒng)工程，關(guān)系人民的負(fù)擔(dān)，也需要思維理念的調(diào)整。在社會公眾和輿論日趨理性的形勢下，應(yīng)當(dāng)采取有效辦法客觀地解釋和宣傳財(cái)政供養(yǎng)人員的積極意義。讓越來越多的人認(rèn)識到財(cái)政供養(yǎng)人員“是社會的財(cái)富而不是負(fù)擔(dān)”“是積極的生產(chǎn)者而不是單純的消費(fèi)者”[21]，以取得人民群眾的理解、認(rèn)可和支持，使改革創(chuàng)新與制度建設(shè)具備深厚廣泛的民意基礎(chǔ)。