檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的案件來(lái)源發(fā)現(xiàn)

●李　旻/文

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檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的案件來(lái)源發(fā)現(xiàn)

●李旻*/文

內(nèi)容摘要：最高人民檢察院《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟改革試點(diǎn)方案》對(duì)公益訴訟的案件來(lái)源僅規(guī)定了“檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)”，比較原則和籠統(tǒng)。本文認(rèn)為，“履行職責(zé)”包括且必須是憲法和法律明確規(guī)定的檢察機(jī)關(guān)的全部職責(zé)，“發(fā)現(xiàn)”不限于自行發(fā)現(xiàn)，還包括檢察機(jī)關(guān)通過(guò)舉報(bào)、控告、轉(zhuǎn)交等方式獲悉案件線索。在當(dāng)前的試點(diǎn)階段，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)重點(diǎn)做好宣傳引導(dǎo)、關(guān)注有關(guān)案件線索、加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合、建立工作銜接機(jī)制等工作。

關(guān)鍵詞：檢察機(jī)關(guān)行政公益訴訟案件來(lái)源

*北京市人民檢察院第一分院［100040］

一、問(wèn)題的提出

最高人民檢察院《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟改革試點(diǎn)方案》（以下簡(jiǎn)稱《試點(diǎn)方案》）經(jīng)中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十二次會(huì)議審議通過(guò)，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十五次會(huì)議作出《關(guān)于授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開(kāi)展公益訴訟試點(diǎn)工作的決定》。自2015年7月起，北京、內(nèi)蒙古、吉林等13個(gè)省、自治區(qū)、直轄市正式啟動(dòng)檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟試點(diǎn)工作。試點(diǎn)工作的重要前提是行政公益訴訟的案件線索發(fā)現(xiàn)?！对圏c(diǎn)方案》關(guān)于案件來(lái)源僅規(guī)定了“檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)”，比較原則和籠統(tǒng)。以往的研究成果在“公益訴訟案件來(lái)源”問(wèn)題上大多是泛泛而論，沒(méi)有深入到實(shí)操層面。結(jié)合試點(diǎn)工作的開(kāi)展，本文從程序?qū)嶋H運(yùn)作的角度，對(duì)檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的案件來(lái)源發(fā)現(xiàn)程序進(jìn)行分析，為改革試點(diǎn)積累理論和經(jīng)驗(yàn)資源。

二、對(duì)“檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)”的法律解讀

《試點(diǎn)方案》對(duì)檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的案件范圍作了嚴(yán)格限定。從法理上講，行政公益訴訟的受案范圍應(yīng)當(dāng)更加寬泛，對(duì)行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或不作為造成國(guó)家和社會(huì)公共利益受到侵害的案件都應(yīng)當(dāng)納入行政公益訴訟的受案范圍。但是行政訴訟的受案范圍是一個(gè)政策性很強(qiáng)的問(wèn)題，反映了立法和司法政策。［1］行政公益訴訟的受案范圍更是如此?，F(xiàn)階段，應(yīng)嚴(yán)格按照《試點(diǎn)方案》限定的案件范圍開(kāi)展試點(diǎn)工作。

根據(jù)《憲法》第129條和《中華人民共和國(guó)人民檢察院組織法》（以下簡(jiǎn)稱《檢察院組織法》）第5條等相關(guān)法律規(guī)定，我國(guó)檢察機(jī)關(guān)最根本的職責(zé)是進(jìn)行法律監(jiān)督，主要行使下列職權(quán)：對(duì)叛國(guó)案、分裂國(guó)家案和嚴(yán)重破壞國(guó)家法律政策統(tǒng)一實(shí)施的重大犯罪案件，行使檢察權(quán)；通過(guò)對(duì)國(guó)家工作人員利用職權(quán)實(shí)施的貪污賄賂、侵權(quán)瀆職等犯罪案件進(jìn)行偵查，來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)家工作人員遵守法律的情況進(jìn)行監(jiān)督；通過(guò)對(duì)公安、安全機(jī)關(guān)的偵查活動(dòng)和法院的刑事、民事和行政審判活動(dòng)以及執(zhí)行活動(dòng)的監(jiān)督，來(lái)實(shí)現(xiàn)司法監(jiān)督。［2］按法律文本的文義解釋，檢察機(jī)關(guān)在履行以上憲法和法律規(guī)定的職責(zé)中發(fā)現(xiàn)行政公益訴訟案件來(lái)源的，均屬于《試點(diǎn)方案》規(guī)定的“檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)”。

此外，檢察權(quán)運(yùn)行過(guò)程中，檢察機(jī)關(guān)還需擔(dān)負(fù)其他職責(zé)，如《檢察院組織法》第6條、第10條規(guī)定的保障公民的控告權(quán)、對(duì)本級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作、接受上級(jí)檢察院工作領(lǐng)導(dǎo)等。檢察機(jī)關(guān)在履行這些職責(zé)中發(fā)現(xiàn)行政公益訴訟案件來(lái)源的，也應(yīng)屬于《試點(diǎn)方案》規(guī)定的“檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)”，這里是對(duì)法律文本的擴(kuò)大解釋。

據(jù)此，對(duì)“檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)”可作以下理解：一是根據(jù)檢察一體化原則，“檢察機(jī)關(guān)”是整體意義上的檢察機(jī)關(guān)，不局限于檢察機(jī)關(guān)的行政檢察部門(mén)。二是檢察機(jī)關(guān)所履行職責(zé)包括且必須是憲法和法律明確規(guī)定的檢察機(jī)關(guān)的全部職責(zé)，既包括檢察職權(quán)，也包括檢察機(jī)關(guān)擔(dān)負(fù)的其他職責(zé)，不局限于行政檢察職責(zé)。三是檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)不局限于自行發(fā)現(xiàn)，還包括檢察機(jī)關(guān)通過(guò)公民、法人或其他組織、有關(guān)社會(huì)組織和團(tuán)體、有關(guān)機(jī)關(guān)向其舉報(bào)、控告、信訪、轉(zhuǎn)交、轉(zhuǎn)辦獲悉案件線索。

三、檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)行政公益訴訟案件來(lái)源的路徑

（一）現(xiàn)有觀點(diǎn)

目前，各方觀點(diǎn)基本一致，均從宏觀上對(duì)發(fā)現(xiàn)路徑作了簡(jiǎn)單的分類(lèi)描述，但未詳細(xì)分析。一般認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)行政公益訴訟的案件來(lái)源有三種路徑：一是群眾舉報(bào)。群眾發(fā)現(xiàn)可能存在損害國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的行政行為后向檢察機(jī)關(guān)舉報(bào)。二是有關(guān)機(jī)關(guān)交辦或轉(zhuǎn)辦。黨委、人大、上級(jí)檢察機(jī)關(guān)以及其他部門(mén)發(fā)現(xiàn)行政違法行為時(shí)交給檢察機(jī)關(guān)辦理。三是檢察機(jī)關(guān)自行發(fā)現(xiàn)。檢察機(jī)關(guān)通過(guò)檢察活動(dòng)、網(wǎng)絡(luò)輿情等渠道，發(fā)現(xiàn)侵害國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的行政行為。［3］

（二）案件來(lái)源發(fā)現(xiàn)存在的困難

檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的試點(diǎn)期限為兩年，時(shí)間緊、任務(wù)重、難度大。首先就是案件來(lái)源發(fā)現(xiàn)存在困難，原因有：一是制度自身特點(diǎn)。檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟只是提供了國(guó)家和社會(huì)公共利益救濟(jì)的一種新的途徑，程序啟動(dòng)須窮盡其他救濟(jì)途徑。如果通過(guò)私益訴訟能達(dá)到公益保護(hù)目的，應(yīng)實(shí)行公民訴權(quán)優(yōu)先原則，由因公益侵權(quán)而受損的直接利害關(guān)系人起訴。［4］行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為造成國(guó)家和社會(huì)公共利益受到侵害，只有在沒(méi)有直接利害關(guān)系人，無(wú)法提起訴訟的情形下，檢察機(jī)關(guān)才能介入，多數(shù)案件無(wú)需走到行政公益訴訟階段。二是檢察機(jī)關(guān)行政公訴權(quán)兼具主動(dòng)性和謙抑性。檢察機(jī)關(guān)可依職權(quán)對(duì)行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為造成國(guó)家和社會(huì)公共利益受到侵害的情形以提起行政公益訴訟的方式進(jìn)行主動(dòng)的、直接的監(jiān)督，但檢察權(quán)不能干預(yù)或代替行政權(quán)的正常行使，應(yīng)保持一定的謙抑性。三是行政機(jī)關(guān)主動(dòng)接受檢察監(jiān)督的意識(shí)不強(qiáng)。當(dāng)前法制環(huán)境下，行政機(jī)關(guān)尚不可能主動(dòng)告知檢察機(jī)關(guān)其違法行使職權(quán)或不作為造成國(guó)家和社會(huì)公共利益受到侵害的事實(shí)，主動(dòng)要求檢察機(jī)關(guān)以其為被告提起行政公益訴訟。除非是行政機(jī)關(guān)在行使職權(quán)過(guò)程中遇到阻力，希冀通過(guò)檢察權(quán)的介入，能夠更好地推動(dòng)其行使職權(quán)。因此，通過(guò)與行政機(jī)關(guān)的溝通交流，或者是建立一種工作交流機(jī)制，或者是借助已有的工作對(duì)接平臺(tái)，都難以有效發(fā)現(xiàn)行政公益訴訟案件來(lái)源?；谝陨戏治?，試點(diǎn)階段，檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)案件來(lái)源工作的開(kāi)展必須找準(zhǔn)方向，而不能盲目的一哄而上。

（三）發(fā)現(xiàn)行政公益訴訟案件來(lái)源的主要路徑

群眾舉報(bào)應(yīng)是檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)行政公益訴訟案件來(lái)源的主要路徑，檢察機(jī)關(guān)自行發(fā)現(xiàn)主要是指檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部職能的銜接，而不是檢察機(jī)關(guān)主動(dòng)尋找案件來(lái)源。分析如下：一是“群眾”不是行政訴訟法規(guī)定的適格當(dāng)事人意義上的直接利害關(guān)系人，但可能是與受侵害的國(guó)家和社會(huì)公共利益相關(guān)的人，如受生態(tài)環(huán)境污染侵害影響的公民、農(nóng)村集體土地資源被侵占的本村村民等，這些主體最容易接近或知曉行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為造成國(guó)家和社會(huì)公共利益受到侵害的信息。行政公益訴訟制度提供了司法救濟(jì)的可能性，盡管目前立法并沒(méi)有賦予公民直接的起訴權(quán)，但是他們可以通過(guò)向檢察機(jī)關(guān)舉報(bào)，由檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的方式實(shí)現(xiàn)救濟(jì)。二是有關(guān)機(jī)關(guān)交辦或轉(zhuǎn)辦。黨委、人大、上級(jí)檢察機(jī)關(guān)以及其他部門(mén)發(fā)現(xiàn)行政違法行為時(shí)交給檢察機(jī)關(guān)辦理。“有關(guān)機(jī)關(guān)”應(yīng)該不包括政府機(jī)關(guān)，因?yàn)檎畽C(jī)關(guān)直接具有行政管理職能，無(wú)需向檢察機(jī)關(guān)交辦或轉(zhuǎn)辦。黨委、人大、上級(jí)檢察機(jī)關(guān)均不行使行政管理職能，相應(yīng)行使領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督和法律監(jiān)督職能。因此，黨委、人大、上級(jí)檢察機(jī)關(guān)獲悉的行政公益訴訟案件線索主要還是來(lái)源于群眾舉報(bào)。三是“檢察機(jī)關(guān)自行發(fā)現(xiàn)”主要是指檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部職能的銜接。檢察機(jī)關(guān)偵監(jiān)部門(mén)對(duì)安全機(jī)關(guān)的偵查活動(dòng)、監(jiān)所檢察部門(mén)對(duì)刑事執(zhí)行活動(dòng)、民事檢察部門(mén)對(duì)民事訴訟活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督過(guò)程中以及反貪、反瀆部門(mén)對(duì)職務(wù)犯罪案件進(jìn)行偵查過(guò)程中發(fā)現(xiàn)行政公益訴訟案件線索的，應(yīng)將案件線索移交給行政檢察部門(mén)。群眾舉報(bào)的案件、其他機(jī)關(guān)交辦或轉(zhuǎn)辦的案件，由檢察機(jī)關(guān)控告申訴檢察部門(mén)統(tǒng)一受理，再移交給行政檢察部門(mén)辦理。

根據(jù)以上數(shù)據(jù)驗(yàn)證，丁辛醇裝置汽提廢水水質(zhì)較好，符合循環(huán)水水質(zhì)要求。在實(shí)際運(yùn)行中丁辛醇裝置汽提廢水回用于循環(huán)冷卻水的難度主要在于：在剛開(kāi)工不穩(wěn)定階段，COD波動(dòng)較大，不利于微生物的控制。對(duì)此我們應(yīng)在剛開(kāi)工不穩(wěn)定階段將丁辛醇汽提廢水切出系統(tǒng)，并不斷監(jiān)測(cè)丁辛醇汽提廢水水質(zhì)，待水質(zhì)各項(xiàng)指標(biāo)穩(wěn)定后方可切入循環(huán)水系統(tǒng)[3]。

四、檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)行政公益訴訟案件來(lái)源的工作重點(diǎn)

檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)行政公益訴訟案件來(lái)源需秉持謙抑的理念，不應(yīng)主動(dòng)尋找案件來(lái)源。雖然與“不告不理”的審判權(quán)相比，檢察權(quán)具有一定的主動(dòng)性，但檢察權(quán)的這種主動(dòng)性畢竟不同于行政權(quán)的主動(dòng)性。［5］

（一）做好宣傳引導(dǎo)工作

采取多種形式宣傳檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟這一新職能，讓全社會(huì)廣泛知曉這一司法救濟(jì)途徑。在缺乏司法救濟(jì)途徑或是司法救濟(jì)途徑行不通的情況下，信訪是群眾解決糾紛的主要途徑。十八屆四中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》中提出：“把信訪納入法治化軌道，保障合理合法訴求依照法律規(guī)定和程序就能得到合理合法的結(jié)果?！痹谛碌臅r(shí)代背景下，對(duì)信訪工作和制度構(gòu)建提出了新的要求。檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟制度的構(gòu)建是落實(shí)“把信訪納入法治化軌道”要求的措施之一，為保護(hù)國(guó)家和社會(huì)公共利益提供了司法救濟(jì)途徑。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)引導(dǎo)群眾向檢察機(jī)關(guān)舉報(bào)行政公益訴訟案件線索，將群眾的訴求吸納到司法救濟(jì)途徑并予以消化、疏解，從而有益于逐步改變長(zhǎng)期形成的“信訪不信法”的社會(huì)心理，這也是新一輪司法改革的目標(biāo)之一。

（二）密切關(guān)注有關(guān)案件線索

新媒體時(shí)代，群眾表達(dá)訴求的途徑日益多元化，一些侵害國(guó)家和社會(huì)公共利益的事件經(jīng)群眾通過(guò)微博、微信、網(wǎng)絡(luò)社區(qū)等新媒體途徑得到廣泛而快速傳播，新聞媒體也進(jìn)行了大量報(bào)道。新形勢(shì)下，檢察機(jī)關(guān)尤其是行政檢察部門(mén)應(yīng)密切關(guān)注有關(guān)生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)等試點(diǎn)案件范圍領(lǐng)域的網(wǎng)絡(luò)輿情、新聞媒體報(bào)道事件，特別是社會(huì)影響大、社會(huì)關(guān)注度高、有可能成為行政公益訴訟案件線索的事件。近年來(lái)，檢察機(jī)關(guān)積極履行職責(zé)，對(duì)一些涉及刑事犯罪的熱點(diǎn)社會(huì)事件快速跟進(jìn)開(kāi)展檢察工作，查辦職務(wù)犯罪案件過(guò)程中發(fā)現(xiàn)行政違法行為的，行政檢察部門(mén)應(yīng)予以關(guān)注，反貪、反瀆等刑事檢察部門(mén)在適宜時(shí)機(jī)應(yīng)將有關(guān)行政公益訴訟案件線索移交行政檢察部門(mén)。

（三）加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合

（四）建立工作銜接機(jī)制

檢察權(quán)運(yùn)行機(jī)制包括宏觀運(yùn)行機(jī)制與微觀運(yùn)行機(jī)制，即檢察權(quán)在上下級(jí)檢察機(jī)關(guān)之間的運(yùn)行機(jī)制與同一檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部的運(yùn)行機(jī)制。檢察機(jī)關(guān)行政公訴權(quán)的運(yùn)行，同樣包括宏觀與微觀兩個(gè)層面：一是建立上下級(jí)檢察機(jī)關(guān)之間的工作銜接機(jī)制。下級(jí)檢察機(jī)關(guān)辦理行政公益訴訟案件須向上級(jí)檢察機(jī)關(guān)逐級(jí)請(qǐng)示報(bào)告，上級(jí)檢察機(jī)關(guān)對(duì)案件辦理享有辦案指揮權(quán)。上級(jí)檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)案件線索的，可交下級(jí)檢察機(jī)關(guān)辦理。二是建立同一檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部工作銜接機(jī)制。應(yīng)建立起行政檢察部門(mén)與控申、反貪、反瀆、偵監(jiān)、公訴等部門(mén)之間的信息共享與行政公益訴訟案件線索移送機(jī)制。

注釋:

［1］參見(jiàn)甘文：《行政訴訟法司法解釋之評(píng)論——理由、觀點(diǎn)與問(wèn)題》，中國(guó)法制出版社2000年版，第7頁(yè)。

［2］參見(jiàn)樊崇義：《檢察制度原理》，法律出版社2009年版，第81頁(yè)。

［3］參見(jiàn)袁本樸：《檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟芻議》，載《人民檢察》2015年第3期。

［4］參見(jiàn)湯維建：《穩(wěn)妥推進(jìn)公益訴訟改革》，載《人民日?qǐng)?bào)》，2015年7月22日。

［5］參見(jiàn)應(yīng)松年、胡衛(wèi)列、張步洪等：《行政訴訟檢察監(jiān)督制度的改革與完善》，載《國(guó)家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》2015年第3期。