沙漠排污行為所引發(fā)瀆職犯罪的定性、定量分析——以騰格里沙漠污染事件為視角

文◎霍亞鵬　白　潔

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沙漠排污行為所引發(fā)瀆職犯罪的定性、定量分析——以騰格里沙漠污染事件為視角

文◎霍亞鵬*白潔**

內(nèi)容摘要：污染行為對于環(huán)境造成的危害，不論由誰出資治理，支出的費(fèi)用均屬于環(huán)境被污染的代價，不隨支出費(fèi)用的主體而變化。構(gòu)成污染環(huán)境罪，其監(jiān)管人不一定構(gòu)成環(huán)境監(jiān)管失職罪；但構(gòu)成環(huán)境監(jiān)管失職罪，污染人一定能構(gòu)成污染環(huán)境罪。惡劣社會影響作為概括性規(guī)定，應(yīng)當(dāng)在不符合其他損失性后果之后再考慮適用。事故與財產(chǎn)損失、人身傷亡之間屬于并列關(guān)系，只要造成財產(chǎn)損失和人身傷亡即等同于發(fā)生了重大環(huán)境污染事故。制定標(biāo)準(zhǔn)時應(yīng)做到司法解釋內(nèi)部、司法解釋之間的明確，以便于實踐操作。

關(guān)鍵詞：沙漠排污瀆職路徑指引標(biāo)準(zhǔn)細(xì)化

*最高人民檢察院反貪污賄賂總局二局副廳級檢察員［100726］

**最高人民檢察院反貪污賄賂總局二局助理檢察員、法學(xué)博士［100726］

近年以來，由于化工企業(yè)由東部發(fā)達(dá)地區(qū)向西部地區(qū)轉(zhuǎn)移，部分企業(yè)開始向沙漠排放污染物質(zhì)，導(dǎo)致沙漠污染事件頻發(fā)。2014年9月，發(fā)生在內(nèi)蒙古阿拉善、寧夏中衛(wèi)的騰格里沙漠污染事件曝光后，黨中央、國務(wù)院高度關(guān)注，習(xí)近平總書記等中央領(lǐng)導(dǎo)同志做出重要批示，高度重視沙漠環(huán)境污染問題。但僅僅6個月后，2015年3月，甘肅武威的一家企業(yè)“頂風(fēng)作案”，再次向沙漠伸出“黑手”。在司法實踐中，由于對沙漠污染行為及對監(jiān)管失職行為構(gòu)成犯罪的定性、定量存在一定模糊爭議，導(dǎo)致此類犯罪的查辦存在種種問題。故而厘清行為邊界、明晰危害后果，是促進(jìn)犯罪查辦、提升環(huán)境質(zhì)量的首要任務(wù)。本文通過對現(xiàn)實制度架構(gòu)的確立與實現(xiàn)進(jìn)行應(yīng)有的反思,在問題中尋求解決的路徑。

一、實踐問題與憂患意識

騰格里沙漠是我國的第四大沙漠。近幾年來，騰格里沙漠附近建立了內(nèi)蒙古騰格里工業(yè)園區(qū)與寧夏中衛(wèi)工業(yè)園區(qū)。從2011年開始騰格里沙漠中就不斷發(fā)現(xiàn)十?dāng)?shù)個面積不等的巨型污染池，周邊眾多的化工企業(yè)持續(xù)不斷向其中央地帶排放各種污染物?！皳?jù)當(dāng)?shù)啬撩穹从常@些企業(yè)并沒有建立完善的污染物處理設(shè)備，而是直接將未經(jīng)處理的污水排入沙漠，同時還大量開采地下水；有的企業(yè)甚至在沙漠里建設(shè)污染池，讓污染物自然蒸發(fā)，將蒸發(fā)完的黏稠物直接掩埋在沙漠深處。據(jù)調(diào)查，在騰格里沙漠里約有40多口180米深的水井。這些水井均被附近的工業(yè)園區(qū)使用。很多企業(yè)都將排污管道直接深入沙漠內(nèi)部排放，……化工污染將會導(dǎo)致牧民失去生存地。將距離騰格里工業(yè)園區(qū)2公里左右的當(dāng)?shù)啬撩竦娘嬘盟M(jìn)行送檢，顯示致癌物質(zhì)苯酚超出國家標(biāo)準(zhǔn)的410倍，這對周邊牧民的身體健康有嚴(yán)重的損害。此外，化工污染也造成了駱駝數(shù)量急劇減少，被污染的水源導(dǎo)致沙漠植被大量枯死、僅有的草場已出現(xiàn)退化的趨勢。據(jù)牧民介紹，用被污染的水澆灌菜地，蔬菜都難以生長。騰格里沙漠生活著很多游牧民族，由于草場退化，牧民也無法進(jìn)行放牧，生活更加艱難?！保?］

另外，由于沙漠屬于細(xì)沙地，水滲透的快，因此工業(yè)園區(qū)排放的大量污水極易污染地下水。并且由于距離黃河較近，地下水之間互相連通，將會對黃河水質(zhì)構(gòu)成嚴(yán)重威脅。工業(yè)園區(qū)大量地抽取地下水，造成了沙漠地下水位下降，提前透支了沙漠的水資源。研究發(fā)現(xiàn),空氣顆粒污染物還會引起支氣管炎、哮喘等疾病。

二、立法呈現(xiàn)、司法選擇與現(xiàn)實困境

（一）立法呈現(xiàn)與司法選擇

一直以來，立法部門及司法部門都對環(huán)境污染行為做了一系列的立法和司法解釋，有力懲治了犯罪，保護(hù)了生態(tài)環(huán)境。我國《刑法》第六章妨害社會管理秩序罪第六節(jié)破壞環(huán)境保護(hù)資源罪規(guī)定了污染環(huán)境的相關(guān)犯罪。最高人民法院、最高人民檢察院先后出臺了相關(guān)司法解釋，對于此類犯罪的立案以及量刑作出了規(guī)定，但是對于沙漠環(huán)境污染則沒有相應(yīng)的立法或司法解釋，這也迫切要求我們在適應(yīng)當(dāng)前司法形式的前提下精細(xì)立法，精準(zhǔn)定位。除上述立法及司法解釋、國際條約之外，國務(wù)院、環(huán)境保護(hù)部、交通運(yùn)輸部、農(nóng)業(yè)部等均發(fā)布過相關(guān)規(guī)定，致力于環(huán)境保護(hù)。問題在于，對于其他司法解釋，具有上位的《草原法》、《森林法》等，但是對于沙漠，只有《防沙治沙法》，且規(guī)范的行為是“在中華人民共和國境內(nèi)，從事土地沙化的預(yù)防、沙化土地的治理和開發(fā)利用活動”對于沙漠本身以及沙漠污染行為并沒有規(guī)定，同時理論界對于沙漠污染問題的鮮少研究，導(dǎo)致了沙漠污染治理的難以為繼。

在司法實踐中，通過對中國裁判文書網(wǎng)從2014年1月1日至2015年8月11日環(huán)境污染罪的檢索結(jié)果來看，全國范圍內(nèi)裁判該類犯罪的情況不占多數(shù)。從2014年1月1日至2015年8月11日環(huán)境監(jiān)管失職罪的檢索結(jié)果來看，全國范圍內(nèi)裁判該類犯罪的情況亦為數(shù)不多。而具體到騰格里沙漠，也有刑事判決。寧夏回族自治區(qū)中衛(wèi)市沙坡頭區(qū)人民法院已對寧夏明盛染化有限公司污染環(huán)境案作出一審判決。2007年以來,明盛染化公司在廢水處理措施未經(jīng)環(huán)境影響評估、未經(jīng)申報登記和驗收的情況下,擅自在廠區(qū)外東側(cè)騰格里沙漠采用“石灰中和法”處置工業(yè)廢水。2014年4月,明盛染化公司排放污染物許可證到期,但仍繼續(xù)非法排污。至2014年9月被責(zé)令關(guān)閉停產(chǎn)時,該公司廠區(qū)外東側(cè)騰格里沙漠滲坑內(nèi)存有大量工業(yè)廢水。經(jīng)寧夏環(huán)境監(jiān)測中心站對現(xiàn)場廢水取樣檢測認(rèn)定,廢水中多項檢測因子超過國家排放標(biāo)準(zhǔn)。法院審理認(rèn)為,被告明盛染化公司違反國家規(guī)定,非法排放、處置有毒物質(zhì),嚴(yán)重污染環(huán)境,被告人廉某系被告單位直接負(fù)責(zé)的主管人員,對被告單位污染環(huán)境的行為負(fù)有直接責(zé)任,被告單位明盛染化公司和被告人廉某的行為均已觸犯刑律,構(gòu)成污染環(huán)境罪。除此之外，尚在調(diào)查程序中進(jìn)行的沙漠排污行為也不在少數(shù)，今年4月21日,武威市檢察院依法對涼州區(qū)環(huán)保局副局長兼環(huán)境監(jiān)察大隊大隊長文武(正科級)以涉嫌玩忽職守犯罪立案偵查。存在未經(jīng)環(huán)保部門批復(fù)進(jìn)行試生產(chǎn)違法排污的情況下,未認(rèn)真履行環(huán)境監(jiān)管職責(zé),使該公司違法向騰格里沙漠排污問題沒有得到及時發(fā)現(xiàn)和處理,釀成環(huán)境污染違法事件,造成惡劣社會影響。［2］

（二）現(xiàn)實困境

在查辦環(huán)境污染類犯罪和其背后的瀆職犯罪中，存在以下定罪困境：

1.企業(yè)自行治污產(chǎn)生的費(fèi)用，能否作為瀆職犯罪中“國家機(jī)關(guān)工作人員嚴(yán)重不負(fù)責(zé)任，不履行或不認(rèn)真履行職責(zé)，致使公共財產(chǎn)、國家和人民利益造成重大損失”中的財產(chǎn)損失。在不滿足《關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》第1條一到六項的排放、傾倒、處置“放射性廢物、含傳染病病原體廢物、有毒物質(zhì)、危險廢物、含重金屬、持久性有機(jī)污染物”等行為，即排放的廢水、廢物等不滿足一至六項的標(biāo)準(zhǔn)，但確實對環(huán)境構(gòu)成了污染，需要進(jìn)行治理，且治理的費(fèi)用達(dá)到30萬元以上，但該治理費(fèi)用系企業(yè)自身出資治污負(fù)擔(dān)時，如何處理，對此有兩種觀點(diǎn)，一種觀點(diǎn)認(rèn)為：如果將企業(yè)自行治污的出資費(fèi)用認(rèn)定為犯罪的損失，容易打擊企業(yè)的治污積極性，對企業(yè)形成負(fù)面效應(yīng)。所以對于損失，應(yīng)當(dāng)只認(rèn)定將有害廢水、廢渣轉(zhuǎn)移的費(fèi)用，或者由政府治理的費(fèi)用應(yīng)當(dāng)屬于損失，企業(yè)自身出資治污的費(fèi)用不應(yīng)當(dāng)屬于損失。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為：無論是企業(yè)自身出資的治污費(fèi)用還是由政府或第三方出資的治污費(fèi)用，均屬于損失的范圍之內(nèi)。根據(jù)《關(guān)于辦理瀆職刑事案件適用法律若干問題的解釋（一）》第8條規(guī)定，本解釋規(guī)定的“經(jīng)濟(jì)損失”，是指瀆職犯罪或者與瀆職犯罪相關(guān)聯(lián)的犯罪立案時已經(jīng)實際造成的財產(chǎn)損失，包括為挽回瀆職犯罪所造成損失而支付的各種開支、費(fèi)用等。立案后至提起公訴前持續(xù)發(fā)生的經(jīng)濟(jì)損失，應(yīng)一并計入瀆職犯罪造成的經(jīng)濟(jì)損失。瀆職犯罪或者與瀆職犯罪相關(guān)聯(lián)的犯罪立案后，犯罪分子及其親友自行挽回的經(jīng)濟(jì)損失，司法機(jī)關(guān)或者犯罪分子所在單位及其上級主管部門挽回的經(jīng)濟(jì)損失，或者因客觀原因減少的經(jīng)濟(jì)損失，不予扣減，但可以作為酌定從輕處罰的情節(jié)。其背后的含義在于：污染行為對于環(huán)境造成的危害，不論是政府還是企業(yè)自身出資治理污染，支出的費(fèi)用均屬于環(huán)境被污染的代價，不應(yīng)當(dāng)以誰支出費(fèi)用而變化。

2.污染環(huán)境罪是否為環(huán)境監(jiān)管失職罪的前提條件。即是否只有構(gòu)成污染環(huán)境犯罪，才有可能構(gòu)成背后的監(jiān)管失職罪?！皣?yán)重污染環(huán)境”的情形有13項（第14項為“其他嚴(yán)重污染環(huán)境的情形”），而“致使公私財產(chǎn)遭受重大損失或者人身傷亡的嚴(yán)重后果”為其中8項，包括區(qū)域斷水、財產(chǎn)損失、土地功能喪失、人員中毒、傷亡等，“嚴(yán)重污染環(huán)境”是否即為“重大環(huán)境污染事故”，還是“致使公私財產(chǎn)遭受重大損失或者人身傷亡的嚴(yán)重后果”才屬于“重大環(huán)境污染事故”，存在爭議。當(dāng)然，原罪與瀆職犯罪之間的關(guān)系存在一定爭論，但具體到環(huán)境污染罪與環(huán)境監(jiān)管失職罪而言，由于司法解釋對于構(gòu)成這兩個犯罪有明確的標(biāo)準(zhǔn)，《關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》對于構(gòu)成環(huán)境污染罪羅列了十四項后果，如果污染環(huán)境的行為符合第一至第五項的構(gòu)成，但是損失與人身傷亡后果未達(dá)到第六至第十三項的構(gòu)成，那么，構(gòu)成了污染環(huán)境罪，但是沒有構(gòu)成環(huán)境監(jiān)管失職罪，當(dāng)然，如果符合“造成惡劣社會影響的”，也可以按照濫用職權(quán)或玩忽職守罪定罪。反之，如果構(gòu)成了環(huán)境監(jiān)管失職罪，即滿足了《關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》第六至第十三項的要件，則應(yīng)當(dāng)構(gòu)成污染環(huán)境罪?？偠灾?，構(gòu)成污染環(huán)境罪，其監(jiān)管人不一定構(gòu)成環(huán)境監(jiān)管失職罪；但構(gòu)成環(huán)境監(jiān)管失職罪，污染人一定能構(gòu)成污染環(huán)境罪。

3.在不滿足損失等后果條件時，能否運(yùn)用惡劣社會影響來判斷構(gòu)成瀆職犯罪。對于瀆職犯罪的損失問題，應(yīng)當(dāng)依據(jù)技術(shù)檢測標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定環(huán)境監(jiān)管失職罪的“導(dǎo)致發(fā)生重大環(huán)境污染事故”或“致使公私財產(chǎn)遭受重大損失”。問題在于，由于對于“惡劣社會影響”沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，盡管理論界與實踐部門有各種討論，但一直以來沒有一方壓倒性優(yōu)勢的觀點(diǎn)。從司法角度而言，如果引發(fā)大規(guī)模群體事件、全國性的媒體報道，應(yīng)當(dāng)屬于一般意義上的“惡劣社會影響”，但作為概括性規(guī)定，應(yīng)當(dāng)在不符合其他損失性后果之后再考慮適用此規(guī)定，但是需要進(jìn)一步制定明晰的規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)。

4.“重大環(huán)境污染事故”的認(rèn)定

環(huán)境監(jiān)管失職罪中“導(dǎo)致發(fā)生重大環(huán)境污染事故”的認(rèn)定，我國《刑法》許多罪名中都有“事故”的規(guī)定，但我國《刑法》中并沒有關(guān)于“事故”的定義，而關(guān)于事故與財產(chǎn)損失人身傷亡的關(guān)系問題，也有爭議。二者屬于并列關(guān)系，必須同時具備才能構(gòu)成犯罪；抑或只要具備了財產(chǎn)損失和人身傷亡就能構(gòu)成犯罪，即只要造成財產(chǎn)損失和人身傷亡即等同于發(fā)生了重大環(huán)境污染事故。其實，“刑法明文規(guī)定的某些要素并不是為了給違法性、有責(zé)性提供根據(jù),只是為了區(qū)分相關(guān)犯罪(包括同一犯罪的不同處罰標(biāo)準(zhǔn))的界限。這種構(gòu)成要件要素稱為‘表面的構(gòu)成要件要素’或‘虛假的構(gòu)成要件要素’,也可以稱為分界要素。從實體法的角度而言,表面的構(gòu)成要件要素不是成立犯罪必須具備的要素；從訴訟法的角度而言,表面的構(gòu)成要件要素是不需要證明的要素。”“《刑法》第133條第1款前段規(guī)定:‘違反交通運(yùn)輸管理法規(guī),因而發(fā)生重大事故,致人重傷、死亡或者使公私財產(chǎn)遭受重大損失的,處三年以下有期徒刑或者拘役?！渲械摹l(fā)生重大事故’就是多余的表述,因為只要違反交通管理法規(guī),過失致人重傷、死亡或者使公私財產(chǎn)遭受重大損失,就構(gòu)成交通肇事罪?！保?］同樣，本條規(guī)定中的“導(dǎo)致重大環(huán)境污染事故”，也應(yīng)屬于表面的構(gòu)成要件要素，與財產(chǎn)損失和人身傷亡屬于同位語關(guān)系，只要造成財產(chǎn)損失、人身傷亡，就應(yīng)當(dāng)構(gòu)成本罪。

三、路徑指引與標(biāo)準(zhǔn)細(xì)化

從上述數(shù)據(jù)及法院判決可以看出，在日前環(huán)境污染事件頻發(fā)的情況下，查處的環(huán)境污染犯罪以及環(huán)境監(jiān)管失職罪微乎其微，遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到環(huán)境治理的需求。一個好的法律不能成為‘紙老虎’，要讓它成為一個有鋼牙利齒的‘利器’，關(guān)鍵在于執(zhí)行和落實，而執(zhí)行和落實的前提是明確的立案標(biāo)準(zhǔn)和行為標(biāo)準(zhǔn)，所以，明確沙漠排污行為的犯罪屬性，嚴(yán)格查處在環(huán)境監(jiān)管過程中的失職瀆職行為是目前探討的重中之重。

1.對現(xiàn)有法律條款中“基本功能喪失或者遭受永久性破壞”的理解

在難以認(rèn)定財產(chǎn)損失、人身傷亡的情況下，能否適用《關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》第1條第7項的規(guī)定“致使基本農(nóng)田、防護(hù)林地、特種用途林地五畝以上，其他農(nóng)用地十畝以上，其他土地二十畝以上基本功能喪失或者遭受永久性破壞”，問題在于，如何認(rèn)定“基本功能喪失或遭受永久性破壞”，關(guān)于土地的基本功能，并沒有明確的定義，在地理學(xué)上認(rèn)為，土地具有記錄功能、景色和景觀功能、倉儲和循環(huán)功能、載荷與承載功能、安全與保障功能、資源與環(huán)境功能、生態(tài)與社會功能。［4］但是具體細(xì)化到不同種類的土地，其法律意義上的功能定位與劃分并無相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，由此根據(jù)此條款來認(rèn)定犯罪在實踐中亦極少應(yīng)用，而標(biāo)準(zhǔn)的制定需要與國土資源部等相關(guān)部門共同研討推進(jìn)，將本條款解釋落到實處，標(biāo)準(zhǔn)細(xì)化、實化，使其發(fā)揮在定罪時的作用，是目前要研究的重要問題之一。

2.可能的路徑選擇

面對以上爭議問題，最有可能提出的意見為，既然最高人民檢察院《關(guān)于瀆職侵權(quán)犯罪案件立案標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定》第19條中第6項規(guī)定了“造成基本農(nóng)田或者防護(hù)林地、特種用途林地10畝以上，或者基本農(nóng)田以外的耕地50畝以上，或者其他土地70畝以上被嚴(yán)重毀壞的”其中沒有涉及到沙漠排污行為，那么可以對該立案標(biāo)準(zhǔn)再進(jìn)行新的修訂，增加相關(guān)領(lǐng)域，例如沙漠、河泥、灘涂等的污染損失認(rèn)定。但是問題在于，“崇尚追求立法原意,總是依賴于立法解釋、司法解釋,相應(yīng)地自己就不解釋了?！保?］對于刑法規(guī)范的理解，離不開生活事實，只有出現(xiàn)了新的事實，才可能發(fā)掘條文中的含義，從而追求公平合理的解釋，“法學(xué)家不能單純地只是歸納,還要去挖掘和發(fā)現(xiàn)用語可能具有的含義?！保?］在對于已經(jīng)存在相關(guān)的司法解釋時，首要考慮的問題是新類型案件的發(fā)生能否適用，而非在進(jìn)行“造法”，故而在可以通過合理解釋進(jìn)行案件查辦的情況下，應(yīng)當(dāng)通過對現(xiàn)有法規(guī)的合理適用來進(jìn)行案件事實的梳理。可能的路徑之一為，參照“其他土地70畝以上被嚴(yán)重毀壞的”規(guī)定，依照基本農(nóng)田、林地等的毀壞標(biāo)準(zhǔn)，將造成沙漠土地70畝以上的嚴(yán)重毀壞認(rèn)定為犯罪。

3.標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一對于司法實踐的便宜性

從司法實踐看，在缺乏明晰的標(biāo)準(zhǔn)情況下，將造成實踐中認(rèn)定犯罪的困境。同樣，如果標(biāo)準(zhǔn)的制定僅限于司法機(jī)關(guān)，那么由于審判解釋與檢察解釋的效力僅局限于本系統(tǒng)工作范圍內(nèi)，將不利于審判、檢察工作的展開，容易造成法律適用的困境。因此，為消除司法解釋中標(biāo)準(zhǔn)不明確帶來的不利影響，我們應(yīng)做到司法解釋內(nèi)部、司法解釋相互之間對于標(biāo)準(zhǔn)的明確，同環(huán)保部門相統(tǒng)一，由最高司法機(jī)關(guān)在相互協(xié)商后明確案件的定罪量刑標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)對司法解釋的審查和監(jiān)督，規(guī)范環(huán)境監(jiān)管領(lǐng)域的刑事執(zhí)法。第二，加強(qiáng)法、檢相互聯(lián)系，擴(kuò)大聯(lián)合解釋。［7］確定統(tǒng)一的適用標(biāo)準(zhǔn)下，可以提高法律適用能力，增強(qiáng)案件查辦效能，并有利于案件偵辦工作的開展和公眾行為的指引，因此，劃定統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)有利于司法實踐中執(zhí)法司法行為的便宜性。

注釋：

［1］趙靜：《沙漠竟成排污天堂》，載《生態(tài)經(jīng)濟(jì)》2015年第7期。

［2］載《法制日報》2015年5月7日，第8版。

［3］張明楷：《論表面的構(gòu)成要件要素》，載《中國法學(xué)》2009年第2期。

［4］趙文廷、周亞鵬、于東波、胡哲：《土地功能及其類型》，載《環(huán)球市場信息導(dǎo)報》2005年第1期。

［5］張明楷：《刑法解釋理念》，載《國家檢察官學(xué)院學(xué)報》2008年第6期。

［6］同［5］。

［7］許燕：《環(huán)境監(jiān)管失職罪探析》，華東政法大學(xué)碩士學(xué)位論文2011年，第33頁。