青海省員額制改革試點中的問題及完善建議

●王立明/文

青海省員額制改革試點中的問題及完善建議

●王立明*/文

青海是一個人口少、面積大、資源富、經(jīng)濟貧、民族多的省份。司法體制改革除具有其他改革省份的共性特征外，還具有其自身的個性特質(zhì)。青海省員額制檢察官體制改革試點從制度表現(xiàn)、現(xiàn)實弊病、對策建議等三個方面進行梳理，并提出中肯的意見。

青海省司法體制改革試點

2014年6月6日，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第三次會議審議通過了《關(guān)于司法體制改革試點若干問題的框架》，將青海省列為先行試點省份之一。同年，中共青海省委辦公廳、青海省人民政府辦公廳印發(fā)了《青海省司法體制改革試點工作方案》（青辦法［2014］39號），根據(jù)上述兩個文件精神，2015年青海省司法體制改革試點全面展開，先后遴選員額制檢察官796名。

本人作為青海省法官檢察官遴選委員會委員，有幸參加了遴選檢察官的工作。為此，本人就青海省員額制檢察官遴選中存在的問題及其完善建議，談?wù)勛约旱目捶ā?/p>

一、頂層設(shè)計：政策性與規(guī)范性

（一）制度表現(xiàn)

嚴格意義上講，我國建立檢察官遴選制度始于中共中央的政策主張，且一級一級層級文件細化與落實。具體講，在中央、最高人民檢察院、試點省份等三個層面上展開并推進。

（二）現(xiàn)實弊病

此種“層級細化”的政策設(shè)計模式，究其原因，一方面是由黨領(lǐng)導(dǎo)司法改革體制決定的，另一方面是各試點省份情況不一，司法體制改革尚須地方探索，才能穩(wěn)妥推進。但在具體實施過程中，存在對政策的準確把握和貫徹執(zhí)行問題。就青海省而言，突出的問題主要有省級文件與中央文件的銜接、工資收入+辦案補貼或崗位津貼的方式確定、延遲退休的具體條件等三方面。

（三）對策建議

從司法改革制度設(shè)計的模式講，主要有如下三種；其一，政策指導(dǎo)；其二，制定一部《法官檢察官遴選法》；其三，修訂《檢察官法》。筆者認為，從依法治國和現(xiàn)行立法體例考量，待全國各省、自治區(qū)、直轄市員額制檢察官遴選工作結(jié)束后，建議全國人大法工委在充分調(diào)研、科學(xué)論證的基礎(chǔ)上，適時修改《檢察官法》是比較可行的方法。

二、入額人選：照顧老人與吸納新人

（一）制度表現(xiàn)

中央政法委《關(guān)于司法體制改革試點中有關(guān)問題的意見》第2條規(guī)定：“推進法官、檢察官員額制改革，應(yīng)從嚴掌握員額，控制在中央政法專項編制的39%以下。為落實上述文件精神，《青海工作方案》規(guī)定：“……將現(xiàn)有的審判員、檢察官、助理審判員、助理檢察官全部納入遴選范圍……?！蓖瑫r，《青海省檢察官指導(dǎo)意見》規(guī)定：“具有檢察官（含助理檢察官）法律職務(wù)、未能入額的檢察員，在改革過渡期內(nèi)分類管理改革后仍保留其檢察官法律職務(wù)。改革過渡期間及以后新進入的檢察人員，實行嚴格的分類招錄、分類管理。”

（二）現(xiàn)實弊病

39%的中央專項編制，可謂“絕對紅線”，不可逾越。對此，檢察官入額競爭十分激烈，人員分流難度大。

在實際遴選過程中，一些歲數(shù)大（50歲以上）的檢察員，可能因如下二種情形未能入額：其一，一些擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)、具有檢察員身份、年齡在50歲以上的人員，主動放棄參加專業(yè)考試；其二，一些擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)、具有檢察員身份、年齡在50歲以上的人員，筆試成績差未入額。然而，此部分人盡管考試能力差，但實踐工作經(jīng)驗豐富，能夠獨立辦案，只因考試成績差未能入額而不能辦案，嚴重影響檢察院的正常工作。

此外，一些檢察院負責(zé)人認為，應(yīng)當(dāng)吸納新人尤其是年輕人人額檢察官。具體來說，一名在檢察院工作的新人或者年輕人，如果他們通過了國家司法考試，在檢察院已工作兩年以上，表現(xiàn)突出，若通過了專業(yè)考試、考核和面試，即使未任命為助理檢察官，也應(yīng)當(dāng)入額檢察官序列。

（三）對策建議

司法改革既是一項嚴肅的政治任務(wù)，也是一項科學(xué)規(guī)范的專業(yè)任務(wù)，惟采“循序漸進”的工作思路，才能確保檢察院工作的正常開展。為此，一方面應(yīng)當(dāng)對“入額檢察官標準”的“過渡期”進行重新定位。也就是說，將“擇優(yōu)錄用”、“確保使業(yè)務(wù)水平高”、“能夠獨立辦案”作為入員額檢察官的必備要件，不能搞“一刀切”，且應(yīng)當(dāng)充分聽取或尊重基層檢察院的意見；另一方面，不少檢察院負責(zé)人認為，“過渡期”3至5年太短，應(yīng)當(dāng)定為10年左右。這樣做不僅能夠避免歷史遺留問題的產(chǎn)生，而且能夠使此次司法體制改革平穩(wěn)過渡。

三、入額比率：絕對紅線與相對紅線

（一）制度表現(xiàn)

中央政法委《關(guān)于司法體制改革試點中有關(guān)問題的意見》第2條規(guī)定：“推進法官、檢察官員額制改革，應(yīng)從嚴掌握員額，控制在中央政法專項編制的39%以下?！睘槁鋵嵣鲜鑫募?，《青海工作方案》規(guī)定：“根據(jù)轄區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展、人口數(shù)量（含暫住人口）、服務(wù)半徑、自然環(huán)境、案件數(shù)量，考慮現(xiàn)有編制數(shù)量、人員和配備“雙語”法官、檢察官及司法輔助人員等情況，以及中央下達的政法專項編制總數(shù)為測算基數(shù)，安排85%的人員投入辦案一線，實行3-5年過渡期，過渡期滿后實現(xiàn)法官和檢察官、司法輔助人員、司法行政人員分別占編制總數(shù)的39%、46%、15%的員額制目標。

（二）現(xiàn)實弊病

以“案件數(shù)量”為依據(jù)制定的39%的專項編制比例，與青海省藏區(qū)檢察院的實際情況不符。因為，青海省藏區(qū)檢察院實行的工作模式是“大格局”，辦案人員是不固定；工作要求是“一專多能”，除辦案外，還有履行地方黨委政府安排的工作。詳言之，檢察人員面對的執(zhí)法自然環(huán)境是，區(qū)域封閉、交通不便、當(dāng)事人居住分散（如為調(diào)查取證，找一個證人就需要4至5天）；檢察人員面對的執(zhí)法工作環(huán)境是，老百姓的觀念落后、法律意識淡薄、語言不通、國家法在民族地區(qū)執(zhí)行與當(dāng)?shù)亓?xí)慣的沖突。一些基層檢察院負責(zé)人說，在牧區(qū)辦一個簡單的刑事案件有時需要接待100多牧民，辦理每一個案件都是為了向老百姓普及法律、樹立法治思維和改變執(zhí)法環(huán)境的過程。除此之外，維穩(wěn)工作成為了檢察院的常規(guī)的工作。例如，每逢5、6月份的“蟲草季”，檢察院除留2人值班外，其他檢察干警都必須駐守蟲草產(chǎn)區(qū)維護社會治安。所以，僅考慮辦案數(shù)量，不考慮其他工作量的39%專項編制，不符合青海藏區(qū)檢察院工作的實際。

（三）對策建議

各地檢察院所在地域情況千差萬別，切忌采用“一把尺子量到底”的做法。目前，青海省藏區(qū)基層檢察院實行的是“定額制”，但入額人數(shù)有嚴格的限制。正如上文所言，此種入額制度，與目前青海藏區(qū)基層檢察院的工作不相符，盡管青海藏區(qū)基層檢察院案件數(shù)量少，但檢察院的工作不僅局限于辦案數(shù)量，還有其他檢察業(yè)務(wù)和黨政機關(guān)交辦的工作任務(wù)。同時，因青海藏區(qū)海拔高、生活艱苦，招錄優(yōu)秀法律人才更加不切合實際。為此，建議員額制檢察官的頂層設(shè)計，不應(yīng)采“絕對紅線”，而應(yīng)采“相對紅線”。也就是說，從政策機制的銜接、改革思路現(xiàn)實要求、避免緩沖區(qū)矛盾考量，適當(dāng)增加基層檢察院員額制名額。

四、面試考察：綜合素質(zhì)與法律素養(yǎng)

（一）制度表現(xiàn)

根據(jù)青海省人民檢察院《關(guān)于從現(xiàn)有檢察人員中遴選檢察官的實施方案（試行）》第5條規(guī)定，各級檢察院檢察長（應(yīng)當(dāng)承辦案件數(shù)當(dāng)年不少于10%，作為進入員額的重要依據(jù)）、副檢察長、監(jiān)察委員會專職委員（應(yīng)當(dāng)承辦案件數(shù)當(dāng)年不少于20%，作為進入員額制的重要依據(jù)）采取考核的方式遴選。其他檢察人員采取“專業(yè)考試+專業(yè)考核（含述職、測評、考察）的方式遴選。為了體現(xiàn)公平，全面考察首批入額檢察官的業(yè)務(wù)水平，青海省法官檢察官遴選委員會決定增加面試環(huán)節(jié)，但面試成績僅作為入額的參考因素。面試從制定規(guī)則、成立面試考核組、命題、面試評分參考答、歸檔案等十四個方面進行了全面、縝密的布置和安排。

（二）現(xiàn)實弊病

歸納起來，面試考察過程中的弊病主要有如下八方面：其一，區(qū)別對待，有失公平。各級檢察院的檢察長不參考面試考察，副檢察長、檢察委員會專職委員雖參加面試，但只是述職和在抽一題作答；其二，面試有走形式之嫌。由于面試考察只作為入額參考，考生不夠重視；其三，面試考生回答問題過于簡單。多數(shù)參加考察面試的基層檢察官，多憑經(jīng)驗回答問題，幾乎沒有考生能從法理闡述、法律規(guī)定、典型案例分析問題；其四，感情大于理性。一些參加考察面試檢察官，對鄉(xiāng)土社會的文化、對老百姓的感情非常深厚，具有無私的奉獻精神。但是，不少參加考察面試檢察官，語言表述不準確，邏輯思維混亂；其五，面試試題設(shè)計單一。一些基層檢察院檢察人員接觸的案件類型單一和業(yè)務(wù)工作限制，掌握的理論知識十分有限；其六，面試評分表設(shè)計不合理。面試評分表中有履職能力和辦案能力兩項，盡管有書面材料可供查閱，但在有限的10分鐘內(nèi)不可能對一名檢察官的業(yè)績作出全面、客觀的判斷；其七，標準答案和評分標準顯得太隨意，不嚴謹。

（三）對策建議

鑒于檢察官專業(yè)化、職業(yè)化的發(fā)展要求，主要有如下五方面的建議：其一，將面試作為入額檢察官的必經(jīng)程序，并設(shè)置適度的分值；其二，面試試題由最高人民檢察院命題或者最高人民檢察院委托省級人民檢察院命題；其三，各級檢察院檢察長、副檢察長、檢察委員會專職委員必須參加面試；其四，試題類型應(yīng)根據(jù)從事檢察業(yè)務(wù)工作不同，設(shè)計多種題型，使用于從事不同檢察業(yè)務(wù)的檢察官；其五，過渡期完成后，可考慮制定一部《司法人員入額考試法》或《司法人員入額考試辦法》。

五、檢察官學(xué)歷：非正規(guī)學(xué)歷與正規(guī)學(xué)歷

（一）制度表現(xiàn)

從我國《檢察官法》第10條第6款規(guī)定看，只要高等院校法律專業(yè)本科畢業(yè)或者高等院校非法律專業(yè)本科畢業(yè)具有法律專業(yè)知識，就可以從事檢察工作。從《青海工作方案》規(guī)定看，納入遴選范圍的是具有檢察員、助理檢察資格，對學(xué)歷不作具體要求。

（二）現(xiàn)實弊病

目前，青海各級檢察院有檢察官、助理檢察官資格1200人左右，本次入額796人，其余400多人，或轉(zhuǎn)入檢察官助理崗位或轉(zhuǎn)入司法行政人員崗位，“過渡期”內(nèi)保留檢察官或者助理檢察官資格。據(jù)本人了解，796名入額的檢察官中，本科及本科以上學(xué)歷占90左右，碩士學(xué)位的研究生占10%左右（全省檢察系統(tǒng)總計有碩士學(xué)位研究生90人左右，首批人額70人左右）、具有博士學(xué)位1人。同時，在本科以本科以上學(xué)歷的90%左右的檢察人員中，黨校、夜大、函授、自學(xué)考試、成人教育等非正規(guī)教育的檢察人員占30%左右。

（三）對策建議

青海地處高原，土地面積大、經(jīng)濟落后、人口較少、多民族聚居。有鑒于此，引進碩士學(xué)位以上法律人才難度大，培養(yǎng)檢察官的路徑主要有如下兩方面：其一，招生和人才培養(yǎng)。就招生而言，針對檢察機關(guān)不同崗位需求限定不同的要求。就人才培養(yǎng)而言，加大“藏漢雙語”檢察人員培養(yǎng)力度；其二，現(xiàn)任檢察官的培養(yǎng)。派現(xiàn)任檢察官到國家檢察官學(xué)院或省外知名法學(xué)院校參加短期培訓(xùn)。此種培養(yǎng)模式因具有福利性、能轉(zhuǎn)變觀念、廣泛交流等特質(zhì)，深受青海檢察官青睞。

六、未入額人員待遇：嚴格執(zhí)行文件與準用其他文件

（一）制度表現(xiàn)

根據(jù)《青海省工作方案》規(guī)定：“對遴選上的并在一線辦案的法官、檢察官，可按照現(xiàn)行工資收入+崗位津貼的方式確定薪酬，在過渡期間逐步提高?！贝送?，中共中央辦公廳、公務(wù)員辦公廳印發(fā)的《關(guān)于縣以下機關(guān)建立公務(wù)員職務(wù)與職級并行制度的意見》（中辦發(fā)［2015］4號）規(guī)定，公務(wù)員晉升職級，主要依據(jù)任職年限和級別?！瓡x升副處級須任正科級或鄉(xiāng)科級正職、主任科員滿15年，級別達到19級；晉升正處級須任副處級或縣處級副職滿15年，級別達到17級……。為此，對于在縣級檢察院工作的檢察人員來說，即便未入額檢察官，只要符合上述文件規(guī)定副處級行政職級條件的，就可以享受副處級職級工資待遇。

（二）現(xiàn)實弊病

在執(zhí)行上述文件規(guī)定的過程中，主要存在如下兩個弊?。浩湟?，就上述第一個政策文件而言，排除了司法行政人員適用，對此司法行政人員有一些意見；其二，就上述第二個文件而言，對于在市（地）級檢察院工作的未人額檢察人員來說，因其本身具有檢察官和正科級行政職務(wù)雙重身份，即使符合上述文件的規(guī)定，因市（地）級檢察院不屬于縣級以下公務(wù)員單位，不能享受副處級職級工資待遇。

（三）對策建議

對于上述問題，建議如下：其一，在司法體制改革中，應(yīng)當(dāng)充分考慮并兼顧檢察輔助人員的工資待遇，，才能調(diào)動他們的工作積極性；其二，對于在市（地）級檢察院工作的未人額檢察人員，如其擔(dān)任正科級行政職務(wù)任職年限符合上述文件規(guī)定，應(yīng)當(dāng)準用該文件，職級工資享受副處級工資待遇。

總之，司法體制改革過程中盡管存在不少問題，但是青海省各級檢察院的檢察人員還是支持、認同、參與改革的。筆者認為，司法體制改革過程中，各級檢察院的檢察人員必須做到思想不能亂、精力不能分散、工作不能停止。同時，司法體制改革只能一步一步走，且遇到問題應(yīng)及時研究并尋找可行的解決對策，才是硬道理。

*青海民族大學(xué)法學(xué)院教授、法學(xué)博士［810007］