中外檢察制度漫談

●薛偉宏/文

中外檢察制度漫談

●薛偉宏*/文

薛偉宏，現(xiàn)為全國檢察理論研究人才，編輯，國家檢察官學院檢察理論教研部副主任。曾任中央政法干校和中國政法大學資料員，中央政法管理干部學院和中央檢察管理干部學院助理館員，國家檢察官學院《檢察學文摘》編輯部主任、《檢察實踐》副主編、《檢察論叢》編輯部主任、《中國檢察官》副主編、圖書館副館長。

研究方向：檢察學、訴訟法學、刑法學、經(jīng)濟法學、法律文獻學、圖書館學和法學編輯學。

教學志趣：在奉行陳寅恪“三不講”（書上有的不講，別人講過的不講，自己講過的也不講）的同時，還堅持“自己沒有研究成果的不講”——“四不講主義”！

已授課程：《中外檢察制度漫談》、《檢務公開與案件信息公開》、《檢察法律與檢察院組織法修改》、《職務犯罪庭審公訴推演》、《職務犯罪偵查文書制作技巧》、《檢察筆錄制作要領》、《訊（詢）問筆錄制作技巧》、《檢察建議要領》、《司法官（員）實務》、《檢察文獻研究》和《檢察圖書館建設》等。

科研成果：獨（合）著法學、檢察專著50余部，主持參與省部級法學、檢察理論研究課題10余項，發(fā)表法學、檢察專業(yè)論文100余篇。

歷史是最好的教科書，也是最好的清醒劑；忘記歷史就等于背叛！而不忘自己的曲折發(fā)展經(jīng)歷，總結和汲取其中的經(jīng)驗教訓，對經(jīng)受“九落九起”的中國檢察人來說，［1］尤為關鍵！

一、檢察制度

（一）檢察制度生成的動因

盡管近現(xiàn)代各國國情或其政制不盡相同，但其普設的檢察制度卻有共同的生成動因：一方面，為滿足統(tǒng)治者進行管理的實際需要。另一方面，“檢察官，乃因對法官及警察的不信任而誕生”?。?］換言之，一面監(jiān)督警察是否濫權，一面監(jiān)督法官是否恣意，始終把檢察權關到制度的籠子里，是檢方（即檢察機關及其內設機構、檢察人員的統(tǒng)稱）的天職。

究其原因，徒法不足以自行，法貴在行。而為保證法律正當適用——“行”，國家必須設立監(jiān)督法律行之好壞的專門機關——法律監(jiān)督機關——檢方。

（二）何謂檢察制度

對此，眾說紛紜。當然，都存有“管中窺豹，可見一斑”的主觀片面——“檢察制度就是關于檢察機關（構）的制度”。至此，我們不禁要問，有關檢察機關內設機構、檢察人員特別是其中檢察官性質等事宜，就不屬于檢察制度管轄、研究的范疇？

不然！與其他國家機關一樣，檢察機關雖然屬于擬制的機關法人，但它有血、有肉、有思想、有意識、有主觀能動性嗎？沒有！那么，又是誰賦予它生命活力的呢？檢察人員尤其是其中的檢察官！因此，論及檢察制度的概念，不能離開檢察機關及其內設機構，更不能離開檢察機關及其內設機關的“主人”——檢察人員特別是其中的檢察官及其大檢察官們。

那么，究竟什么叫檢察制度？從詞義上講，檢察制度就是“有關檢察的制度”。其中，“檢察”像“憲法”、“議會”、“總理”、“警察”一樣，不僅具有從日本“留學”、“海歸”經(jīng)歷，還既有手段、措施、行為、活動等動詞詞義，也有工作、權利、權力、職權（能、責）、人員、機關、組織等名詞詞義。而“制度”通常指在一定歷史條件下，依法所形成的，有關政治、法律、司法、經(jīng)濟、文化等方面的體系。因此，制度與法律不同——法律是制度的基礎，制度則是法律適用的現(xiàn)實、客觀結果。為此，語序邏輯上才有了“法制”。由此推論，檢察法律也是檢察制度的基礎，檢察制度也是檢察法律適用的客觀結果。

從概念上說，檢察制度就是依法確立的，規(guī)范檢方特別是其中檢察官之權力、行為事宜的制度總和。

（三）衡量檢察制度是否確立的標準

衡量檢察制度是否確立的標準是什么？見仁見智。一種主張認為，檢察人員特別是其中檢察官是否客觀存在——客觀存在，就標志著檢察制度業(yè)已確立，否則未確立。另一種主張認為，孕育檢察制度產生的法律是否客觀存在——客觀存在，就標志著檢察制度業(yè)已確立，否則未確立。

那么，衡量檢察制度是否確立的標準究竟有哪些？我認為，有“三要素”，缺一不可：一是相關的檢察法律是否客觀存在。二是相關的檢察機關及其內設機構是否客觀存在。三是相關的檢察人員及其檢察官是否客觀存在。

另外，衡量檢察制度存在與否最重要的檢察法律，莫過于有關檢察制度的憲法規(guī)范。據(jù)《世界各國憲法》（孫謙、韓大元主編，中國檢察出版社2014年版）統(tǒng)計顯示，截止到2014年底，在聯(lián)合國193個成員國憲法中，直接規(guī)定檢察制度的有155個，占80%；未直接規(guī)定、但實行審檢合署機制（亦即隱含規(guī)定檢察制度的）38個，占20%。

此外，值得說明的是，大陸法系和社會主義法系國家更強調對檢察機關及其內設機構的掌控，而英美法系國家更強調對檢察人員特別是其中檢察官的掌控。

二、外國檢察制度漫談

（一）世界上最早的檢察制度

1.關于檢察制度起源的不同觀點。世界上最早的檢察制度產生于何時何地？對此，存在二源論與一源論兩大派別，而每一派別的具體觀點，也不盡相同。其中，二源論（或主流觀點）認為，大陸和英美法系檢察制度各有各的起源，并主張法國是世界上建立近現(xiàn)代檢察制度最早的國家。

一源論則認為，近現(xiàn)代檢察制度產生、發(fā)展的真正脈絡是：起源于法國，并在法國發(fā)展成熟，后經(jīng)德國等歐洲國家傳承到世界各國，包括英美法系國家。進言之，美國的檢察制度起源于法國而不是英國，英國也是直到20世紀80年代中期，才按照法國、德國等通行的模式建立了統(tǒng)一的近現(xiàn)代意義上的檢察制度。例如，陳國慶的《檢察制度原理》。

2.世界上最早創(chuàng)建檢察制度的國家。檢察制度最早起源于哪國？對此，也有兩種主張：一種主張法國，另一種主張英法兩國。

第一，主張起源于法國的，又主要有如下6種具體時間表述：中世紀（476～1453年）、12世紀末葉、13世紀中葉、14世紀、16世紀、1808年……

第二，主張起源于英法兩國的，又主要有歐洲中世紀與13世紀兩種具體時間表述。

而之所以存在上述不同時間觀點，關鍵在于認定檢察制度是否確立的標準不同所致——沒有將標志檢察制度確立“三要素”的共同存在進行整體掌控，有的只見其中之一或之二。

（二）“三大法系”最早確立檢察制度的國家

第一，盡管人們普遍認為，大陸法系最早確立檢察制度的國家是法國，但在法國何時確立卻觀點不一。除上述不同時間觀點外，還有如下時間觀點：1285～1314年間，1303年3月23日，1489年，17世紀，1670年，18世紀末……

第二，盡管人們普遍認為，英美法系最早確立檢察制度的國家是英國，但在英國何時確立卻觀點不一：1311年，13世紀40～80年代，1515年，1893年，19世紀末20世紀初，1908年，1985年，20世紀80年代中期……

第三，盡管人們普遍認為，社會主義法系最早確立檢察制度的國家是前蘇聯(lián)，但在前蘇聯(lián)何時確立卻觀點不一：1917年，1922年，1922年5月28日《檢察監(jiān)督條例》的頒行為標志……

而之所以存在上述不同觀點，同樣關鍵在于認定檢察制度是否確立的標準不同所致，只及“三要素”之一或之二，未及之三。

三、中國檢察制度漫談

（一）中國檢察制度何時何地創(chuàng)立

中國檢察制度何時何地確立？眾說紛紜。代表性的觀點，有如下“六說”：一是御史即（就）是說；二是前身御史說；三是職位介紹歷史變化職位介紹歷史變化司直即（就）是說；四是前身司直說；五是由西方引進說（主流觀點）。而我認為，上述五說有合理之處，同時也有可質疑的地方，甚至存在“盲人摸象”的主觀片面。因此認為，下述第六說——“殖民侵略說”更符合中國檢察制度創(chuàng)設、起源之實際。

殖民侵入說認為，中國檢察制度，最早起源于19世紀末，外國列強在華殖民地特別是其中的香港地區(qū)。因為，早在1906年12月12日清政府頒行《大理院審判編制法》之前，我國香港、澳門、臺灣等殖民地，既有相關檢察法律的客觀存在，也有檢察機關及其內設機構、檢察人員甚至檢方所辦案件的客觀存在。

1843年5月4日的我國香港地區(qū)，不僅有《英皇制誥》等檢察法律的客觀存在，還客觀存在檢察機關及其內設機構、檢察人員及其檢察官——指控律師。

1852年11月的我國澳門地區(qū)，不僅有“1847年8月法令”、《檢察官署刑事訴訟章程》等檢察法律的客觀存在，還客觀存在檢察機關及其內設機構、檢察人員及其檢察官。

1895年11月17日，我國臺灣地區(qū)不僅有《臺灣住民治罪令》等檢察法律的客觀存在，還客觀存在檢察機關及其內設機構、檢察人員甚至檢方所辦案件。

另外，早在1906年之前，俄國、日本殖民統(tǒng)治的我國遼東半島、德國殖民統(tǒng)治的青島地區(qū)既有相關檢察法律的客觀存在，也有檢察機關及其內設機構、檢察人員甚至檢方所辦案件的客觀存在。

此外，中國人民檢察制度則起源于1931年11月的中華蘇維埃共和國，并以《工農檢察部的組織條例》（1931年11月20日）的頒行為標志。

（二）中國檢察法律文本

毋庸諱言，檢察法律是檢察制度得以確立、發(fā)展乃至中（終）止、榮辱衰興的“定盤星”。但何謂檢察法？見仁見智。我認為，所謂檢察法，即旨在規(guī)范檢察機關及其內設機構、檢察人員特別是其中檢察官之權力或行為的行為規(guī)范的總和。它包括國內與國際檢察法兩類，每類又包括專門與附屬性、實體與程序性、全局與局部性、一般與特殊性、成文與不成文檢察法等多種形態(tài)。而形形色色的檢察法律，都需用紙質的法律文本所承載，并公諸于眾。

1.我國最早的檢察法律文本。依次是：香港的《英皇制誥》（1843年5月4日）、《皇室訓令》（1843年）和《香港高等法院條例》（1844年10月）；澳門的“1847年8月法令”、《檢察官署刑事訴訟章程》（1852年11月）和《華務檢察官署民事訴訟章程》（1862年）；臺灣的《臺灣住民治罪令》（1895年11月17日）和《臺灣總督府法院條例》（1896年5月1日）；關東的《臨時關東州廳官制》（1898年8月）和《關東州刑事訴訟的特別程序》、《關東州審判章程》；青島的《關于華人司法問題的條令》（1899年4月15日）、《關于德國保護區(qū)法律問題的帝國法令》（1900年11月9日）和《關于在青島保護區(qū)執(zhí)行裁判權的工作指示》（1901年6月1日）……

2.有關檢察制度的憲法文本14部。舊中國如下8部憲法文本，只字未提檢察制度甚至“檢察”二字：1908的《欽定憲法大綱》、1911年的《憲法重大信條十九條》、1912年的《中華民國臨時約法》、1913年的《中華民國憲法（草案）》、1914年《中華民國約法》、1923的《中華民國憲法》（亦稱《曹錕憲法》是我國最早、名副其實的憲法）、1936年的《中華民國憲法（草案）》和1947年《中華民國憲法》。

而在6部人民憲法文本中，有兩部［《中華蘇維埃共和國憲法大綱》（1931年11月7日）和《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領》（1949年9月29日）］對檢察制度也是“只字未提”；但隨后的1954年、1975年、1978年和1982年《憲法》都有對檢察制度的重墨規(guī)定。當然，其中既有現(xiàn)行《憲法》（2004年3月14日修正）第129條“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機關”——這一檢察制度根本和“政治規(guī)矩”，也有1975年《憲法》第25條“檢察機關的職權由各級公安機關行使”——這一中國檢察人揮之不去但應永遠銘記的“痛”。

3.有關檢察制度的法院組織法文本6部。由于舊中國實行“審檢合署”機制，因而直接規(guī)定檢察制度的法院組織法主要是：清末的《大理院審判編制法》（1906 年12月12日）、《各級審判廳試辦章程》（1907年12 月4日）、《擬定各省城商埠各級審判檢察廳編制大綱》（1909年8月22日）、《法院編制法》（1910年2月7日）和中華民國的《法院組織法》（1931年10月28日頒行，1935年7月22日、1938年9月21日、1945年4 月17日、1946年1月17日修正）以及《偽滿洲國法院組織法》（1936年6月15日）。

4.有關檢察制度的檢察院組織法文本12部半，由于人民政權開始實行“審檢分立”機制，因而直接規(guī)定檢察制度的檢察組織法——檢察制度“憲法”主要有：《中華蘇維埃共和國工農檢查部的組織條例》（1931年11月20日）、《中華蘇維埃人民共和國工農檢查局的組織條例》（1935年12月22日）、《陜甘寧邊區(qū)暫行檢察條例》（1946年10月16日）、《旅大檢察工作條例（草案）》（1947年4月），以及《最高人民檢察署試行組織條例》（1949年12月20日）、《最高人民檢察署暫行組織條例》和《各級地方人民檢察署組織通則》（1951年9 月3日）、《中央人民政府各級（大行政區(qū)直屬市、省、市、縣）人民檢察署試行組織通則（草案）》（1951年9月，因為六大行政區(qū)的撤銷致使該法未完全實施，因此算“半部”）、1954年《人民檢察院組織法》（1954年9 月21日）、《最高人民檢察院組織條例（草稿）》（1954年11月23日）、1979年《人民檢察院組織法》（1979年7 月1日修正）、1983年《人民檢察院組織法》（1983年9 月2日修正）、現(xiàn)行《人民檢察院組織法》（1986年12 月2日修正）。

5.有關檢察制度的“三大訴訟法”文本15部：清末2部：《民事刑事訴訟暫行章程》（1910年12月）和《刑事訴訟律》（1911年1月24日）；中華民國5部：《刑事訴訟律》（1921年3月2日）、《刑事訴訟條例》（1921年11月15日）、《刑事訴訟法》（1928年7月28日）、《刑事訴訟法》（1935年1月1日修正）和《刑事訴訟法》（1945年12月20日）。但1935年1月1日、1932年11月17日頒行的《民事訴訟法》、《行政訴訟法》并未涉及檢察制度問題；新中國9部：1979年《刑事訴訟法》、《民事訴訟法（試行）》、1989年《行政訴訟法》1991年《民事訴訟法》、1997年《刑事訴訟法》、2007年《民事訴訟法》、現(xiàn)行《刑事訴訟法》、現(xiàn)行《民事訴訟法》和現(xiàn)行《行政訴訟法》。

6.有關檢察制度的檢察官法文本2部：1995年《檢察官法》和現(xiàn)行《檢察官法》。

（三）中國（人民）檢察機關內設機構變遷

總的來說，在1931年人民檢察制度創(chuàng)立之前，我國實行“審檢合署”機制，且檢察機關也有與之檢察業(yè)務相對應的內設機構。而人民檢察制度創(chuàng)立之后，特別是1946年10月陜甘寧邊區(qū)政府公布《陜甘寧邊區(qū)暫行檢察條例》并確立“審檢并立”之后，同樣，人民檢察機關也設立了許多與其檢察業(yè)務相對應的內設機構。

新中國成立后，直接明確規(guī)定人民檢察署（院）特別是最高人民檢察署（院）內設機構的法律規(guī)范就包括：《最高人民檢察署試行組織條例》第10條、《最高人民檢察署暫行組織條例》第9條、《各級地方人民檢察署組織通則》第3條、《各級（大行政區(qū)直屬市、省、市、縣）人民檢察署試行組織通則（草案）》第4條、1954年《人民檢察院組織法》第22條、《最高人民檢察院組織條例（草稿）》第5條等。但現(xiàn)行《人民檢察院組織法》卻沒有相應規(guī)定，而是商編辦等部門確定。

以最高人民檢察院為例，截止到2016年4月底，其內設機構主要包括：辦公廳（1951年，即成立時間，下同）、政治部（1990年8月17日）、偵查監(jiān)督廳（1954年）、公訴廳（1954年）、反貪污賄賂總局（1989年8月由經(jīng)濟檢察廳更名為反貪污賄賂檢察廳，1995年11 月10日總局成立，2016年起下設四個分局）、瀆職侵權檢察廳（2000年7月21日由法紀廳更名，2016年更名為反貪污賄賂總局第二局）、刑事執(zhí)行檢察廳（2015 年1月由監(jiān)所檢察廳更名）、民事行政檢察廳（1988年9月12日）、控告檢察廳（2000年7月）、刑事申訴檢察廳（2000年7月）、鐵路運輸檢察廳（1987年6月1日）、職務犯罪預防廳（2007年7月，2016年更名為反貪污賄賂總局第四局）、法律政策研究室（1951年9月）、案件管理辦公室（2011年11月）、死刑復核檢察廳（2012年8月）、紀檢組監(jiān)察局、國際合作局、計劃財務裝備局、機關黨委、離退休干部局、司法體制改革領導小組辦公室、新聞辦、未檢辦（2016年），以及國家檢察官學院等事業(yè)單位。

綜上所述，對中外檢察制度的探究，不僅可以從其主體——檢察機關及其內設機構、檢察人員特別是其中的檢察官（包括著名檢察人士）及其生成基礎——檢察法律（包括其他規(guī)范檢察制度運作的法律、司法解釋和規(guī)范性文件）做起，還可以從檢察印章、檢察服飾、檢察薪俸、檢察文書、檢察檔案、檢察著述、檢察事件等多角度切入。而誠如陳光中教授所云：“中國建國以來的經(jīng)驗教訓就是，什么時候法制被踐踏被破壞的時候，檢察機關的作用就萎縮，甚至于整個地被取消；什么時候法制健全發(fā)達的時候，檢察機關的作用發(fā)揮得就比較充分或者更加充分”。反之亦然——什么時候檢察機關的作用萎縮了，這時候國家的法制就會被踐踏、被破壞；什么時候檢察機關的作用發(fā)揮得比較充分或者更加充分，這時候國家的法制就健全發(fā)達了！

注釋：

［1］據(jù)有關資料統(tǒng)計顯示，如果將1843年視為中國檢察制度確立元年的話，那么，在173年的發(fā)展歷程中，它至少經(jīng)歷了1914年、1927年、1935年、1937年、1942年、1945年、1951年、1960年、1968年“九落九起”。

［2］參見林鈺雄著：《檢察官論》，法律出版社2008年版，第94頁。

*國家檢察官學院檢察理論教研部副主任［102206］