契約精神：基層社會(huì)治理創(chuàng)新的制度內(nèi)涵
——基于浦東新區(qū)基層社會(huì)治理創(chuàng)新的實(shí)踐

李桂花（上海社會(huì)科學(xué)院 經(jīng)濟(jì)研究所，上海 200020）

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契約精神：基層社會(huì)治理創(chuàng)新的制度內(nèi)涵
——基于浦東新區(qū)基層社會(huì)治理創(chuàng)新的實(shí)踐

李桂花
（上海社會(huì)科學(xué)院 經(jīng)濟(jì)研究所，上海 200020）

[摘要]創(chuàng)新能力的激發(fā)和社會(huì)穩(wěn)定的需求都需要基層社會(huì)治理創(chuàng)新。在這方面，上海浦東新區(qū)走在最前沿。浦東的一些創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)，能夠看出基層社會(huì)治理的亮點(diǎn)、瓶頸和未來(lái)突破的方向。本文在浦東案例的基礎(chǔ)上，結(jié)合奧斯特羅姆的公共治理理論，提出了契約精神的培育作為中國(guó)基層是社會(huì)治理創(chuàng)新的立足點(diǎn)。而法治化是培育和實(shí)現(xiàn)契約精神的制度保證。

[關(guān)鍵詞]基層社會(huì)治理；法治化；契約精神

一、基層社會(huì)治理創(chuàng)新的意義

社會(huì)治理是一個(gè)系統(tǒng)工程，分宏觀和微觀層次。社區(qū)則是社會(huì)治理系統(tǒng)的基本單位，社區(qū)治理體系和治理能力現(xiàn)代化是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基石。所謂基層社會(huì)治理創(chuàng)新，即是從“管理”向“治理”的演進(jìn)。

管理同治理之間的區(qū)別，有學(xué)者從國(guó)家權(quán)力與社會(huì)權(quán)利的互動(dòng)關(guān)系角度做了分析，提出“管理”體系以政府為主體的自上而下的協(xié)調(diào)方式，其他主體依賴和服從于政府的權(quán)威?！爸卫怼眲t強(qiáng)調(diào)多元主體之間是平等參與、協(xié)調(diào)合作的關(guān)系，他們之間是平等的交易地位，服從于共同利益（張艷國(guó)等，2015）。從交易主體的特征來(lái)看，筆者認(rèn)為，“治理”與“管理”的本質(zhì)區(qū)別在于“自治”和“同理”，在自治組織的自主博弈基礎(chǔ)上形成了共同遵守的規(guī)則，并且各方自愿讓渡一部分權(quán)力來(lái)成立一個(gè)強(qiáng)制機(jī)構(gòu)來(lái)執(zhí)行規(guī)則。這個(gè)規(guī)則能夠持續(xù)執(zhí)行的關(guān)鍵在于共同意識(shí)和契約精神，即“同理”。

治理與管理，各有利弊，適應(yīng)不同的社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件，也會(huì)產(chǎn)生相應(yīng)的制度效應(yīng)。制度本身是一個(gè)雙刃劍，而且有自我強(qiáng)化的機(jī)制，這就是新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)談的“路徑依賴”。在外部條件沒(méi)有大的沖擊的時(shí)候，一個(gè)社會(huì)的系統(tǒng)內(nèi)部的各個(gè)制度之間形成了一套平衡機(jī)制，相互制衡、相互扶持，受社會(huì)整體意識(shí)的支配，非常穩(wěn)固，所以局部的改革難以徹底，因?yàn)橐獩_破重重的制度約束。反過(guò)來(lái)，如果要實(shí)現(xiàn)改革紅利，比如“大眾創(chuàng)業(yè)”、“創(chuàng)新型國(guó)家”等制度創(chuàng)新，也需要各個(gè)領(lǐng)域的改革的配套支持。當(dāng)前，在宏觀面的改革全面鋪開(kāi)、市場(chǎng)化改革正在攻堅(jiān)過(guò)程之際，基層社會(huì)治理領(lǐng)域的創(chuàng)新，是一個(gè)關(guān)鍵。

一個(gè)良好的基層社會(huì)治理結(jié)構(gòu)，本身就是孕育和激發(fā)企業(yè)家精神的土壤。在一個(gè)平等、自主、協(xié)同的社會(huì)結(jié)構(gòu)中，自然容易產(chǎn)生交流和溝通，容易相互學(xué)習(xí)，容易在互動(dòng)中試錯(cuò)，容易形成主見(jiàn)，形成包容失敗、敢于展現(xiàn)自我價(jià)值的社會(huì)風(fēng)氣，這些都是科技創(chuàng)新的軟環(huán)境。硬環(huán)境好建設(shè)，軟環(huán)境的培育是非常艱難的，因此社會(huì)治理創(chuàng)新是一個(gè)艱苦的過(guò)程，要避免走GDP增長(zhǎng)模式的老路，避免后發(fā)劣勢(shì)，真正認(rèn)識(shí)到制度的真正內(nèi)涵是共有信念，而共有信念是沒(méi)有對(duì)錯(cuò)二元的對(duì)立的，只是協(xié)同共融的過(guò)程，循環(huán)累積的制度創(chuàng)新過(guò)程。

二、浦東新區(qū)基層社會(huì)治理創(chuàng)新的幾個(gè)亮點(diǎn)

黨的十八屆三中全會(huì)提出“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！秉h的十八屆四中全會(huì)從建設(shè)法治社會(huì)的高度出發(fā)，提出了“推進(jìn)基層治理法治化”的新任務(wù)新目標(biāo)，肯定了社會(huì)自治組織、自治規(guī)章在構(gòu)建多層次多領(lǐng)域依法治理中的重要作用。

浦東的社會(huì)治理水平在全國(guó)處于領(lǐng)先地位，主要成果表現(xiàn)為：（1）社會(huì)救助水平顯著提高?！笆濉币詠?lái)，累計(jì)投入城鄉(xiāng)低保資金21.55億元，共救助575.02萬(wàn)人次；（2）基層社會(huì)建設(shè)管理進(jìn)一步健全。表現(xiàn)在村（居）自治不斷深化，城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)全面推進(jìn)；（3）社會(huì)組織健康發(fā)展。浦東新區(qū)已被評(píng)為“全國(guó)社會(huì)組織建設(shè)新示范區(qū)”；（4）社工人才隊(duì)伍不斷壯大，營(yíng)造了社工人才干事創(chuàng)業(yè)的好環(huán)境（陶希東，2015）。

幾年來(lái)，浦東在強(qiáng)化基層民主自治建設(shè)方面，逐漸形成了社區(qū)、社工、社會(huì)組織的三社聯(lián)動(dòng)體系，出現(xiàn)了一些居民和村民自治組織和社區(qū)共治的形式，體現(xiàn)了居民自主平等參與公共事務(wù)的意識(shí)。今日的浦東，在雙自驅(qū)動(dòng)下，隨著人口大規(guī)模增加，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展多層次多樣化，公共管理服務(wù)的壓力越來(lái)越大，基層社會(huì)治理亟須加大創(chuàng)新力度。

2014年，浦東出臺(tái)了《浦東新區(qū)關(guān)于進(jìn)一步創(chuàng)新社會(huì)治理加強(qiáng)基層建設(shè)的實(shí)施意見(jiàn)》，結(jié)合社會(huì)治理突出問(wèn)題，推動(dòng)了包括張江管鎮(zhèn)聯(lián)動(dòng)等24項(xiàng)改革措施。在推進(jìn)基層社會(huì)治理方面，筆者認(rèn)為有幾個(gè)亮點(diǎn)：

（一）清晰政府考核標(biāo)準(zhǔn)，激勵(lì)其推動(dòng)社區(qū)共治的意愿

政府的作用，在中國(guó)是不可忽視的。能否有效地激發(fā)政府的積極性，是基層社會(huì)治理創(chuàng)新的關(guān)鍵。社會(huì)治理和政府領(lǐng)導(dǎo)，不是二元對(duì)立的關(guān)系。而是在政府領(lǐng)導(dǎo)中促進(jìn)社區(qū)自治和共治，通過(guò)自治和共治來(lái)提高治理水平，從而對(duì)政府的管理起到正面的監(jiān)督和輔助作用。以經(jīng)濟(jì)學(xué)的觀點(diǎn)看，每個(gè)人都是追求自利最大化的，有自己的利益追求，這是正常的，官員也不例外。因此，政績(jī)考核的標(biāo)準(zhǔn)就至關(guān)重要。有科學(xué)合理的考核標(biāo)準(zhǔn)，才能激發(fā)基層官員的積極性，去積極有為地推動(dòng)制度創(chuàng)新。這與第一條的法治化建設(shè)相輔相成。一個(gè)是激勵(lì)，一個(gè)是約束，二者缺一不可。

早在2007年，浦東新區(qū)已取消街道招商引資功能，2015年3月，浦東在張江鎮(zhèn)率先試點(diǎn)推出“管鎮(zhèn)聯(lián)動(dòng)”，取消鎮(zhèn)政府的招商引資職能，由開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)把經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)功能統(tǒng)起來(lái)，鎮(zhèn)把開(kāi)發(fā)區(qū)范圍的社會(huì)管理統(tǒng)起來(lái)。在三個(gè)多月的試點(diǎn)后，浦東新區(qū)推廣了試點(diǎn)范圍，推動(dòng)了新一輪基層體制改革，重構(gòu)基層的社會(huì)治理架構(gòu)，街鎮(zhèn)職能定位為社會(huì)治理職能，體現(xiàn)在“公共管理、公共服務(wù)、公共安全”。

在合理界定考核標(biāo)準(zhǔn)后，基層政府可以成為推動(dòng)社區(qū)共治的積極力量。例如，滬東新村街道的居委利用“聯(lián)席會(huì)議”等平臺(tái)，引導(dǎo)居民參與自治，探索社區(qū)共治的新模式。由黨總支牽頭，定期召開(kāi)居委會(huì)、業(yè)委會(huì)、物業(yè)公司、社區(qū)民警等組成四方“聯(lián)席會(huì)議”機(jī)制，為居民辦實(shí)事（滬東，2015）。張江鎮(zhèn)的居委會(huì)實(shí)施的是以居委會(huì)為主導(dǎo)，包括居民、物業(yè)、業(yè)主委員會(huì)、商戶等各方利益在內(nèi)的共治。

（二）鼓勵(lì)自治組織發(fā)展和結(jié)盟，增強(qiáng)社會(huì)治理的創(chuàng)新動(dòng)力

居村層面可以因地制宜地深化推廣合慶鎮(zhèn)村民自治“1+1+X”模式，促進(jìn)居民自治。2014 年9月起，浦東新區(qū)在全區(qū)所有村推廣合慶鎮(zhèn)村民自治‘1+1+X’模式。”即黨組織領(lǐng)導(dǎo)加《村民自治章程》以及相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則。

在自治組織的發(fā)展提升方面，浦東塘橋的經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。塘橋街道的社區(qū)共治平臺(tái)，發(fā)揮了街道辦事處、社會(huì)組織、社區(qū)委員會(huì)、業(yè)委會(huì)、物業(yè)企業(yè)的不同作用，制定共同規(guī)則，解決民生難題。例如，“停車難”是交通管理中的瓶頸問(wèn)題，塘橋街道近年來(lái)發(fā)揮社區(qū)共治的作用，在全市率先推出的“潮汐式停車”，圓滿解決了這一問(wèn)題。2012年初，塘橋街道開(kāi)始嘗試“錯(cuò)時(shí)停車”，是“潮汐式停車”的起步和雛形?；舅悸肪褪亲屔虅?wù)樓和居民小區(qū)“結(jié)對(duì)子”，利用時(shí)間差，交換資源。然而，一旦實(shí)施起來(lái)就發(fā)現(xiàn)很多實(shí)際困難，如收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、身份驗(yàn)證等。最終，經(jīng)過(guò)多次實(shí)踐和在社委會(huì)平臺(tái)上的討論、表決，形成了《塘橋街道“潮汐式”停車公約》。通過(guò)“潮汐式停車”，額外產(chǎn)生的一部分停車費(fèi)用來(lái)補(bǔ)充小區(qū)的維修基金，由業(yè)委會(huì)規(guī)劃如何使用這筆資金。經(jīng)過(guò)三年多的實(shí)踐，塘橋轄區(qū)內(nèi)兒醫(yī)中心等23家單位，與周邊小區(qū)簽訂了停車協(xié)議。目前，塘橋社區(qū)實(shí)施“潮汐式停車”的潮汐點(diǎn)已經(jīng)達(dá)到25個(gè)，停車位1700多個(gè)。

社會(huì)組織的作用，在社區(qū)共治中起到了關(guān)鍵的作用，與政府形成有效的協(xié)同?！疤翗蛭飿I(yè)服務(wù)社”的專業(yè)化服務(wù)供給、差異化需求發(fā)現(xiàn)在其中發(fā)揮了不小的作用。在項(xiàng)目制定之初，服務(wù)社就展開(kāi)了實(shí)地調(diào)研，查明社區(qū)停車“大數(shù)據(jù)”，并在項(xiàng)目的執(zhí)行過(guò)程中進(jìn)行跟進(jìn)與評(píng)估。與此同時(shí)，服務(wù)社還扮演了一個(gè)協(xié)調(diào)員的作用，在各個(gè)場(chǎng)合協(xié)調(diào)各方訴求，化解矛盾。

根據(jù)“潮汐式停車”的思路，處理各類社會(huì)問(wèn)題的社區(qū)自治方式日益增多。如“限時(shí)菜場(chǎng)”、解決就業(yè)難的“青年群體創(chuàng)業(yè)孵化”，把社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心、居委會(huì)、志愿者等力量組成的團(tuán)隊(duì)試行的“項(xiàng)目化”養(yǎng)老方式……“潮汐式”帶來(lái)的社區(qū)共治、居民自治，已經(jīng)在更大的層面被實(shí)踐。

2015年10月，浦東塘橋自治聯(lián)盟成立大會(huì)在塘橋社會(huì)組織服務(wù)中心舉行，為塘橋自治組織的培養(yǎng)與指導(dǎo)提供了優(yōu)質(zhì)的平臺(tái)。自治聯(lián)盟把游離分散在各個(gè)居民區(qū)的各類自治組織、自治團(tuán)隊(duì)凝聚、召集在一起，同時(shí)引導(dǎo)、發(fā)掘、培育和打造更多居民和更多的資源參與到小區(qū)治理中。

（三）發(fā)揮專業(yè)社會(huì)組織的作用

自治組織在發(fā)展中可以發(fā)揮專業(yè)組織的作用，提升專業(yè)化水平。比如，“草根”團(tuán)隊(duì)能力無(wú)法滿足專業(yè)化、差異性更高的社區(qū)服務(wù)需求，項(xiàng)目運(yùn)作缺乏完善的監(jiān)督評(píng)估機(jī)制等問(wèn)題。因此，應(yīng)扶持和積極引入第三方專業(yè)社會(huì)組織力量。這方面，陸家嘴“自治金”項(xiàng)目在2015年有了新的突破。

陸家嘴街道“自治金”項(xiàng)目開(kāi)始于2010年，當(dāng)年浦東新區(qū)政府對(duì)新區(qū)各社區(qū)居委會(huì)工作經(jīng)費(fèi)增加，這成了“自治金”啟動(dòng)的契機(jī)?！白灾谓稹苯?jīng)費(fèi)來(lái)源于新區(qū)財(cái)政預(yù)算安排和社會(huì)定向募集的專項(xiàng)資金，專門用于補(bǔ)貼居民自治的相關(guān)工作?！灾谓稹５膶?shí)施，有很多的創(chuàng)新意義，對(duì)基層社會(huì)治理起了很好的帶頭作用。一方面在決策方式上由過(guò)去的自上而下的‘替民作主’改為自下而上的‘由民作主’，可以有效避免信息的扭曲；另一方面，在公共服務(wù)供給上將政府單一供給模式改為多元供給模式，更加民主，打破了壟斷。4年來(lái)，“自治金”在激活基層自治活力、提升自治意識(shí)、培育自治項(xiàng)目等方面做出了不少成績(jī)。2015年，陸家嘴街道推出了“自治金”2.0版本，從幾個(gè)方面進(jìn)行升級(jí)。（1）進(jìn)一步明確了居民區(qū)黨組織、居委會(huì)、居民以及社會(huì)其他成員在基層中的角色；（2）從自治項(xiàng)目立項(xiàng)方向到立項(xiàng)議題過(guò)程呈現(xiàn)透明化；（3）引入專業(yè)社會(huì)力量培育自治團(tuán)隊(duì)；（4）進(jìn)一步規(guī)范‘自治金’項(xiàng)目運(yùn)作的機(jī)制。不僅如此，自治項(xiàng)目在申請(qǐng)的過(guò)程中也有專業(yè)的社會(huì)組織參與其中進(jìn)行審核。

升級(jí)后的2.0版，成立了‘上海浦東新區(qū)公共服務(wù)模式凝心聚力社區(qū)發(fā)展公益基金會(huì)’，發(fā)動(dòng)社會(huì)組織參與社區(qū)事務(wù)的治理，不僅匯集了社會(huì)資金進(jìn)入社區(qū)服務(wù)，而且可以更好發(fā)揮社會(huì)組織的專業(yè)優(yōu)勢(shì)（侯莉娜，2015）。

三、基層社會(huì)治理創(chuàng)新的深層思考

（一）注意行政力量的擠出效應(yīng)

當(dāng)前，基層社區(qū)治理創(chuàng)新，誰(shuí)在推動(dòng)？是政府。而政府就必然面臨著在政績(jī)的考核標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題。我們擔(dān)心的是，正如中國(guó)基層政府在發(fā)展經(jīng)濟(jì)中的作用一樣，在政府推動(dòng)社會(huì)治理創(chuàng)新過(guò)程中也會(huì)出現(xiàn)雙刃劍的效應(yīng)。GDP考核體系導(dǎo)致了政府主導(dǎo)下的經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)，同時(shí)也導(dǎo)致了大量的“面子工程”、資源浪費(fèi)。同樣地，如果政績(jī)意識(shí)不改變，或者說(shuō)沒(méi)有科學(xué)的政績(jī)考核標(biāo)準(zhǔn)，勢(shì)必導(dǎo)致在社會(huì)建設(shè)領(lǐng)域出現(xiàn)同樣的結(jié)果。因?yàn)橹贫鹊谋举|(zhì)是人心，用制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的語(yǔ)言即“共有信念”。青木昌彥的研究表明，社會(huì)是有相互制衡的“域”構(gòu)成。如果共有信念不改變，單個(gè)域的變革是難以持續(xù)的。

行政力量雖然在一定程度上緩解了社區(qū)建設(shè)與治理過(guò)程中的法律供給不足、立法手段滯后的矛盾，起到了應(yīng)一時(shí)急需的作用，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，只能是過(guò)渡手段。目前來(lái)看，“長(zhǎng)效性的整治”代表著更多的政府資源的投放，和更加嚴(yán)厲的管制。這種以資源投放為動(dòng)力、以政府單一主體、方式自上而下的模式，如果沒(méi)有法治和社會(huì)結(jié)構(gòu)的支持，終將因交易成本過(guò)高而難以為繼。更關(guān)鍵的是，政府力量在推動(dòng)社會(huì)組織形成和發(fā)展過(guò)程中，也會(huì)更加強(qiáng)大和強(qiáng)勢(shì)，那樣一來(lái)，一方面在培育社會(huì)組織，另一方面則會(huì)擠出自治和共治精神。因此，要警惕像GDP一樣把基層社會(huì)治理創(chuàng)新變成政績(jī)工程和面子工程，從而讓手段顛覆了目的。

（二）不要落于末端治理

社區(qū)自治規(guī)約的合法性，既來(lái)源于國(guó)家正式法律法規(guī)對(duì)社區(qū)自治權(quán)的認(rèn)可、賦權(quán)和保障，同時(shí)也來(lái)源于社區(qū)居民認(rèn)同、擁護(hù)和遵守，社會(huì)規(guī)約與國(guó)家正式制度之間是一種相輔相成的互動(dòng)關(guān)系。社區(qū)自治規(guī)約制定、討論、修改、實(shí)施的過(guò)程，體現(xiàn)了居民民主意識(shí)、參與意識(shí)、合作意識(shí)、自治意識(shí)的逐步成長(zhǎng)發(fā)育，是社區(qū)居民民主地、自主地參與社區(qū)建設(shè)和治理的過(guò)程，與社區(qū)民主政治發(fā)展具有內(nèi)在一致性。

相反，如果沒(méi)有基本的公民意識(shí)，再好的治理機(jī)制也會(huì)流于另一種形式的行政機(jī)制。這就是“后發(fā)劣勢(shì)”難題。治理的根本在于人心，人心的根本在于理性程度。如果不能提升公民意識(shí)，也就是個(gè)體的理性程度，那就會(huì)出現(xiàn)社會(huì)治理的“面子工程”，還是一個(gè)平面演化的制度，而不是自組織。

所以，我們?cè)谏鐣?huì)治理模式的創(chuàng)新中，要注意源頭治理。不是對(duì)著依賴政府的個(gè)體居民引導(dǎo)自治和法治，而是真正通過(guò)制度建立起平等參與的社區(qū)自治和共治機(jī)制。這個(gè)瓶頸的突破點(diǎn)在于政府社會(huì)組織和個(gè)體的多元化主體結(jié)構(gòu)的建立。政府可以自己組織，也可以購(gòu)買社會(huì)組織的服務(wù)，聘請(qǐng)第三方專業(yè)社會(huì)組織在社區(qū)開(kāi)展交流與培訓(xùn)，給居民和志愿者培訓(xùn)居民自治的內(nèi)容，其中包括自治的概念、理念，并從專業(yè)化的角度告訴我們要怎么開(kāi)展自治項(xiàng)目，提高居民的自治意識(shí)等。

（三）切實(shí)轉(zhuǎn)變思維方式

社會(huì)治理的創(chuàng)新，最重要的是要發(fā)揮多元主體作用，也就是公民意識(shí)基礎(chǔ)上的自治和共治組織。政府力量有限，社會(huì)治理機(jī)制的創(chuàng)新，關(guān)鍵在于培育和鼓勵(lì)社會(huì)組織的發(fā)展和參與。

要進(jìn)一步組織引導(dǎo)社會(huì)力量參與社區(qū)治理，必須切實(shí)轉(zhuǎn)變思維，從管理思維轉(zhuǎn)變?yōu)橹卫硭季S。社會(huì)自治意識(shí)不強(qiáng)，缺乏有力的社會(huì)組織的力量，單憑政府單方面的努力，任重道遠(yuǎn)。政府的集中整治，對(duì)硬件環(huán)境，包括環(huán)境衛(wèi)生、經(jīng)營(yíng)秩序、交通秩序等方面可以短期內(nèi)起到大力規(guī)范的作用，然而，事件層出不窮、矛盾不斷演化，單憑政府的力量必然受制。

在對(duì)社會(huì)組織的扶持上，政府該放手要放手，該扶持要扶持，這兩方面都需要有強(qiáng)有力領(lǐng)導(dǎo)和推動(dòng)。具體地，對(duì)自治部分放手，對(duì)妨礙自治文化形成、妨礙自治和共治平臺(tái)運(yùn)作的因素進(jìn)行強(qiáng)有力的拆除。而這種拆除不是物質(zhì)性的一下子的，而是需要深入人心的引導(dǎo)和扶持。如，加強(qiáng)公民公共安全意識(shí)的培訓(xùn)、防災(zāi)減災(zāi)的技能演練、自律自治的行業(yè)精神、民主協(xié)商的村、居民自治和社區(qū)共治意識(shí)和制度，等等，這些社會(huì)治理的軟件的建設(shè)，不是能一蹴而就的。這需要中央和地方政府足夠的耐心和強(qiáng)有力的支持。

四、契約精神：社會(huì)治理創(chuàng)新的關(guān)鍵

按照傳統(tǒng)的理解，由于個(gè)體追求經(jīng)濟(jì)利益最大化，加上道德風(fēng)險(xiǎn)的存在，搭便車、機(jī)會(huì)主義無(wú)處不在，非排他性的共有財(cái)產(chǎn)(以“公共池塘”為代表)在多位使用者的使用中，必然會(huì)出現(xiàn)所謂的“公地悲劇”現(xiàn)象，由于不負(fù)責(zé)任的過(guò)度使用、缺乏養(yǎng)護(hù)而枯竭。因此，西方經(jīng)濟(jì)學(xué)的主流觀點(diǎn)一直認(rèn)為，產(chǎn)權(quán)清晰是避免這個(gè)悲劇的唯一路徑，大量的經(jīng)濟(jì)學(xué)實(shí)證分析，也表明了私人所有的財(cái)產(chǎn)比集體擁有的更容易保護(hù)。因此，經(jīng)濟(jì)學(xué)界按照西方經(jīng)濟(jì)學(xué)的范式研究下來(lái)，普遍認(rèn)同公共池塘資源的管理要么政府集中化管理，要么進(jìn)行私有化。而埃莉諾經(jīng)過(guò)大量的實(shí)地調(diào)查研究，發(fā)現(xiàn)現(xiàn)實(shí)世界中還存在第三種解決方式，即多中心的自主治理機(jī)制。資源使用者在相互信任的基礎(chǔ)上，通過(guò)民主協(xié)商，自然演化出共有規(guī)范，實(shí)現(xiàn)持有者們的共治。例如，蒙古與臨近的大部分中國(guó)和俄羅斯地區(qū)都是以游牧民族為主，以放養(yǎng)牲畜為生，天然的草原如果過(guò)渡放牧必然會(huì)枯竭，這是典型的公地背景。然而，幾個(gè)世紀(jì)以來(lái)，那些草原都一直繁榮著。原因是牧民相互之間盡管存在利益沖突，但都會(huì)自覺(jué)地遵守共同的規(guī)范，比如季節(jié)性的遷移習(xí)慣或其他休牧規(guī)則，從而使得那些天然草原得以休養(yǎng)生息。這一傳統(tǒng)在20世紀(jì)90年代的蒙古仍然還是相當(dāng)完整的。而當(dāng)時(shí)的蘇聯(lián)和中國(guó)則是經(jīng)歷了公地悲劇。自從實(shí)行了農(nóng)業(yè)集體化的人民公社制度，大部分牧民永久性地定居了下來(lái)，打破了遷徙的習(xí)慣，結(jié)果草原的嚴(yán)重退化。為了扭轉(zhuǎn)這種趨勢(shì)，政府在20世紀(jì)80年代轉(zhuǎn)向了另一個(gè)極端，放棄集中管理，實(shí)施個(gè)人承包。然而，這種治理模式的結(jié)果造成了牧場(chǎng)的更大的退化。因?yàn)?，這個(gè)制度下，牧民仍舊傾向于永久定居，個(gè)人的自利最大化，帶來(lái)的卻是整體無(wú)效率（陳宇峰等，2010）。

奧斯特羅姆的研究成果打破了政府和市場(chǎng)的二元對(duì)立思維。長(zhǎng)久以來(lái)，關(guān)于市場(chǎng)和政府的功能，一直存在爭(zhēng)論，經(jīng)濟(jì)學(xué)界往往是非此即彼的選擇。奧斯特羅姆的制度分析提供了一個(gè)“多中心”治理和各個(gè)組織間協(xié)同合作的制度研究視野。這個(gè)理論提供了一種思維方式和理論框架，使我們對(duì)人類合作秩序的演進(jìn)有了更開(kāi)闊的視野。在她看來(lái)，傳統(tǒng)的用來(lái)解釋公共池塘資源管理的理論，如“公地悲劇”、“囚徒困境”和“集體行動(dòng)的邏輯”并不是必然的，是有條件的。在高折現(xiàn)率、極少相互信任、缺乏溝通能力等情境下才會(huì)產(chǎn)生公地悲劇，如果具備信任和溝通的能力，即便沒(méi)有政府的強(qiáng)制，也不存在私人產(chǎn)權(quán)，資源使用者經(jīng)過(guò)多次重復(fù)博弈，往往也能夠形成共有信念，從而演化出讓資源可持續(xù)的制度和規(guī)范（蔡晶晶，2010）。

奧斯特羅姆的研究對(duì)中國(guó)的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌非常有啟發(fā)。長(zhǎng)久以來(lái)，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展受制于國(guó)有制和自由化的爭(zhēng)論，制度創(chuàng)新難以形成共識(shí)。奧斯特羅姆的研究開(kāi)啟了第三種思路，也就是說(shuō)沒(méi)有一個(gè)固定的方式和制度來(lái)統(tǒng)一資源配置，而是由資源持有和使用者相互博弈，在相互信任、自主協(xié)商基礎(chǔ)上形成規(guī)范，并建立起對(duì)違反規(guī)則的個(gè)體的懲罰制度。這樣一來(lái)，就不存在一個(gè)脫離歷史條件和地理環(huán)境的制度，也沒(méi)有政府與市場(chǎng)的對(duì)立，還原了制度的“共有信念”的本質(zhì)。

她的分析中體現(xiàn)了制度分析的靈魂。其實(shí)，科斯以交易成本為工具，早就論證過(guò)了，企業(yè)和市場(chǎng)的區(qū)別在于那個(gè)交易成本更低，而本質(zhì)上都是一種交易方式。同樣，政府也好、市場(chǎng)也好、其他的共治組織也好，都是為了降低交易成本而自然形成的交易制度。具體交易制度的形式，根據(jù)本地區(qū)的居民的歷史、偏好和博弈規(guī)則而會(huì)有個(gè)性上的差異。而政府在其中，既是制度的一個(gè)鏈環(huán)，又是一個(gè)具有強(qiáng)制權(quán)力的組織。正像諾斯的制度變遷和國(guó)家理論指出的，國(guó)家本身是個(gè)雙刃劍，她既可能是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的動(dòng)力，也會(huì)成為阻礙增長(zhǎng)的原因。因此，國(guó)家和政府的作用，對(duì)于發(fā)展中國(guó)家是至關(guān)重要的。關(guān)鍵在于形成多元主體的相互信任和相互溝通的能力。

奧斯特羅姆的理論研究啟發(fā)了我們，除了私有化和政府單一的管制，還可以有多元化的共治之道。中國(guó)要實(shí)現(xiàn)這一點(diǎn)，就需要在培育契約精神方面，大力推進(jìn)。契約精神中包含了公民意識(shí)、責(zé)任意識(shí)，這些意識(shí)的形成，對(duì)自治組織和社區(qū)共治的機(jī)制是一個(gè)基礎(chǔ)，否則，這些組織只有身體而沒(méi)有靈魂。

契約精神也是法治的基石，但可以通過(guò)法治的制度建設(shè)來(lái)推進(jìn)?？梢酝ㄟ^(guò)法律體系的完善，將社會(huì)治理從制度創(chuàng)新、平臺(tái)搭建，逐步深入自治、共治的共有意識(shí)。從而實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理的系統(tǒng)化，即政府整治、社區(qū)（行業(yè)）自治和法治的互動(dòng)，從而實(shí)現(xiàn)政府、市場(chǎng)（社區(qū)）、社會(huì)組織、公民個(gè)體之間的多維度互動(dòng)和共融。在尊重現(xiàn)實(shí)、歷史條件基礎(chǔ)是上，發(fā)揮各方面的能動(dòng)性，探索出一條中國(guó)特色的基層社會(huì)治理之道。

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責(zé)任編輯：劉華安

[中圖分類號(hào)]D638

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

[文章編號(hào)]1008-4479（2016）03-0076-06

[收稿日期]2015-12-29

[作者簡(jiǎn)介]李桂花，上海社會(huì)科學(xué)院經(jīng)濟(jì)研究所經(jīng)濟(jì)學(xué)博士、副研究員。