從火災(zāi)事故追責(zé)談社會(huì)單位的消防監(jiān)督管理

劉 勝

(廣東省消防總隊(duì)，廣東 廣州 510640)

?

從火災(zāi)事故追責(zé)談社會(huì)單位的消防監(jiān)督管理

劉 勝

(廣東省消防總隊(duì)，廣東 廣州 510640)

通過(guò)對(duì)兩起火災(zāi)事故追責(zé)情況的分析，剖析了暴露出的社會(huì)單位消防監(jiān)督管理存在的問(wèn)題，從進(jìn)一步健全多元消防安全責(zé)任體系，強(qiáng)化政府、部門(mén)與社會(huì)單位責(zé)任落實(shí)，運(yùn)用市場(chǎng)手段推動(dòng)責(zé)任落實(shí)，促使消防部門(mén)監(jiān)督管理職能回歸本位，加強(qiáng)消防監(jiān)督隊(duì)伍建設(shè)等方面提出了建議。

消防；火災(zāi)事故；責(zé)任追究；監(jiān)督管理

一、兩起消防部門(mén)被追責(zé)的火災(zāi)事故

(一)兩起火災(zāi)事故的情況

2014年3月26日，揭陽(yáng)普寧市鄭某某經(jīng)營(yíng)的內(nèi)衣作坊發(fā)生火災(zāi)，過(guò)火面積208 m2，造成12人死亡，5人受傷，直接財(cái)產(chǎn)損失為13.285萬(wàn)元，火災(zāi)為小孩玩火引燃一層樓梯口南側(cè)堆放的海綿堆垛所致。經(jīng)事故調(diào)查組認(rèn)定，該事故是一起責(zé)任事故，12名政府及有關(guān)部門(mén)責(zé)任人被給予黨紀(jì)、政紀(jì)處理，誡勉談話人員5名。普寧市公安消防大隊(duì)參謀陳某某被行政記過(guò)處分，大隊(duì)長(zhǎng)謝某某被誡勉談話。

2013年12月11日，深圳市光明新區(qū)榮健農(nóng)副產(chǎn)品批發(fā)市場(chǎng)發(fā)生重大火災(zāi)事故，造成16人死亡，5人受傷，直接經(jīng)濟(jì)損失1 781.2萬(wàn)元，起火原因系電源線短路。經(jīng)事故調(diào)查組認(rèn)定，有52人對(duì)事故的發(fā)生負(fù)有責(zé)任，涉及相關(guān)監(jiān)管單位工作人員44人，其中移送司法機(jī)關(guān)處理9人、黨紀(jì)政紀(jì)處分20人、誡勉談話處理8人、其他責(zé)任追究7人。深圳市公安局光明分局消防監(jiān)督管理大隊(duì)防火監(jiān)督員林某某被移送司法機(jī)關(guān)處理，大隊(duì)長(zhǎng)陳某某被行政記大過(guò)處分，副大隊(duì)長(zhǎng)劉某、民警劉某某被行政記過(guò)處分。

(二)消防部門(mén)被追責(zé)的原因

1.日常防火監(jiān)督管理不力

根據(jù)《建設(shè)工程消防監(jiān)督管理規(guī)定》第一章第三條第二款的規(guī)定：“公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)依法實(shí)施建設(shè)工程消防設(shè)計(jì)審核、消防驗(yàn)收和備案、抽查，對(duì)建設(shè)工程進(jìn)行消防監(jiān)督?！盵1]深圳市公安局光明分局消防監(jiān)督管理大隊(duì)對(duì)轄區(qū)防火監(jiān)督管理工作不力，在發(fā)現(xiàn)榮健農(nóng)副產(chǎn)品批發(fā)市場(chǎng)未進(jìn)行消防報(bào)建、驗(yàn)收便擅自經(jīng)營(yíng)的問(wèn)題后，未按相關(guān)法律法規(guī)對(duì)該市場(chǎng)實(shí)施停產(chǎn)停業(yè)的行政處罰，未能有效消除該市場(chǎng)未經(jīng)消防許可擅自經(jīng)營(yíng)的問(wèn)題。

2.對(duì)派出所和村委會(huì)工作督促指導(dǎo)不力

根據(jù)《消防監(jiān)督檢查規(guī)定》第一章第四條第二款的規(guī)定：“公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)與公安派出所共同做好轄區(qū)消防監(jiān)督工作，并對(duì)公安派出所開(kāi)展日常消防監(jiān)督檢查工作進(jìn)行指導(dǎo)，定期對(duì)公安派出所民警進(jìn)行消防監(jiān)督業(yè)務(wù)培訓(xùn)?！盵2]深圳市公安局光明分局消防監(jiān)督管理大隊(duì)對(duì)光明派出所的消防監(jiān)督檢查業(yè)務(wù)指導(dǎo)不力，未能督促其嚴(yán)格依法實(shí)施監(jiān)管、消除轄區(qū)內(nèi)的重大消防安全隱患。普寧市公安消防大隊(duì)作為具體承擔(dān)該市消防安全委員會(huì)辦公室工作的主管部門(mén)，在貫徹落實(shí)上級(jí)文件和組織協(xié)調(diào)各部門(mén)開(kāi)展消防安全隱患整治等方面工作不到位；在指導(dǎo)派出所開(kāi)展日常消防監(jiān)督檢查工作方面不深入細(xì)致，未能及時(shí)發(fā)現(xiàn)派出所督促、指導(dǎo)村委會(huì)落實(shí)消防安全職責(zé)不到位等方面存在的問(wèn)題。

二、社會(huì)消防安全責(zé)任的缺失與落實(shí)

(一)消防安全責(zé)任缺失問(wèn)題

一是政府主導(dǎo)地位不突出。消防工作雖然得到了各級(jí)政府的普遍重視，但是從實(shí)際工作開(kāi)展情況來(lái)看，政府依然缺乏主動(dòng)性。消防工作需消防部門(mén)想方設(shè)法向政府領(lǐng)導(dǎo)請(qǐng)示、匯報(bào)，等待批示，工作開(kāi)展比較被動(dòng)。消防工作成為消防部門(mén)向政府爭(zhēng)取的“申請(qǐng)項(xiàng)目”，而非“執(zhí)行項(xiàng)目”。甚至少數(shù)地方政府片面謀求經(jīng)濟(jì)發(fā)展，重視招商引資，忽視了消防安全問(wèn)題。二是行業(yè)監(jiān)管合力不明顯。立法“部門(mén)化”造成行業(yè)部門(mén)消防責(zé)任孤立，《中華人民共和國(guó)消防法》[3](以下簡(jiǎn)稱《消防法》)規(guī)定的部分行業(yè)部門(mén)責(zé)任不能在相關(guān)法律體系中得到體現(xiàn)和呼應(yīng)，關(guān)聯(lián)性、滲透力不夠，形成行業(yè)監(jiān)管“各自為陣、各管一攤”。追責(zé)事后性造成部門(mén)忽視日常消防責(zé)任，消防部門(mén)單打獨(dú)斗的局面沒(méi)有從根本上改觀。一些部門(mén)為了簡(jiǎn)化辦事手續(xù)，使一些有火災(zāi)隱患的場(chǎng)所生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)合法化，留下先天隱患。三是社會(huì)單位主體責(zé)任不落實(shí)。社會(huì)單位負(fù)責(zé)人認(rèn)為消防安全不產(chǎn)生直接經(jīng)濟(jì)效益，不愿以看得見(jiàn)的投入去預(yù)防不確定的后果，心存僥幸。還沒(méi)有形成系統(tǒng)的、對(duì)社會(huì)單位核心經(jīng)營(yíng)要素(如誠(chéng)信體系、金融信貸等)產(chǎn)生影響的管理機(jī)制，致使社會(huì)單位沒(méi)有樹(shù)立消防安全責(zé)任主體意識(shí)，甚至在“守法成本高、違法成本低”的利益驅(qū)動(dòng)下，想方設(shè)法隱瞞問(wèn)題，回避責(zé)任。四是基層消防安全責(zé)任不明確?；鶎渔?zhèn)街和村居未設(shè)立專(zhuān)門(mén)消防機(jī)構(gòu)，有的還未明確專(zhuān)兼職消防管理人員，公安派出所又由于警力少、任務(wù)重而無(wú)暇顧及，導(dǎo)致消防工作到基層難以得到落實(shí)，造成失控漏管。

(二)消防安全責(zé)任的落實(shí)

1.健全多元消防責(zé)任體系

《消防法》明確規(guī)定了消防工作相關(guān)責(zé)任主體的職責(zé)，但都比較籠統(tǒng)。因此，要從社會(huì)消防管理的頂層設(shè)計(jì)入手，從各級(jí)政府、基層組織、消防專(zhuān)業(yè)部門(mén)、行業(yè)主管部門(mén)、社會(huì)單位、消防技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)、公民等層面，提請(qǐng)政府出臺(tái)規(guī)章或規(guī)范性文件，以法規(guī)形式確立各級(jí)黨委對(duì)消防工作的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，明確政府主要領(lǐng)導(dǎo)、分管領(lǐng)導(dǎo)和其他行業(yè)分管領(lǐng)導(dǎo)的消防安全責(zé)任，量化責(zé)任指標(biāo)，嚴(yán)格兌現(xiàn)獎(jiǎng)懲。要對(duì)行業(yè)部門(mén)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的消防工作職責(zé)進(jìn)行分類(lèi)細(xì)化，除明確對(duì)本行業(yè)系統(tǒng)內(nèi)部消防安全全面負(fù)責(zé)的共同職責(zé)外，還應(yīng)根據(jù)相關(guān)部門(mén)工作特點(diǎn)，確定消防宣傳教育、規(guī)劃建設(shè)、協(xié)同審批、聯(lián)合執(zhí)法等共同消防職責(zé)。要落實(shí)“末端責(zé)任”，變社會(huì)單位被動(dòng)履責(zé)為主動(dòng)作為，逐步把消防部門(mén)履行的部分職能向政府或其他相關(guān)職能部門(mén)轉(zhuǎn)移，進(jìn)一步規(guī)范政府、部門(mén)、社會(huì)單位和群眾的消防行為，避免消防安全管理過(guò)度集中于消防部門(mén)，改變消防部門(mén)“小馬拉大車(chē)”，權(quán)責(zé)不對(duì)等，不堪重負(fù)的現(xiàn)狀。

2.運(yùn)用市場(chǎng)手段推動(dòng)有效履責(zé)

消防部門(mén)可以聯(lián)合人民銀行、國(guó)家稅務(wù)總局、保監(jiān)會(huì)等部門(mén)，將單位消防安全信息納入社會(huì)信用體系，將單位和從業(yè)人員履行消防安全職責(zé)的信用信息、誠(chéng)信檔案，與單位(個(gè)人)的信貸、保險(xiǎn)、稅收、招投標(biāo)、市場(chǎng)準(zhǔn)入、資質(zhì)審驗(yàn)、行政審批掛鉤，做實(shí)黑名單制度，讓失信者寸步難行。一是實(shí)行公共場(chǎng)所火災(zāi)公眾責(zé)任險(xiǎn)強(qiáng)制保險(xiǎn)制度，強(qiáng)化承保前的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，明確承保后保險(xiǎn)人開(kāi)展防災(zāi)防損的職責(zé)，形成消防與保險(xiǎn)的良性互動(dòng)機(jī)制。二是單位在申請(qǐng)貸款時(shí)，銀行對(duì)單位消防安全條件和信用進(jìn)行審查，根據(jù)單位消防安全風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)，決定對(duì)單位貸款的額度。對(duì)已經(jīng)有不良消防安全信用記錄并且還仍然存在的單位，可降低貸款額度直至取消資格。三是用好稅收杠桿，對(duì)存在嚴(yán)重消防安全風(fēng)險(xiǎn)的單位，可區(qū)分風(fēng)險(xiǎn)級(jí)別，加征消防安全風(fēng)險(xiǎn)稅，限期整改完畢的，恢復(fù)原征收額度。對(duì)連續(xù)保持消防安全信用良好的單位，可適當(dāng)降低稅收征收額度。

三、對(duì)社會(huì)單位消防監(jiān)督管理的錯(cuò)位與歸位

(一)消防機(jī)構(gòu)履責(zé)被動(dòng)錯(cuò)位

一是消防監(jiān)督警力不足。以廣東省為例，全省現(xiàn)有企業(yè)250.4萬(wàn)家，個(gè)體工商戶468.1萬(wàn)家，其中消防安全重點(diǎn)單位24 643家，火災(zāi)高危單位2 340家，而全省現(xiàn)役消防監(jiān)督警力僅有1 286人，漏管和監(jiān)管不到位的現(xiàn)象普遍存在，不僅一旦發(fā)生重特大火災(zāi)事故易被追責(zé)，而且難以長(zhǎng)效確保消防安全。二是責(zé)任邊界不清。公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)過(guò)多承擔(dān)了不屬于自己的責(zé)任，本應(yīng)由政府和部門(mén)負(fù)責(zé)的一些事務(wù)性工作，落到了消防機(jī)構(gòu)頭上，相關(guān)部門(mén)行業(yè)缺乏主動(dòng)性，導(dǎo)致一些工作流于形式，難以收到實(shí)效。在日益繁重的火災(zāi)隱患排查整治任務(wù)面前，監(jiān)督抽查變?yōu)楸夭椋O(jiān)督員變成了安全員，本應(yīng)著重監(jiān)督社會(huì)單位遵守消防法律法規(guī)、履行自我管理責(zé)任情況，實(shí)際上卻變成代替單位檢查發(fā)現(xiàn)火災(zāi)隱患，導(dǎo)致單位自主管理的意識(shí)淡化、能力弱化，形成“警力有限、責(zé)任無(wú)限”的無(wú)奈循環(huán)。在要求改善經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)展軟環(huán)境的大背景下，公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)多強(qiáng)調(diào)行政服務(wù)職能，而忽視了監(jiān)督查處職能。加之《消防法》對(duì)未依法履行職責(zé)的個(gè)人缺乏相應(yīng)獨(dú)立的處罰條款，執(zhí)法起點(diǎn)高、觸點(diǎn)窄、程序繁瑣，有的不得不選擇“大事化小、小事化了”，起不到警示約束作用，反而會(huì)形成“破窗效應(yīng)”，習(xí)慣性消防違章行為屢禁不止。三是部分消防監(jiān)督員難以滿足崗位業(yè)務(wù)需求?，F(xiàn)役體制下的消防部門(mén)內(nèi)部崗位和監(jiān)督人員工作地域的調(diào)整都極其頻繁，從其他崗位到防火監(jiān)督崗位，沒(méi)有嚴(yán)格的轉(zhuǎn)崗要求，且目前的監(jiān)督工作主要精力集中于連續(xù)開(kāi)展的專(zhuān)項(xiàng)治理和重大保衛(wèi)行動(dòng)，沒(méi)有時(shí)間開(kāi)展系統(tǒng)專(zhuān)業(yè)的培訓(xùn)，基本是邊干邊學(xué)，整體業(yè)務(wù)素質(zhì)沒(méi)有明顯提升。

(二)消防部門(mén)監(jiān)督職能的歸位

1.促進(jìn)消防部門(mén)職能歸位

進(jìn)一步厘清消防部門(mén)與政府及其他部門(mén)的職能，變公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)包辦為專(zhuān)門(mén)機(jī)關(guān)督辦，明確消防機(jī)構(gòu)綜合監(jiān)管職責(zé)定位，盡快從大包大攬的角色中解放出來(lái)，將工作重心轉(zhuǎn)移到依法監(jiān)督的主責(zé)上來(lái)。明確消防監(jiān)督執(zhí)法履職標(biāo)準(zhǔn)，明確監(jiān)督執(zhí)法的責(zé)任邊界和免責(zé)情形，全面提高消防監(jiān)管質(zhì)量，促進(jìn)監(jiān)督人員積極主動(dòng)履責(zé)?？山Y(jié)合社會(huì)公共服務(wù)均等化的要求，探索變革重點(diǎn)單位管理、重大火災(zāi)隱患掛牌等工作機(jī)制，側(cè)重于對(duì)行為人監(jiān)督，弱化對(duì)具體事務(wù)的監(jiān)管。對(duì)消防建審、驗(yàn)收、檢測(cè)、評(píng)估等通過(guò)行業(yè)組織、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能夠解決的消防事項(xiàng)，能交的要積極交出去，能委托管理的要積極委托管理，讓社會(huì)管社會(huì)的事，專(zhuān)業(yè)的人干專(zhuān)業(yè)的事。改變目前對(duì)社會(huì)單位采取劃分重點(diǎn)單位與非重點(diǎn)單位的模式，代之以社會(huì)單位火災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估為基礎(chǔ)的管理模式，即根據(jù)單位火災(zāi)危險(xiǎn)性的大小對(duì)單位進(jìn)行分類(lèi)。對(duì)于火災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)小、管理水平好的單位，可適當(dāng)降低檢查頻次；對(duì)火災(zāi)防控能力低下、管理水平差的單位和場(chǎng)所，則要加大消防安全監(jiān)控力度?？山梃b歐美、臺(tái)灣地區(qū)的模式，根據(jù)火災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果，確定重點(diǎn)盯防的單位、場(chǎng)所、區(qū)域，消防部門(mén)分類(lèi)指導(dǎo)，強(qiáng)化對(duì)高危單位監(jiān)管。強(qiáng)化消防安全網(wǎng)格化管理，建立與小單位、小場(chǎng)所消防安全管理配套的社會(huì)末端管理服務(wù)體系，做實(shí)社區(qū)消防警務(wù)，讓游離社會(huì)管理之外的大量“社會(huì)人”成為有組織管理的“單位人”，規(guī)范有序地履行社會(huì)自身消防管理職責(zé)。

2.加強(qiáng)消防監(jiān)督員隊(duì)伍建設(shè)

建立轉(zhuǎn)崗培訓(xùn)制度，對(duì)從政工、戰(zhàn)訓(xùn)等其他崗位轉(zhuǎn)到防火崗位的干部，都要進(jìn)行轉(zhuǎn)崗前系統(tǒng)的培訓(xùn)和考核，并且將這種考核前移到任職之前，考核不通過(guò)的，不予轉(zhuǎn)崗。建立定期培訓(xùn)制度，以支隊(duì)或總隊(duì)為單位，通過(guò)集中培訓(xùn)、統(tǒng)一考核等各種形式定期開(kāi)展業(yè)務(wù)培訓(xùn)考核，并進(jìn)行年終總評(píng)，對(duì)總評(píng)不合格的建議調(diào)整崗位。參照財(cái)務(wù)工作交接制度，建立離任交接制度，在干部交接過(guò)程中明確交接內(nèi)容、規(guī)范交接程序、嚴(yán)肅交接責(zé)任，將單位監(jiān)管基本情況，特別是個(gè)別單位火災(zāi)隱患未及時(shí)整改等內(nèi)容進(jìn)行交接。

[1] 公安部關(guān)于修改《建設(shè)工程消防監(jiān)督管理規(guī)定》的決定：公安部令第119號(hào)[Z].2012.

[2] 公安部關(guān)于修改《消防監(jiān)督檢查規(guī)定》的決定：公安部令第120號(hào)[Z].2012.

[3] 全國(guó)人大常委會(huì)法工委刑法室，公安部消防局.中華人民共和國(guó)消防法[Z].北京：人民出版社，2009.

(責(zé)任編輯 李 蕾)

On the Fire Supervision and Management for Social Units Based on Liability-pursuing of Fire Cases

LIU Sheng

(FireCorpsofGuangdongProvince,Guangzhou510640,China)

The issues on fire supervision and management of fire service for social units are discussed based on analyzing the liability of two fires in Guangdong province. Suggestions are proposed such as defining multi fire safety responsibility system, strengthening and promoting the responsibility implementation of governments, departments and social units by means of the market means to carry out the supervision and management functions of fire departments, and improving the level of fire supervision and management and so on.

fire safety; fire accidents; liability-pursuing; supervision and management

2016-07-12

劉勝(1968— )，男，廣東梅州人，高級(jí)工程師。

D631.6

A

1008-2077(2016)10-0088-03