黨群協(xié)商法治化：黨群關(guān)系發(fā)展的一個(gè)向度*

馮連軍 王旺勝

(華中師范大學(xué) 湖北 武漢 430079)

黨群協(xié)商法治化：黨群關(guān)系發(fā)展的一個(gè)向度*

馮連軍 王旺勝

(華中師范大學(xué) 湖北 武漢 430079)

執(zhí)政黨與群眾的關(guān)系涉及國(guó)家、政黨和社會(huì)的方方面面，如何有效改善黨群關(guān)系，具有多維視角。黨群協(xié)商以協(xié)商民主為視角切入研究黨群關(guān)系，強(qiáng)調(diào)在平等、理性、共識(shí)的基礎(chǔ)上構(gòu)建新型黨群關(guān)系。當(dāng)前，黨群協(xié)商的實(shí)踐成效顯著，但依然存在主體不平等、協(xié)商不規(guī)范、結(jié)果難落實(shí)等方面的問(wèn)題，而要解決這一現(xiàn)象，必須推進(jìn)黨群協(xié)商的規(guī)范化、程序化、制度化，即協(xié)商法治化。法治是一種基本思維方式和工作方式，只有嚴(yán)格遵循依法治國(guó)基本方略，從理念層面、制度層面和行為層面，規(guī)范協(xié)商主體、明確協(xié)商內(nèi)容、完善協(xié)商形式、監(jiān)督協(xié)商過(guò)程、落實(shí)協(xié)商結(jié)果，才能使黨群協(xié)商符合理性、改變偏好、達(dá)成共識(shí)，做到既符合協(xié)商理念，又經(jīng)得起實(shí)踐檢驗(yàn)，改善黨群關(guān)系現(xiàn)狀。

依法治國(guó)；協(xié)商民主；黨群關(guān)系；協(xié)商法治化

一、提出問(wèn)題

政黨與社會(huì)的關(guān)系問(wèn)題從來(lái)都是學(xué)術(shù)研究和政策研究的重點(diǎn)。按照政黨社會(huì)學(xué)的觀點(diǎn)，良性的政黨與社會(huì)的關(guān)系應(yīng)該表現(xiàn)為：政黨扎根并回歸社會(huì)，社會(huì)對(duì)政黨予以回應(yīng)，二者既相互影響又相互關(guān)聯(lián)。作為政黨與社會(huì)關(guān)系的表現(xiàn)形式和內(nèi)在機(jī)體，執(zhí)政黨與群眾即黨群關(guān)系的健康發(fā)展，不僅事關(guān)執(zhí)政黨本身是否能獲得群眾的支持和認(rèn)同，也牽涉以群眾為主體的社會(huì)發(fā)展程度和水平的高低。因此，黨群關(guān)系應(yīng)該也必須是受執(zhí)政黨重視的關(guān)系之一。

目前，隨著全面深化改革的不斷推進(jìn)，處于轉(zhuǎn)型階段的中國(guó)社會(huì)，機(jī)遇與挑戰(zhàn)并存。這種機(jī)遇與挑戰(zhàn)在黨群關(guān)系發(fā)展中表現(xiàn)的尤為明顯：一方面，中國(guó)共產(chǎn)黨已經(jīng)完成了從革命黨向執(zhí)政黨，從全能型政黨向服務(wù)型、學(xué)習(xí)型和創(chuàng)新型政黨轉(zhuǎn)變，無(wú)論是執(zhí)政能力和水平，還是社會(huì)功能拓展都大為改觀；另一方面，改革進(jìn)程中產(chǎn)生的各類(lèi)社會(huì)矛盾和利益沖突不斷加深，社會(huì)階層分化不斷加劇。這一現(xiàn)象的直接后果就是群眾的利益訴求更加多元化、分散化，群眾對(duì)執(zhí)政黨的要求和標(biāo)準(zhǔn)也更為嚴(yán)苛，從而導(dǎo)致黨群關(guān)系的緊張和群眾工作壓力的劇增。

面對(duì)總體和諧、局部緊張的黨群關(guān)系現(xiàn)狀，學(xué)術(shù)界相繼從協(xié)商民主、公民社會(huì)、政治生態(tài)學(xué)、和諧社會(huì)、網(wǎng)絡(luò)信息化等維度提出了各自的對(duì)策或主張，以期對(duì)黨群關(guān)系進(jìn)行學(xué)理分析和現(xiàn)實(shí)解讀，這些無(wú)疑是黨群關(guān)系研究可貴的理論成果和實(shí)踐依據(jù)。但正如馬克思所言：“哲學(xué)家們只是用不同的方式解釋世界，而問(wèn)題在于改變世界”，[1]因此，如何通過(guò)關(guān)照現(xiàn)實(shí)來(lái)改變世界是目前和未來(lái)黨群關(guān)系研究的重點(diǎn)和難點(diǎn)。

對(duì)于如何改善當(dāng)前黨群關(guān)系現(xiàn)狀，學(xué)術(shù)界從協(xié)商民主的角度作了探討。王進(jìn)芬在《群眾路線的創(chuàng)新與協(xié)商民主》一文中提出，“能否繼續(xù)貫徹執(zhí)行……群眾路線，代表最廣大人民的根本利益，獲得最廣大人民的擁護(hù)和支持，是積攢執(zhí)政合法性資源的一個(gè)根本途徑”。[2]祝靈君也認(rèn)為改善黨群關(guān)系不應(yīng)該也不能僅僅成為“一種停留在宏觀層面上的思維、口號(hào)、目標(biāo)，而應(yīng)該在微觀領(lǐng)域建立一種制度環(huán)境，讓人民群眾的利益有渠道表達(dá)，表達(dá)后有實(shí)際效果，從而在機(jī)制上保證黨群關(guān)系的改善”，[3]這里的制度環(huán)境即指協(xié)商民主機(jī)制。

總體而言，協(xié)商民主作為一種創(chuàng)新的民主形式，是指政治共同體中自由、平等的公民通過(guò)參與立法和決策等政治過(guò)程，賦予立法和決策以合法性的治理形式。協(xié)商民主具有協(xié)商、共識(shí)和合法性等核心要素，其價(jià)值取向和規(guī)范導(dǎo)向能夠有效維護(hù)權(quán)利、化解沖突、推動(dòng)和諧，更好地回應(yīng)我國(guó)當(dāng)前社會(huì)發(fā)展中主體與訴求多元化的趨勢(shì)，真正體現(xiàn)我國(guó)人民當(dāng)家作主的民主本質(zhì)，實(shí)現(xiàn)人民群眾的利益。

從已有實(shí)踐看協(xié)商民主在黨群關(guān)系方面的應(yīng)用，主要表現(xiàn)在協(xié)商和共識(shí)等方面，例如浙江溫嶺的懇談協(xié)商、四川巴中的審議協(xié)商、河南安陽(yáng)的思辨協(xié)商等，而對(duì)合法性這一核心要素的應(yīng)用和實(shí)踐則較為匱乏。主要原因在于當(dāng)前的黨群協(xié)商一元化過(guò)于嚴(yán)重，即過(guò)分強(qiáng)調(diào)政黨(政府)等在協(xié)商過(guò)程中的主導(dǎo)權(quán)，忽視群眾在協(xié)商中的話語(yǔ)權(quán)。這與協(xié)商民主強(qiáng)調(diào)的自由、平等理念是沖突、矛盾的，從而導(dǎo)致黨群協(xié)商的過(guò)程和結(jié)果往往產(chǎn)生各類(lèi)問(wèn)題和不足。

因此，如何凸顯和強(qiáng)調(diào)協(xié)商的合法性要素是黨群協(xié)商亟需解決的關(guān)鍵問(wèn)題。這不僅是對(duì)協(xié)商民主理論的完整詮釋和應(yīng)用，更是“健全社會(huì)主義協(xié)商民主制度”、[4]“構(gòu)建程序合理、環(huán)節(jié)完整的協(xié)商民主體系”[5]的必然要求，應(yīng)該成為貫徹黨的群眾路線、改善黨群關(guān)系的有效路徑。

黨的十八屆四中全會(huì)指出全面推進(jìn)依法治國(guó)的總目標(biāo)是“建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”。[6]而實(shí)現(xiàn)這個(gè)總目標(biāo)，必須“堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持人民主體地位，堅(jiān)持法律面前人人平等，堅(jiān)持依法治國(guó)和以德治國(guó)相結(jié)合，堅(jiān)持從中國(guó)實(shí)際出發(fā)”。[7]另外，習(xí)近平總書(shū)記在中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第六次會(huì)議上指出，“社會(huì)主義協(xié)商民主在我國(guó)有根、有源、有生命力……是中國(guó)社會(huì)主義民主政治的特有形式和獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，是黨的群眾路線在政治領(lǐng)域的重要體現(xiàn)”。[8]本文以此為背景，在參照前人已有研究的基礎(chǔ)上，梳理了黨群關(guān)系在執(zhí)政黨建設(shè)和社會(huì)發(fā)展進(jìn)程中的地位、發(fā)展現(xiàn)狀和可能性思路，通過(guò)分析協(xié)商民主理論在我國(guó)民主建設(shè)領(lǐng)域的應(yīng)用與發(fā)展，重點(diǎn)探討黨群協(xié)商對(duì)構(gòu)建新型黨群關(guān)系的可能，并提出協(xié)商法治化的概念，以期為黨群關(guān)系的健康發(fā)展提供一個(gè)向度并就教于學(xué)界同仁。

二、挑戰(zhàn)與對(duì)策：黨群關(guān)系面臨的困境與思路

黨群關(guān)系是世界上所有政黨都必須高度關(guān)注的內(nèi)容，對(duì)于在野的選舉型政黨來(lái)說(shuō)，處理好黨群關(guān)系是獲得政權(quán)的唯一通途；對(duì)于執(zhí)政黨來(lái)說(shuō)，處理好黨群關(guān)系才能鞏固執(zhí)政基礎(chǔ)，擴(kuò)大執(zhí)政資源，提高執(zhí)政能力。因此，研究黨群關(guān)系的本質(zhì)是研究政黨如何擴(kuò)大并鞏固其領(lǐng)導(dǎo)與執(zhí)政基礎(chǔ)的問(wèn)題。在我國(guó)，黨群關(guān)系主要是指中國(guó)共產(chǎn)黨和人民群眾以及各類(lèi)社會(huì)組織之間的關(guān)系。黨群關(guān)系的健康發(fā)展關(guān)乎執(zhí)政黨地位的鞏固、人民群眾利益的維護(hù)、社會(huì)組織的可持續(xù)發(fā)展、民主法治建設(shè)的進(jìn)程以及中華民族偉大復(fù)興等重大課題的研究與實(shí)現(xiàn)，必須加以重視。

(一)黨群關(guān)系面臨的困境

當(dāng)前黨群關(guān)系的總體是好的：社會(huì)的全面進(jìn)步和人民生活水平的不斷提高，是黨群關(guān)系發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)；各種親民、惠民、利民政策的推出，為改善黨群關(guān)系提供了政策支持；黨群聯(lián)系制度化渠道不斷拓寬，為改善黨群關(guān)系提供了有效途徑；基層民主建設(shè)穩(wěn)步推進(jìn)，為改善黨群關(guān)系提供了直接動(dòng)力……但是，在國(guó)內(nèi)外形勢(shì)發(fā)生深刻變化的新的歷史條件下，在充分肯定黨群關(guān)系主流趨好的同時(shí)，黨群關(guān)系在某些方面還存在一些不健康、不和諧的因素，黨群關(guān)系發(fā)展面臨一些困境。這些因素和困境主要有以下幾個(gè)方面：

1.干群實(shí)質(zhì)不平等，群眾話語(yǔ)權(quán)較弱。黨群關(guān)系的具體化之一是干群關(guān)系，干群關(guān)系平等與否是衡量黨群關(guān)系是否和諧、穩(wěn)定的前提。形式主義、官僚主義、享樂(lè)主義和奢靡之風(fēng)作為黨內(nèi)脫離群眾的四種不良作風(fēng)，歷來(lái)為執(zhí)政黨所堅(jiān)決反對(duì)，但是依然在黨內(nèi)或多或少地存在，這嚴(yán)重?fù)p害了黨群和干群關(guān)系，從實(shí)質(zhì)上上造成了黨群、干群的不平等；同時(shí)，掌握公共權(quán)力和社會(huì)資源的部分黨員干部以權(quán)謀私、損公肥私，通過(guò)對(duì)話語(yǔ)權(quán)的主導(dǎo)，控制、打壓群眾的行為，極大地?fù)p害了廣大群眾的根本利益，導(dǎo)致各類(lèi)上訪事件、群體性事件的發(fā)生；部分地方政府部門(mén)，違規(guī)征地、拆遷等行為，使得原本就緊張的黨群、干群關(guān)系更加惡化。這些行為和現(xiàn)象的存在客觀上造成了黨群、干群關(guān)系的不平等，導(dǎo)致群眾利益受損、話語(yǔ)權(quán)下降。

2.黨群沖突顯性化，思想隔閡有待彌合。黨群沖突的顯性化主要表現(xiàn)在干群關(guān)系沖突的日益加劇。在長(zhǎng)期執(zhí)政的大背景下，部分黨員干部驕奢之風(fēng)滋長(zhǎng)、貪腐之風(fēng)盛行，損公肥私、與民爭(zhēng)利……，這些現(xiàn)象不僅降低了執(zhí)政黨在人民群眾中的形象，更使人民群眾普遍表現(xiàn)出對(duì)黨和政府官員的極度不滿和嚴(yán)重指責(zé)。此外，部分基層干部雖然身處群眾之中，但是脫離群眾的現(xiàn)象嚴(yán)重，有的急功近利，只問(wèn)政績(jī)不問(wèn)民生；部分黨員干部官本位思想和特權(quán)思想嚴(yán)重，缺少現(xiàn)代民主意識(shí)和服務(wù)意識(shí)，官氣十足……，這些現(xiàn)象也對(duì)群眾心理產(chǎn)生了潛移默化的消極影響，使黨員干部和群眾既缺乏平等接觸機(jī)會(huì)，也匱乏情感認(rèn)同。

3.民主法治不完善，群眾利益難以維護(hù)。中國(guó)是一個(gè)有2000多年封建專(zhuān)制歷史的國(guó)家，缺乏法制傳統(tǒng)和民主法治精神，民眾法律觀念和法律意識(shí)淡薄。新中國(guó)成立以來(lái)，盡管黨和政府出臺(tái)了一系列法律法規(guī)，貫徹落實(shí)民主法治精神，但是效果并不明顯。尤其是在廣大農(nóng)村地區(qū)，“農(nóng)民民主、法治觀念比較淡薄，農(nóng)村法律服務(wù)體系不完善，村干部依法辦事的意識(shí)和能力比較弱，農(nóng)村民主法律制度不健全”[9]等現(xiàn)象依然存在，這就導(dǎo)致“強(qiáng)拆和違法征地、兩委賄選現(xiàn)象嚴(yán)重、村干部特權(quán)思想濃厚、村兩委工作透明度不高”等問(wèn)題的出現(xiàn)。這一切強(qiáng)加給農(nóng)民的負(fù)面影響，最終導(dǎo)致部分群眾利益難以維護(hù)，黨群矛盾日益加劇。

4.工作方法較落后，時(shí)代性特征不明顯。黨群之間矛盾對(duì)抗行為增強(qiáng)，黨群之間沖突增多，其中一個(gè)很重要的成因，就是少數(shù)基層黨組織，未能根據(jù)黨群關(guān)系面臨的新情況、新變化、新特點(diǎn)，及時(shí)轉(zhuǎn)變黨領(lǐng)導(dǎo)群眾的方式和做群眾工作的方法。一方面是因?yàn)椤包h的群眾工作的手段落后、形式單一，不能適應(yīng)群眾思想多元化、宣傳手段多樣化的需要，群眾思想政治工作缺乏靈活性、針對(duì)性”；另一方面是因?yàn)椤安荒芘c群眾平等相待、相互交流，仍然習(xí)慣于‘我說(shuō)你聽(tīng)’的傳統(tǒng)說(shuō)教，群眾思想政治工作缺乏互動(dòng)性、有效性”；此外“在處理群體性突發(fā)性事件中，少數(shù)基層黨組織和黨員干部，缺乏洞察民意的敏銳性，平時(shí)不善于或不注重捕捉民情民意，不善于把握矛盾運(yùn)動(dòng)的規(guī)律和正確判斷矛盾的主次方面，往往使小矛盾演化成大矛盾。對(duì)已激化的矛盾，不善于用說(shuō)理的辦法化解，而習(xí)慣用‘鎮(zhèn)壓’的方式來(lái)解決，使黨群矛盾升級(jí)、關(guān)系惡化”。[10]

5.機(jī)制體制不健全，群眾工作渠道單一。群眾工作是黨的優(yōu)良傳統(tǒng)和政治優(yōu)勢(shì)，是黨的事業(yè)不斷取得進(jìn)步和發(fā)展的保障。為保持這一優(yōu)良傳統(tǒng)，黨創(chuàng)立了以信訪制度為主體的聯(lián)系群眾工作機(jī)制、體制，為黨群關(guān)系的良好發(fā)展提供了保障。但是當(dāng)前，隨著社會(huì)多元化和新媒體的興起，以往的單一群眾工作機(jī)制難以適應(yīng)多元發(fā)展的社會(huì)訴求，更難以整合這種訴求。群眾工作渠道單一的結(jié)果是：一方面群眾的利益得不到及時(shí)有效表達(dá)和解決，另一方面執(zhí)政黨也難以了解和把握群眾的思想動(dòng)向和利益需求，形成一種交錯(cuò)式聯(lián)系。因此，如何創(chuàng)新黨的群眾工作機(jī)制，包括“利益表達(dá)機(jī)制、決策機(jī)制、協(xié)調(diào)機(jī)制、評(píng)價(jià)機(jī)制”[11]等成為拓寬群眾工作渠道，創(chuàng)新群眾工作方法的關(guān)鍵。

6.群眾向心力不足，基層黨組織凝聚力下降。“黨的基層組織是黨聯(lián)系群眾、團(tuán)結(jié)群眾的橋梁和紐帶……在整合資源、凝聚力量、化解矛盾、實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)治久安方面有不可替代的作用”。[12]然而，隨著新社會(huì)階層的興起、社會(huì)流動(dòng)性的加劇、基層黨組織覆蓋范圍的收縮、部分基層黨員干部的服務(wù)意識(shí)淡漠、其他社會(huì)組織的快速發(fā)展等原因，一方面導(dǎo)致基層黨組織的部分功能被取代、服務(wù)范圍相對(duì)收縮、組織影響力和吸引力下降，從而造成黨組織的凝聚力和社會(huì)整合能力下降，另一方面導(dǎo)致群眾需求得不到滿足、認(rèn)同度逐漸降低、向心力不足轉(zhuǎn)而尋求其他社會(huì)組織(諸如各類(lèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展協(xié)會(huì)、理事會(huì)等)的幫助。

(二)黨群關(guān)系發(fā)展的思路

由上文分析，黨群關(guān)系面臨著干群實(shí)質(zhì)不平等、群眾話語(yǔ)權(quán)較弱，黨群沖突顯性化、思想隔閡有待彌合，民主法治不完善、群眾利益難以維護(hù)，工作方法較落后、時(shí)代性特征不明顯，機(jī)制體制不健全、群眾工作渠道單一，群眾向心力不足、基層黨組織凝聚力下降等問(wèn)題和困境。而所有這些問(wèn)題可以用“平等、利益、民主、法治、共識(shí)”幾個(gè)關(guān)鍵詞概括。

1.主體平等。黨群平等，強(qiáng)調(diào)的是黨不僅不能脫離群眾，更不應(yīng)凌駕于群眾之上。對(duì)此，黨的歷屆領(lǐng)導(dǎo)人深有體會(huì)。毛澤東同志認(rèn)為，“黨群關(guān)系好比魚(yú)水關(guān)系。如果黨群關(guān)系搞不好，社會(huì)主義制度就不可能建成；社會(huì)主義制度建成了，也不可能鞏固”。[13]鄧小平同志認(rèn)為，“黨的組織、黨員和黨的干部，必須同群眾打成一片，絕對(duì)不能同群眾相對(duì)立”。[14]江澤民更是一針見(jiàn)血地說(shuō)：“歷史和現(xiàn)實(shí)都表明，一個(gè)政權(quán)也好，一個(gè)政黨也好，其前途與命運(yùn)最終取決于人心向背，不能贏得最廣大群眾的支持，就必然垮臺(tái)”。[15]無(wú)論是魚(yú)水情深，還是打成一片，亦或是民心向背，都強(qiáng)調(diào)了黨群和諧、和睦的重要性，而要達(dá)到這一目標(biāo)就必須實(shí)現(xiàn)黨群之間的主體平等，即政黨密切聯(lián)系群眾，從群眾中來(lái)、到群眾中去。

2.民主約束。在我國(guó)，人民是國(guó)家的主人，人民有權(quán)選舉自己的代表，組織國(guó)家機(jī)關(guān)，管理國(guó)家各項(xiàng)事務(wù)，管理各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)，并監(jiān)督國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員；人民依法享有人身、言論、通信、出版、集會(huì)、信仰等自由權(quán)利，在法律面前一律平等。這些民主權(quán)利不僅有憲法保障，更有各種民主制度約束。鄧小平指出“沒(méi)有民主就沒(méi)有社會(huì)主義，就沒(méi)有社會(huì)主義現(xiàn)代化”。[16]同樣地，沒(méi)有民主就沒(méi)有黨群和諧，就沒(méi)有黨群關(guān)系的良性發(fā)展。

3.法治保障。中國(guó)共產(chǎn)黨歷來(lái)重視法治建設(shè)，并提出“為了保障人民民主，必須加強(qiáng)法治，必須使民主制度化、法律化，把依法治國(guó)確定為黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國(guó)家的基本方略，把依法執(zhí)政確定為黨治國(guó)理政的基本方式，積極建設(shè)社會(huì)主義法治”，[17]而全面推進(jìn)依法治國(guó)，必須“堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一，堅(jiān)定不移走中國(guó)特色社會(huì)主義法治道路，堅(jiān)決維護(hù)憲法法律權(quán)威，依法維護(hù)人民權(quán)益、維護(hù)社會(huì)公平正義、維護(hù)國(guó)家安全穩(wěn)定”。[18]全面推進(jìn)依法治國(guó)，不僅能為實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國(guó)夢(mèng)提供法治保障，也能為構(gòu)建良好的黨群關(guān)系提供法治保障。

4.利益平衡。利益分配不公，是社會(huì)產(chǎn)生矛盾的根源。中國(guó)共產(chǎn)黨沒(méi)有自身的特殊利益，這是由黨的性質(zhì)決定的。中國(guó)共產(chǎn)黨的代表性遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出其他一切政黨的代表性甚至覆蓋全社會(huì)。但是黨的利益和黨員的利益是不同的，因此“堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨沒(méi)有自己的特殊利益，絕不能把黨與黨員的利益、革命黨員與執(zhí)政黨員的利益等同起來(lái)”，[19]部分黨員干部為了一己私利，損害群眾利益的行為必須得到禁止和懲罰。同時(shí)，日趨多元的利益訴求又對(duì)黨的利益整合功能提出了挑戰(zhàn)，如何達(dá)到利益平衡，消除各類(lèi)社會(huì)矛盾，實(shí)現(xiàn)人民群眾利益最大化，一靠民主，二靠法治，二者缺一不可，有機(jī)統(tǒng)一。

5.共識(shí)目標(biāo)。全面推進(jìn)依法治國(guó)的總目標(biāo)是建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家。這不僅是長(zhǎng)期以來(lái)全國(guó)各族人民群眾的期望，更是當(dāng)前執(zhí)政黨和政府以及全社會(huì)達(dá)成的共識(shí)。這個(gè)總目標(biāo)遷移至黨群關(guān)系領(lǐng)域，則具體化為黨群關(guān)系的平等化、民主化、法治化。其中，平等化是黨群關(guān)系和睦的前提，民主化和法治化是黨群關(guān)系良性發(fā)展的保障和著力點(diǎn)，把三者有機(jī)結(jié)合起來(lái)才能在平衡各種社會(huì)關(guān)系和利益關(guān)系的基礎(chǔ)上，推動(dòng)黨群關(guān)系的良性發(fā)展，實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)總目標(biāo)。

三、成績(jī)與不足：黨群協(xié)商的現(xiàn)狀與問(wèn)題

對(duì)于協(xié)商民主理論的研究，國(guó)外學(xué)術(shù)界主要有三類(lèi)視角，一是以羅爾斯為代表的自由主義協(xié)商合作理論，二是以哈貝馬斯為代表的批判主義商議民主理論，三是合作主義的協(xié)商合作思想等。[20]國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界對(duì)協(xié)商民主理論的探討主要集中在協(xié)商民主的起源、[21]協(xié)商民主理論在中國(guó)的適用性[22]等方面，而真正將協(xié)商民主理論應(yīng)用于黨群關(guān)系研究并加以創(chuàng)新發(fā)展的則屈指可數(shù)。盡管缺乏系統(tǒng)完善的理論指導(dǎo)，但是黨群協(xié)商的實(shí)踐在中國(guó)從未停止過(guò)，并取得了豐厚的成果。2004年11月由浙江大學(xué)與澳大利亞塔斯瑪尼亞大學(xué)聯(lián)合舉辦的“協(xié)商民主理論與中國(guó)地方民主的實(shí)踐”國(guó)際學(xué)術(shù)研討會(huì)在中國(guó)浙江大學(xué)召開(kāi)。同年，浙江省溫嶺市的“民主懇談”這一內(nèi)含黨群協(xié)商理念的基層民主政治形式獲得“中國(guó)地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)”，將協(xié)商民主理論研究和在黨群關(guān)系領(lǐng)域的實(shí)踐探索推向一個(gè)新高潮，使其逐漸走向深入和普及。

(一)對(duì)黨群協(xié)商的現(xiàn)狀解讀

經(jīng)過(guò)黨的幾代領(lǐng)導(dǎo)集體的發(fā)揚(yáng)光大，協(xié)商民主的發(fā)展熠熠生輝，黨群協(xié)商也愈加完善。黨群協(xié)商無(wú)論在協(xié)商主體、協(xié)商形式還是協(xié)商內(nèi)容等方面成效顯著，具體而言：

1.協(xié)商主體多元化。隨著中國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，過(guò)去在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的兩個(gè)階級(jí)一個(gè)階層——工人階級(jí)、農(nóng)民階級(jí)和知識(shí)分子階層，已經(jīng)逐漸瓦解并日益多元化，社會(huì)階層分化為“國(guó)家與社會(huì)管理者階層、經(jīng)理人員階層、私營(yíng)企業(yè)主階層、專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員階層、辦事人員階層、個(gè)體工商戶階層、商業(yè)服務(wù)業(yè)員工階層、產(chǎn)業(yè)工人階層、農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者階層、城鄉(xiāng)無(wú)業(yè)失業(yè)半失業(yè)者階層”[23]等十大階層。新的階層不僅期望在經(jīng)濟(jì)方面得到一定滿足，在政治方面也希望獲得參與國(guó)家和社會(huì)事務(wù)的機(jī)會(huì)。他們的政治參與愿望在原有政治體系和結(jié)構(gòu)下很難得到專(zhuān)一地重視和實(shí)現(xiàn)。黨群協(xié)商的興起和發(fā)展，為新的社會(huì)階層參與政治事務(wù)，維護(hù)自身的權(quán)利，提供了一個(gè)有利的途徑。

2.協(xié)商形式多重化。隨著協(xié)商民主在各地實(shí)踐的發(fā)展，黨群協(xié)商的形式也日趨多重化和多樣化。常規(guī)的協(xié)商形式有座談會(huì)、聽(tīng)證會(huì)以及黨政部門(mén)針對(duì)地方發(fā)展需要向群眾征集意見(jiàn)、建議等。除此之外，近年還興起了民主懇談、思辨協(xié)商、陽(yáng)光信訪、議事協(xié)商等新的形式。民主懇談是一種對(duì)話機(jī)制，即在民主懇談會(huì)上群眾對(duì)政府工作提出意見(jiàn)和建議，或就群眾個(gè)人、單位企業(yè)的問(wèn)題提出給予解決的要求；思辨協(xié)商是以辯論的方式，通過(guò)正反雙方互陳觀點(diǎn)，激烈辯論，最后得出最符合地方發(fā)展和最廣大群眾利益的協(xié)商方式；陽(yáng)光信訪是一種信訪創(chuàng)新機(jī)制，即“構(gòu)建各級(jí)黨委負(fù)總責(zé)，兩級(jí)聯(lián)席會(huì)議為龍頭，兩級(jí)信訪大廳為載體，基層信訪網(wǎng)絡(luò)為支撐”的信訪穩(wěn)定工作新格局；評(píng)議協(xié)商是一種人事和決策評(píng)議機(jī)制，是指政協(xié)委員對(duì)相關(guān)人事安排和決策進(jìn)行有效評(píng)議，最終以政協(xié)的評(píng)估為衡量人事績(jī)效和決策科學(xué)性的標(biāo)準(zhǔn)。協(xié)商形式的多重化發(fā)展，使黨群協(xié)商發(fā)展豐富多彩，有助于黨群關(guān)系的良性發(fā)展。

3.協(xié)商內(nèi)容多樣化。隨著協(xié)商主體的多元化和協(xié)商形式的多重化發(fā)展，黨群協(xié)商的內(nèi)容也逐漸多樣化。按照內(nèi)容不同可分為以下幾類(lèi)：一是涉及群眾關(guān)心的民生問(wèn)題，比如養(yǎng)老、住房、物價(jià)、征地、拆遷、教育、醫(yī)療等問(wèn)題；二是涉及地方發(fā)展的社會(huì)問(wèn)題，諸如城市規(guī)劃、道路交通、生態(tài)環(huán)境、社會(huì)治安等；三是涉及政策制定、人事任免等政治問(wèn)題，例如中央文件的貫徹落實(shí)、地方政府規(guī)劃、國(guó)有企業(yè)改革、地方選舉等。日趨精細(xì)化、多樣化的協(xié)商內(nèi)容，不僅反映了我國(guó)社會(huì)階層分化的歷史變遷，也是適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的有效回應(yīng)，有助于提高執(zhí)政黨應(yīng)對(duì)社會(huì)多元化需求的能力，不斷整合群眾多元化的需求，有效構(gòu)建良性的黨群關(guān)系。

4.協(xié)商制度規(guī)范化。黨的十八大報(bào)告首次提出“社會(huì)主義協(xié)商民主”這一概念，從“頂層設(shè)計(jì)”的角度確立了社會(huì)主義協(xié)商民主的制度化，結(jié)束了社會(huì)主義協(xié)商民主“摸著石頭過(guò)河”的歷史。黨的十八屆三中全會(huì)更通過(guò)了《關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，提出了一系列具體的新思想、新論斷和新舉措。同時(shí)，各地在推進(jìn)協(xié)商民主的實(shí)踐過(guò)程中也相繼出臺(tái)了一系列約束和規(guī)范黨群協(xié)商的制度、規(guī)定等。例如，為規(guī)范民主懇談會(huì)的各個(gè)環(huán)節(jié)，保證協(xié)商質(zhì)量，防止人走政息，避免協(xié)商流于形式，浙江溫嶺市頒布了《中共溫嶺市委關(guān)于“民主懇談”的若干規(guī)定 (試行)》，[24]為民主懇談會(huì)的制度化發(fā)展提供了保障。

(二)黨群協(xié)商存在的問(wèn)題

協(xié)商民主發(fā)展迅速、成效顯著。作為民主政治的形式之一，它在推動(dòng)黨群協(xié)商的發(fā)展方面具有重要影響，但也存在一些亟需改進(jìn)和完善的地方。例如，協(xié)商主體的不平等，協(xié)商制度的不規(guī)范，協(xié)商結(jié)果的難落實(shí)等問(wèn)題，具體而言：

1.主體不平等。協(xié)商民主需要一種具體的、相對(duì)復(fù)雜的平等，主要表現(xiàn)在機(jī)會(huì)平等、可支配資源平等以及個(gè)體參與者的能力平等諸方面。在中國(guó)，執(zhí)政黨掌握著群眾自愿讓渡的公共權(quán)力，而人民群眾的話語(yǔ)權(quán)則相對(duì)較弱，這種非對(duì)稱的權(quán)力與資源分配必然導(dǎo)致協(xié)商過(guò)程中主體地位的不平等。同時(shí)，面對(duì)眾多人口，以何標(biāo)準(zhǔn)選擇群眾參與協(xié)商，是黨群協(xié)商的一大難題，這就造成實(shí)質(zhì)上協(xié)商機(jī)會(huì)的不平等。另外，盡管中國(guó)人口素質(zhì)已經(jīng)大幅提升，但是素質(zhì)差異大是一個(gè)無(wú)法回避的事實(shí)，也從客觀上造成個(gè)體參與者能力不平等的事實(shí)?！皡f(xié)商的核心是非強(qiáng)制性地提出或接受合理的觀點(diǎn)”，[25]而以上種種原因恰恰違背了協(xié)商主體平等的原則。

2.協(xié)商不規(guī)范。對(duì)協(xié)商民主理論頗有研究的陳家剛認(rèn)為，協(xié)商民主尊重程序，并將程序看做是決策獲得合法性的規(guī)范性要求。[26]如何尊重黨群協(xié)商的程序性，是公民有序政治參與的保證，也是中國(guó)民主政治發(fā)展的需要。當(dāng)前的黨群協(xié)商存在的不規(guī)范，主要集中在協(xié)商制度的不規(guī)范等方面。比如當(dāng)前依然存在協(xié)商過(guò)程中對(duì)參與主體的要求和認(rèn)識(shí)不明確，選擇參與者存在較大的主觀性和隨意性；協(xié)商在一定程度上流于形式，大多協(xié)商是經(jīng)過(guò)“預(yù)演”的結(jié)果；協(xié)商帶有政績(jī)色彩，有的地方把協(xié)商創(chuàng)新作為政績(jī)籌碼，往往會(huì)出現(xiàn)人走政息的現(xiàn)象，協(xié)商的連貫性和持續(xù)性得不到保障……所有這些程序上的不規(guī)范，最終加劇了群眾對(duì)執(zhí)政黨的不信任，使得群眾認(rèn)為所謂協(xié)商只是走過(guò)場(chǎng)，進(jìn)一步影響了群眾參與的積極性、降低了黨在群眾心中的地位、損害了黨群關(guān)系的健康發(fā)展。

3.結(jié)果難落實(shí)。協(xié)商民主除了尊重程序，也強(qiáng)調(diào)共識(shí)，主張協(xié)商過(guò)程的參與者應(yīng)該提供理由說(shuō)服所有其他參與者。這種說(shuō)服不是強(qiáng)制的，不是依靠暴力的，而是建立在共識(shí)的基礎(chǔ)之上。協(xié)商的過(guò)程實(shí)質(zhì)是表達(dá)偏好和轉(zhuǎn)換偏好的過(guò)程，但是由于地方保護(hù)主義、官本位思想、權(quán)利意識(shí)等落后思想的存在，部分公共權(quán)力掌握者不會(huì)把諸如政策制定、人事任免等核心問(wèn)題付諸協(xié)商，或者在群眾利益與自身所在部門(mén)利益發(fā)生沖突時(shí)則選擇損害群眾利益，保護(hù)自身利益。這兩種現(xiàn)象從近期而言，不僅導(dǎo)致協(xié)商的結(jié)果難以落實(shí)，更會(huì)導(dǎo)致協(xié)商議題的重要性遭受質(zhì)疑；從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)說(shuō)，也會(huì)損害群眾的利益、打擊群眾的政治參與熱情，從而加劇黨群關(guān)系的緊張程度。

綜上所述，黨群協(xié)商在主體日趨多元化、內(nèi)容日趨多樣化、形式日趨多重化、制度日趨規(guī)范化等方面的發(fā)展值得肯定，但是黨群協(xié)商面臨的諸如協(xié)商主體實(shí)質(zhì)不平等、程序性得不到尊重、協(xié)商結(jié)果難以落實(shí)以及協(xié)商持續(xù)性和連貫性不足等現(xiàn)象，卻使黨群協(xié)商面臨發(fā)展困境，對(duì)黨群關(guān)系的健康發(fā)展造成一定影響，不利于中國(guó)民主和法治建設(shè)。因?yàn)椤爸贫然⒁?guī)范化、程序化是社會(huì)主義民主政治的根本保障”，[27]所以黨群協(xié)商的發(fā)展趨勢(shì)也必然是制度化、規(guī)范化和程序化。

四、協(xié)商法治化：黨群關(guān)系良性發(fā)展的一個(gè)向度

中國(guó)的歷史和實(shí)踐證明，社會(huì)主義民主和法治不可分割。法治是民主下的法治，民主是法治中的民主，二者應(yīng)均衡發(fā)展、不可偏廢。黨群協(xié)商是中國(guó)特色社會(huì)主義協(xié)商民主的有機(jī)組成部分，它的發(fā)展離不開(kāi)以依法治國(guó)為方略的社會(huì)主義法治的支撐，否則就會(huì)成為無(wú)源之水、無(wú)本之木，就會(huì)走形、變味。因此，解決黨群協(xié)商中存在的協(xié)商主體實(shí)質(zhì)不平等、程序性得不到尊重、協(xié)商結(jié)果難以落實(shí)以及協(xié)商持續(xù)性和連貫性不足等問(wèn)題，并推動(dòng)黨群協(xié)商制度化、規(guī)范化和程序化的必然要求就是協(xié)商法治化。

所謂黨群協(xié)商法治化，是指把依法治國(guó)方略——包括法治理念、法治機(jī)制、法治行為等貫穿黨群協(xié)商的全過(guò)程，從理念層面、制度層面和行為層面，規(guī)范協(xié)商主體、明確協(xié)商內(nèi)容、完善協(xié)商形式、監(jiān)督協(xié)商過(guò)程、落實(shí)協(xié)商結(jié)果，以期協(xié)商符合理性、改變偏好、達(dá)成共識(shí)，做到既符合協(xié)商理念，又經(jīng)得起實(shí)踐檢驗(yàn)，有效構(gòu)建良性黨群關(guān)系。

(一)樹(shù)立法治化思維

思維即意識(shí)，意識(shí)不僅是世界觀的問(wèn)題，也是方法論的問(wèn)題。法治思維“就是將法治的諸種要求運(yùn)用于認(rèn)識(shí)、分析、處理問(wèn)題的思維方式，是一種以法律規(guī)范為基準(zhǔn)的邏輯化的理性思考方式”。[28]習(xí)近平總書(shū)記指出“法治是一種基本思維方式和工作方式，法治化環(huán)境最能聚人聚財(cái)、最有利于發(fā)展。要提高領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法治思維和法治方式開(kāi)展工作、解決問(wèn)題、推動(dòng)發(fā)展的能力……讓依法辦事蔚然成風(fēng)”。[29]與之相呼應(yīng)，協(xié)商法治化要求協(xié)商主體必須樹(shù)立法治化思維。這就意味著無(wú)論是執(zhí)政黨還是群眾，在進(jìn)行黨群協(xié)商的時(shí)候首先要樹(shù)立法治思維、法治理念，并以此為依據(jù)提出偏好或改變偏好，最終針對(duì)協(xié)商主題達(dá)成共識(shí)或改變偏好。一方面，要充分運(yùn)用法治思維或理念思考及處理在協(xié)商前及過(guò)程中出現(xiàn)的各類(lèi)問(wèn)題，以便最大程度地契合協(xié)商主題，提高協(xié)商效率和科學(xué)化程度；另一方面，在協(xié)商過(guò)程中遇到困難或出現(xiàn)利益沖突時(shí)，要最大化運(yùn)用法治思維，以便改變偏好、達(dá)成共識(shí)，力求達(dá)到“熱問(wèn)題、冷處理”的效果；此外，關(guān)于協(xié)商結(jié)果的落實(shí)問(wèn)題，無(wú)論是執(zhí)政黨還是群眾都應(yīng)該以法治思維模式分析、確保協(xié)商結(jié)果落在實(shí)處，真正體現(xiàn)協(xié)商價(jià)值和意義。因此，樹(shù)立法治化思維不僅是與“法治是一種基本的思維方式”這一論述異曲同工，也是協(xié)商民主在黨群關(guān)系領(lǐng)域得以落實(shí)的前提，更是黨群協(xié)商是否真實(shí)的前提。

(二)確立法治化制度

法治不僅是一種基本的思維方式，也是一種基本的工作方式。協(xié)商民主作為中國(guó)特色社會(huì)主義民主的重要組成部分，是推動(dòng)中國(guó)民主政治發(fā)展的重要推力。黨群協(xié)商不是只停留在口號(hào)和理念層面的空談，而是一種切實(shí)可行的處理黨群關(guān)系的基本工作方式。因此，在落實(shí)黨群協(xié)商法治化的過(guò)程中，“應(yīng)按照廣泛和多層的要求，設(shè)計(jì)相應(yīng)的配套制度、協(xié)商規(guī)則、應(yīng)用程序，使之成為三位一體的制度體系。具體而言，應(yīng)在協(xié)商的制度化、規(guī)范化、程序化上下功夫，增強(qiáng)協(xié)商的實(shí)效性、約束性，防止協(xié)商的表面化、隨意性，使協(xié)商過(guò)程成為充分發(fā)揚(yáng)民主、推動(dòng)科學(xué)決策的過(guò)程”。[30]從頂層設(shè)計(jì)而言，黨群協(xié)商是一項(xiàng)長(zhǎng)期的工作方式，它不是孤立無(wú)援的而是有機(jī)融合在黨的群眾工作方法之中的一項(xiàng)長(zhǎng)期的工作制度，因此也應(yīng)該制定一系列配套的工作制度，以期有效保障協(xié)商的法治化；從協(xié)商規(guī)則和程序而言，黨群協(xié)商不僅涉及執(zhí)政黨的整體利益，也涉及群眾的根本利益，不僅有協(xié)商前的規(guī)則和程序，也有協(xié)商過(guò)程和協(xié)商后的規(guī)則和程序，不僅可以體現(xiàn)執(zhí)政水平和執(zhí)政能力的高低，也可以檢驗(yàn)公民參與程度和國(guó)民素質(zhì)水平。因此，“細(xì)化協(xié)商議題的提出和確立、協(xié)商活動(dòng)的安排和準(zhǔn)備、協(xié)商過(guò)程的步驟和要求、協(xié)商意見(jiàn)的整理和報(bào)送、協(xié)商結(jié)果的反饋和運(yùn)用”等，在知情、溝通、反饋等環(huán)節(jié)完善相關(guān)制度和工作機(jī)制是保障協(xié)商法治化、維護(hù)協(xié)商主體權(quán)益、保障協(xié)商結(jié)果落實(shí)的關(guān)鍵。

(三)落實(shí)法治化行為

思維和存在何者為第一性的問(wèn)題向來(lái)是唯心主義和唯物主義的根本分歧。在筆者看來(lái)，何者為第一性或具有優(yōu)先性并不重要，重要的是以怎樣的原則或語(yǔ)境審視或看待這一問(wèn)題，尤其是如何通過(guò)實(shí)踐切實(shí)落實(shí)思維、改變世界的問(wèn)題。因?yàn)橐磺兴季S或理論問(wèn)題，最終都落腳于實(shí)踐。協(xié)商法治化，不僅要求協(xié)商主體樹(shù)立法治化思維、落實(shí)法治化制度，也要求落實(shí)法治化行為。這是對(duì)“法治是一種基本思維方式和工作方式”的最好印證，也是對(duì)“空談?wù)`國(guó)，實(shí)干興邦”的最佳解讀。作為黨群協(xié)商的主體之一，黨員干部是黨群協(xié)商的重要參與者，是“全面推進(jìn)依法治國(guó)的重要組織者、推動(dòng)者、實(shí)踐者”。中國(guó)共產(chǎn)黨十八屆四中全會(huì)指出要“提高黨員干部法治思維和依法辦事能力”，這就要求全體黨員干部自覺(jué)提高運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革、推動(dòng)發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定的能力。這一能力具體應(yīng)用到黨群協(xié)商領(lǐng)域則是在協(xié)商過(guò)程中的行為法治化，這是組織、推動(dòng)、實(shí)踐黨群協(xié)商結(jié)果、鞏固協(xié)商制度的具體表現(xiàn)。此外，作為黨群協(xié)商的另一主體，人民群眾在協(xié)商中維護(hù)自身利益時(shí)不僅要敢于維權(quán)，還應(yīng)善于維權(quán)；不僅要善于提出自己關(guān)心的問(wèn)題，還要合理解決涉及自身的問(wèn)題；不僅要知法懂法，還要遵法守法，而不是反應(yīng)消極或走向極端。

法治化思維、法治化制度和法治化行為是黨群協(xié)商法治化的有機(jī)組成部分，三者統(tǒng)一于社會(huì)主義法治建設(shè)進(jìn)程之中。法治化思維是前提，法治化制度是保障，法治化行為是表現(xiàn)。沒(méi)有法治化思維，法治化制度和法治化行為就成為空談；缺乏法治化制度，法治化思維和法治化行為則是泡影；法治化思維和法治化制度是否科學(xué)合理，必須通過(guò)實(shí)踐進(jìn)行檢驗(yàn)，經(jīng)不起實(shí)踐檢驗(yàn)的行為必然是無(wú)效的。在社會(huì)主義改革攻堅(jiān)期和深水區(qū)的大背景下“我們黨面對(duì)的改革發(fā)展穩(wěn)定任務(wù)之重前所未有、矛盾風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)之多前所未有，依法治國(guó)在黨和國(guó)家工作全局中的地位更加突出、作用更加重大”。[31]在改善黨群關(guān)系現(xiàn)狀、推動(dòng)黨群協(xié)商法治化的進(jìn)程中，把法治化思維、法治化制度、法治化行為貫徹始終、有機(jī)結(jié)合，不僅有助于化解黨群矛盾、維護(hù)群眾利益、推動(dòng)黨群關(guān)系健康發(fā)展，也有助于貫徹落實(shí)依法治國(guó)方略、實(shí)現(xiàn)全面深化改革的總目標(biāo)。

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[2]王進(jìn)芬．群眾路線的創(chuàng)新與協(xié)商民主[J].馬克思主義與現(xiàn)實(shí)，2005，(5)．

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[28]張立偉．什么是法治思維和法治方式[N].學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)，2014-3-31．

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[30]宋菊芳．推進(jìn)社會(huì)主義協(xié)商民主制度化發(fā)展[N].人民日?qǐng)?bào)，2014-3-19．

(責(zé)任編輯：衛(wèi)令海)

2016-04-26

馮連軍(1987-)，男，山東日照人，華中師范大學(xué)政治學(xué)研究院博士研究生，主要從事馬克思主義基礎(chǔ)理論和執(zhí)政黨建設(shè)理論研究；王旺勝(1964-)，男，湖北武漢人，華中師范大學(xué)黨委統(tǒng)戰(zhàn)部部長(zhǎng)，主要從事政黨政治研究。

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1672-1071(2016)03-0025-08