監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”對(duì)我國(guó)社會(huì)組織監(jiān)管工作的啟示

劉寧寧 邵興平 徐 嫣 馬紅軍

監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”對(duì)我國(guó)社會(huì)組織監(jiān)管工作的啟示

劉寧寧 邵興平 徐 嫣 馬紅軍

2015年9月，王岐山書記在福建調(diào)研時(shí)強(qiáng)調(diào)，“把紀(jì)律和規(guī)矩挺在前面，把握運(yùn)用監(jiān)督執(zhí)紀(jì)‘四種形態(tài)’，以嚴(yán)明的紀(jì)律推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨”，“要運(yùn)用好監(jiān)督執(zhí)紀(jì)的‘四種形態(tài)’。黨內(nèi)關(guān)系要正?；?，批評(píng)和自我批評(píng)要經(jīng)常開展，讓咬耳扯袖、紅臉出汗成為常態(tài)；黨紀(jì)輕處分和組織處理要成為大多數(shù)；對(duì)嚴(yán)重違紀(jì)的重處分、作出重大職務(wù)調(diào)整應(yīng)當(dāng)是少數(shù)；而嚴(yán)重違紀(jì)涉嫌違法立案審查的只能是極極少數(shù)”。監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”，作為全面從嚴(yán)治黨的一大理論創(chuàng)新，為推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨指明了路徑、提供了遵循。準(zhǔn)確把握監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”的內(nèi)涵，合理借鑒監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”的思想，對(duì)于進(jìn)一步做好我國(guó)社會(huì)組織監(jiān)管工作具有重要意義。

一、準(zhǔn)確把握“四種形態(tài)”的科學(xué)內(nèi)涵

監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”強(qiáng)調(diào)將紀(jì)律和規(guī)矩挺在前面，以嚴(yán)管體現(xiàn)厚愛(ài)。批評(píng)教育、組織處理、紀(jì)律處分、立案審查，層層遞進(jìn)、環(huán)環(huán)相扣、互相支撐，共同構(gòu)成監(jiān)督執(zhí)紀(jì)的嚴(yán)密網(wǎng)絡(luò)。

第一種形態(tài)旨在防患于未然，凈化黨員干部的心靈。批評(píng)和自我批評(píng)是黨在長(zhǎng)期革命和建設(shè)實(shí)踐中形成的優(yōu)良作風(fēng)，是增強(qiáng)黨的生機(jī)與活力的一大法寶。無(wú)數(shù)案例證明，一名黨員干部從“好同志”成為“階下囚”絕不是一天兩天的事情，都經(jīng)過(guò)了一個(gè)思想不斷松懈、問(wèn)題逐步變大的過(guò)程。當(dāng)黨員干部出現(xiàn)傾向性、苗頭性問(wèn)題時(shí)，如果有人“咬咬耳朵”“扯扯袖子”，或紅臉呵斥，就有可能將這些問(wèn)題消滅在萌芽狀態(tài)。

第二種形態(tài)旨在懲戒輕微違紀(jì)，及時(shí)糾正“脫軌”狀態(tài)。對(duì)于一個(gè)擁有8700萬(wàn)黨員的政黨來(lái)說(shuō)，一小部分黨員出現(xiàn)問(wèn)題并不可怕，但如果只盯違法不顧違紀(jì)，對(duì)黨員干部輕微違紀(jì)不處理，必然會(huì)養(yǎng)癰遺患，不僅會(huì)使黨員干部由違紀(jì)跌入違法犯罪的深淵，最終也會(huì)影響整個(gè)黨的健康發(fā)展。因此，對(duì)黨員干部的違紀(jì)行為，要堅(jiān)決查處，毫不含糊，且要抓早抓小、動(dòng)輒則咎，讓違紀(jì)的同志感受到紀(jì)律的懲戒作用，增強(qiáng)對(duì)黨紀(jì)的敬畏感。黨紀(jì)輕處分和組織處理成為大多數(shù)，體現(xiàn)了將紀(jì)律和規(guī)矩挺在前面的嚴(yán)肅性，也體現(xiàn)了黨組織對(duì)黨員干部的關(guān)愛(ài)。

第三種形態(tài)是阻止黨員干部成為“階下囚”的最后一道關(guān)口。對(duì)那些嚴(yán)重違紀(jì)但尚不構(gòu)成犯罪的黨員，必須出重拳、下猛藥，通過(guò)采取黨紀(jì)重處分、作出職務(wù)調(diào)整等方式，當(dāng)頭棒喝，讓其懸崖勒馬，才能真正達(dá)到治病救人的效果。有的干部因嚴(yán)重違紀(jì)被從省部級(jí)直接降為科員，處分不可謂不重，但如果沒(méi)有這樣的“重拳”“猛藥”，當(dāng)事人斷然不會(huì)迷途知返，最終很可能就是鋃鐺入獄，落得身敗名裂的可悲下場(chǎng)。

第四種形態(tài)是清除黨肌體上“毒瘤”的“大手術(shù)”。對(duì)嚴(yán)重違紀(jì)涉嫌違法的，要堅(jiān)持紀(jì)法有別，紀(jì)不代法。該移交司法機(jī)關(guān)的，就堅(jiān)決移交，讓已違法者受到法律追究、付出沉重代價(jià)，讓想違紀(jì)者受到震懾。讓第四種形態(tài)成為極極少數(shù)，有賴于前三種形態(tài)的貫徹落實(shí)。這就要求紀(jì)委必須回歸黨章賦予的本職主責(zé)。紀(jì)委不是黨內(nèi)的公檢法，其職責(zé)是依“紀(jì)”進(jìn)行監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問(wèn)責(zé)，使紀(jì)律成為管黨治黨的尺子、黨員不可逾越的底線。這些工作做實(shí)了、做嚴(yán)了，第四種形態(tài)自然就會(huì)成為極極少數(shù)。

二、努力構(gòu)筑社會(huì)組織監(jiān)管的五道防線

社會(huì)組織監(jiān)督管理可借鑒監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”，對(duì)社會(huì)組織存在的問(wèn)題亦采取分類施治的策略，根據(jù)社會(huì)組織的違法情形，開出不同的“藥方”。堅(jiān)持無(wú)病預(yù)防、小病早治、中病快治、重病大治，既不縱容小錯(cuò)，也不放過(guò)大錯(cuò)，努力構(gòu)筑社會(huì)組織監(jiān)管的五道防線，形成對(duì)社會(huì)組織全方位、多層次的監(jiān)管格局。

第一，讓違法預(yù)防成為社會(huì)組織監(jiān)管的第一道防線。預(yù)防工作做得好，會(huì)將大量違法行為消滅在萌芽狀態(tài)，在提高監(jiān)管效能的同時(shí)，減輕監(jiān)管壓力、降低監(jiān)管成本。登記管理機(jī)關(guān)要通過(guò)把好登記關(guān)口、開展政策法規(guī)宣傳、推行信息公開、實(shí)行負(fù)責(zé)人任前談話等多種方式降低社會(huì)組織的違法風(fēng)險(xiǎn)；通過(guò)健全法人治理結(jié)構(gòu)、完善內(nèi)部管理制度、健全行業(yè)自律公約等途徑推進(jìn)社會(huì)組織自律建設(shè)，提高社會(huì)組織自律能力，努力形成社會(huì)組織違法預(yù)防長(zhǎng)效機(jī)制。

第二，讓所有違法違規(guī)社會(huì)組織和個(gè)人受到信用懲戒。公信力是社會(huì)組織的立身之本。信用懲戒對(duì)社會(huì)組織的影響程度深、范圍廣，要建立社會(huì)組織常規(guī)監(jiān)管手段與信用懲戒的聯(lián)動(dòng)，切實(shí)讓失信社會(huì)組織付出應(yīng)有代價(jià)。這就要求登記管理機(jī)關(guān)不斷完善社會(huì)組織信用信息采集和評(píng)判機(jī)制，按社會(huì)組織違法行為的情節(jié)設(shè)置相應(yīng)失信種類和級(jí)別。對(duì)于失信社會(huì)組織，在采取常規(guī)監(jiān)管手段予以處理后，還要在年度檢查、等級(jí)評(píng)估、稅收優(yōu)惠、職能轉(zhuǎn)移、購(gòu)買服務(wù)等事項(xiàng)中予以相應(yīng)限制；對(duì)有嚴(yán)重違法行為的負(fù)責(zé)人，要限制或取消其從事社會(huì)組織工作的資格。探索建立“黑名單”管理制度，對(duì)存在嚴(yán)重違法違規(guī)記錄的社會(huì)組織，在日常管理中列為重點(diǎn)監(jiān)管對(duì)象，加大財(cái)務(wù)審計(jì)和行政檢查的力度。建立多部門、跨地區(qū)的社會(huì)組織信用懲戒聯(lián)動(dòng)機(jī)制，使守信者處處受益、失信者寸步難行。

第三，讓柔性執(zhí)法成為解決社會(huì)組織違法違規(guī)問(wèn)題的多數(shù)情形。違法違規(guī)行為的危害后果一旦形成，即使相關(guān)社會(huì)組織受到較重處罰，所造成的損失往往難以挽回。因此，對(duì)社會(huì)組織違法違規(guī)行為也要打早打小，在其剛有苗頭或造成危害后果之前予以解決。柔性執(zhí)法具有行政成本低、反應(yīng)迅速、處理及時(shí)等優(yōu)勢(shì)。在監(jiān)管實(shí)踐中，登記管理機(jī)關(guān)應(yīng)充分利用建議、約談告誡、責(zé)令整改等柔性執(zhí)法手段，及時(shí)解決社會(huì)組織輕微問(wèn)題和初發(fā)問(wèn)題。

第四，讓行政處罰成為解決社會(huì)組織違法違規(guī)問(wèn)題的少數(shù)。沒(méi)有嚴(yán)厲的處罰，就沒(méi)有健康有序的社會(huì)組織登記管理秩序。對(duì)社會(huì)組織的嚴(yán)重違法違規(guī)行為，按照過(guò)罰相當(dāng)?shù)脑瓌t，必須嚴(yán)厲處罰。目前對(duì)社會(huì)組織嚴(yán)重違法違規(guī)行為的處罰種類有警告、限期停止活動(dòng)、罰款、沒(méi)收違法所得和撤銷登記等幾種情形。警告、責(zé)令限期停止活動(dòng)、罰款、沒(méi)收違法所得等幾種處罰種類可以在保留社會(huì)組織主體資格的前提下，制止和糾正違法違規(guī)，恢復(fù)被破壞的管理秩序。撤銷登記是對(duì)社會(huì)組織最為嚴(yán)厲的行政處罰，將導(dǎo)致涉案社會(huì)組織“生命”的終結(jié)，一般應(yīng)少用慎用。但對(duì)違法性質(zhì)惡劣、情節(jié)嚴(yán)重、社會(huì)危害性較大的社會(huì)組織，應(yīng)堅(jiān)決予以嚴(yán)懲，以儆效尤，以維護(hù)法律尊嚴(yán)和權(quán)威，彰顯法律的公平和正義。讓行政處罰成為解決社會(huì)組織違法違規(guī)問(wèn)題的少數(shù)，不是監(jiān)管的放松，而恰恰是要將嚴(yán)格監(jiān)管體現(xiàn)在事前、事中和事后全過(guò)程，通過(guò)完善的事前預(yù)防、嚴(yán)格的事中監(jiān)管和嚴(yán)厲的事后懲戒，降低社會(huì)組織嚴(yán)重違法情形的發(fā)生率。

第五，讓移交司法成為極少數(shù)。對(duì)社會(huì)組織構(gòu)成犯罪的行為，要堅(jiān)持“行”“刑”有別原則，不能大事化小，降格處理，以行政處罰代替刑事處罰。我國(guó)行政處罰法和社會(huì)組織管理三部行政法規(guī)均明確規(guī)定，違法情形構(gòu)成犯罪的，要依法追究刑事責(zé)任。因此，對(duì)少數(shù)借社會(huì)組織之名從事犯罪活動(dòng)的“害群之馬”，要堅(jiān)決予以剔除，移交司法機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任，以彰顯處罰的震懾力。但犯罪行為對(duì)我國(guó)社會(huì)組織管理秩序傷害最大，對(duì)人民群眾的傷害最大，要努力遏制違法行為轉(zhuǎn)化為犯罪行為，減少社會(huì)組織犯罪案件的發(fā)生。

社會(huì)組織監(jiān)管的五道防線各有側(cè)重，并互為補(bǔ)充，第一道防線是基礎(chǔ)，第二道防線是重點(diǎn)，第三道防線是主體，第四道防線是關(guān)鍵，第五道防線是補(bǔ)充，共同構(gòu)成預(yù)防和懲治違法違規(guī)的嚴(yán)密網(wǎng)絡(luò)。

三、實(shí)現(xiàn)社會(huì)組織監(jiān)管五道防線的有效途徑

借鑒監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”，形成社會(huì)組織監(jiān)管五道防線，社會(huì)組織監(jiān)管部門的責(zé)任將變得更重，監(jiān)管的力度將變得更大，必須提高思想政治水準(zhǔn)和把握政策能力，實(shí)現(xiàn)懲處極少數(shù)社會(huì)組織、引導(dǎo)大多數(shù)社會(huì)組織的良好效果。

首先，社會(huì)組織監(jiān)督管理要嚴(yán)字當(dāng)頭，形成監(jiān)管威懾力。我國(guó)社會(huì)組織管理工作起步較晚，加之監(jiān)管手段和監(jiān)管力量有限，監(jiān)管能力相對(duì)于其他部門仍存在較大差距。有的地方登記關(guān)口不嚴(yán)，使問(wèn)題組織混入；日常監(jiān)管缺位，對(duì)違法違規(guī)問(wèn)題反應(yīng)遲鈍；出現(xiàn)問(wèn)題時(shí)，不會(huì)管、不敢管、不愿管，不僅使部分違法違規(guī)情形逃脫制裁，也嚴(yán)重影響政府形象和法律權(quán)威。監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”以嚴(yán)管體現(xiàn)厚愛(ài)，對(duì)形成社會(huì)組織監(jiān)督管理五道防線同樣適用。

社會(huì)組織監(jiān)管做到嚴(yán)字當(dāng)頭，一要完善社會(huì)組織監(jiān)管依據(jù)。盡快制修訂相關(guān)法律法規(guī)，將網(wǎng)絡(luò)社會(huì)組織、社區(qū)社會(huì)組織、“離岸社團(tuán)”等納入監(jiān)管范圍，增加登記管理機(jī)關(guān)監(jiān)管手段，加大社會(huì)組織違法成本。編制社會(huì)組織行政處罰基準(zhǔn)，統(tǒng)一裁量標(biāo)準(zhǔn)，壓縮自由裁量幅度。二要堅(jiān)持嚴(yán)以用權(quán)。年檢、評(píng)估、執(zhí)法等各種監(jiān)管手段必須依法嚴(yán)格規(guī)范行使，屬行政處罰情形的，依法予以嚴(yán)厲處罰；構(gòu)成犯罪的，應(yīng)及時(shí)移送司法機(jī)關(guān)。建立健全日常抽查和專項(xiàng)檢查制度，變被動(dòng)應(yīng)對(duì)為主動(dòng)出擊。三要建立健全社會(huì)組織監(jiān)管考核機(jī)制，對(duì)監(jiān)管工作先進(jìn)地區(qū)和人員予以表彰，對(duì)落后地區(qū)和人員通報(bào)批評(píng)。對(duì)失職瀆職的人員依法追究法律責(zé)任，該移交司法機(jī)關(guān)的，堅(jiān)決移交，絕不姑息。

其次，要充分發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督的積極作用。形成社會(huì)組織監(jiān)管五道防線，離不開社會(huì)力量的參與。要健全社會(huì)組織第三方評(píng)估機(jī)制，確保評(píng)估結(jié)果的公平、公正。推進(jìn)社會(huì)組織信息公開，便于社會(huì)公眾監(jiān)督。加大執(zhí)法宣傳力度，及時(shí)公布案件查處結(jié)果，對(duì)涉案社會(huì)組織相關(guān)負(fù)責(zé)人要點(diǎn)名道姓曝光。完善社會(huì)監(jiān)督舉報(bào)受理機(jī)制，建立社會(huì)監(jiān)督員制度，拓寬社會(huì)監(jiān)督渠道，鼓勵(lì)社會(huì)公眾投訴舉報(bào)。發(fā)揮新聞媒體的監(jiān)督作用，借助媒體輿論監(jiān)督導(dǎo)向功能，降低監(jiān)管成本，提高監(jiān)管效能。政府、新聞媒體和社會(huì)公眾形成監(jiān)督合力，讓違法違規(guī)行為無(wú)處遁形。

再次，登記管理機(jī)關(guān)要聚焦本職，突出重點(diǎn)。目前一些地方對(duì)社會(huì)組織管理工作仍存在認(rèn)識(shí)偏差，習(xí)慣于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代大包大攬的做法，對(duì)新形勢(shì)下社會(huì)組織的功能和作用認(rèn)識(shí)不到位，對(duì)社會(huì)組織活動(dòng)干涉過(guò)多、過(guò)深，如介入社會(huì)組織內(nèi)部管理事項(xiàng)，參與調(diào)解社會(huì)組織與其它主體之間的民事糾紛，越俎代庖，替代其它職能部門管理社會(huì)組織事務(wù)等。

監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”強(qiáng)調(diào)紀(jì)委要突出主業(yè)，回歸本職，有效解決了紀(jì)委工作發(fā)散有余、聚焦不足的問(wèn)題。社會(huì)組織監(jiān)管同樣需要聚焦本職，突出重點(diǎn)。社會(huì)組織登記管理法律法規(guī)明確限定了社會(huì)組織登記管理機(jī)關(guān)的職權(quán)范圍，登記管理機(jī)關(guān)應(yīng)緊緊圍繞法規(guī)規(guī)定履職盡責(zé)。對(duì)不屬于登記管理機(jī)關(guān)職權(quán)范圍的事項(xiàng)，應(yīng)積極引導(dǎo)社會(huì)組織通過(guò)其它法律途徑合理解決。同時(shí)，要深入推進(jìn)社會(huì)管理體制改革和政府職能轉(zhuǎn)變，進(jìn)一步厘清政府與社會(huì)、政府與社會(huì)組織的關(guān)系，明確社會(huì)組織登記管理機(jī)關(guān)與業(yè)務(wù)主管單位、行業(yè)主管部門以及相關(guān)職能部門的職責(zé)，努力使登記管理機(jī)關(guān)的角色定位更加明確，監(jiān)管更加有效。登記管理機(jī)關(guān)重點(diǎn)是做好社會(huì)組織各項(xiàng)制度的改革創(chuàng)新，推動(dòng)社會(huì)組織健康有序發(fā)展。

最后，登記管理機(jī)關(guān)工作人員要勇于擔(dān)當(dāng)，敢于碰硬。為政之要，貴在執(zhí)行?！八姆N形態(tài)”明確了監(jiān)督執(zhí)紀(jì)的正確途徑和方向，但更關(guān)鍵的在于執(zhí)行，而執(zhí)行的效果如何則取決于各級(jí)黨委和紀(jì)檢部門的擔(dān)當(dāng)和能力。做好社會(huì)組織監(jiān)管工作，形成社會(huì)組織監(jiān)管五道防線，同樣需要一支政治強(qiáng)、作風(fēng)硬、德才兼?zhèn)?、業(yè)務(wù)精良、敢于擔(dān)當(dāng)?shù)母刹筷?duì)伍。一方面，理想信念要堅(jiān)定，敢于碰硬。執(zhí)法工作任務(wù)繁重，易得罪人，面對(duì)各種干擾阻礙，如理想信念不堅(jiān)定，就極易產(chǎn)生理想動(dòng)搖、價(jià)值扭曲的嚴(yán)重后果。執(zhí)法者承載著黨的重托和人民群眾的期望，要常自省、自律、自勵(lì)，堂堂正正執(zhí)法，干干凈凈用權(quán)。另一方面，工作能力要過(guò)硬，能擔(dān)重任。社會(huì)組織監(jiān)管是一項(xiàng)重大而復(fù)雜的工作，要求社會(huì)組織監(jiān)管人員同時(shí)具備較高的學(xué)習(xí)能力、綜合協(xié)調(diào)能力、發(fā)現(xiàn)問(wèn)題能力、分析研判能力和應(yīng)急處理能力等。因此，社會(huì)組織監(jiān)管人員要不斷加強(qiáng)學(xué)習(xí)，及時(shí)更新知識(shí)儲(chǔ)備，拓寬知識(shí)結(jié)構(gòu)，開闊知識(shí)視野，提高業(yè)務(wù)素養(yǎng)。

當(dāng)前，實(shí)現(xiàn)兩個(gè)一百年目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興“中國(guó)夢(mèng)”的宏偉目標(biāo)已經(jīng)明確。社會(huì)組織不僅是這一進(jìn)程的參與者，更是推動(dòng)者和建設(shè)者。社會(huì)組織登記管理機(jī)關(guān)要引導(dǎo)社會(huì)組織發(fā)揮積極作用，通過(guò)轉(zhuǎn)變監(jiān)管思路、加大監(jiān)管力度、創(chuàng)新監(jiān)管方式，不斷提高監(jiān)管效能，努力營(yíng)造風(fēng)清氣正的社會(huì)組織生態(tài)環(huán)境。

作者單位：（民政部民間組織管理局）