火耗歸公及其命運(yùn)

林鵠

康熙朝號(hào)稱盛世，實(shí)則腐敗叢生，橫征暴斂，百姓苦不堪言。面對(duì)陷入絕境的地方財(cái)政，雍正毅然決定推行火耗歸公。

老百姓納稅，交的是散碎銀子，地方政府需要熔鑄成標(biāo)準(zhǔn)的元寶送往國(guó)庫(kù)。在熔鑄過(guò)程中，銀子會(huì)有損耗，這部分損耗也要老百姓承擔(dān)，在法定稅收基礎(chǔ)上按比例額外加收一些，稱為火耗。而事實(shí)上，火耗征收量遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)銀子的實(shí)際損耗，成了地方政府的額外收入，后來(lái)又演變成了各種非法攤派的通稱。

所謂火耗歸公，實(shí)質(zhì)上就是將地方政府的非法攤派合法化，制定明確的征收比例，省級(jí)政府在中央監(jiān)督下進(jìn)行統(tǒng)一管理。清代地方政區(qū)分三級(jí)：省—府（直隸州）—縣（州），稅收由州縣征收，火耗也由州縣征收、分配，所謂“歸公”，是指州縣征收火耗后必須送交省政府，由省統(tǒng)一分配。

火耗歸公后，與康熙朝相比較，一方面，表面上民眾的法定稅款增加了，但實(shí)際上新制定的火耗征收率比起此前的非法攤派，比例大大降低，民眾的負(fù)擔(dān)減輕了不少。另一方面，歸公后的火耗是明確留給地方的財(cái)政收入，從而極大地解決了康熙朝由地方財(cái)政缺乏經(jīng)費(fèi)引發(fā)的種種問(wèn)題，尤其反腐敗成效顯著。

不過(guò)，需要補(bǔ)充一點(diǎn)，雍正推行火耗歸公的出發(fā)點(diǎn)，既不是減輕民眾負(fù)擔(dān)，也不是為了保障地方財(cái)政收入。

雍正二年（1724），皇帝曾讓中央主要官員集體討論火耗歸公是否可行，結(jié)果大部分人持異議，于是世宗下了道諭旨，進(jìn)行駁斥。他指出，地方虧空的根源，是州縣官員貪污，而貪污無(wú)法遏制，根源就在州縣掌握了火耗，以行賄的方式供應(yīng)上司的辦公和生活費(fèi)用，使得上司無(wú)法約束州縣。如果省政府能控制火耗的管理和分配，就能從源頭上堵住虧空。這清楚表明，皇上推行火耗歸公，根本目的是彌補(bǔ)虧空，即如數(shù)追回地方欠中央的稅款。

盡管火耗歸公的根本目的是朝廷斂財(cái)，但地方財(cái)政也因此有了制度化的保障，腐敗得到了有效抑制，民眾負(fù)擔(dān)減輕了不少。自從多爾袞進(jìn)入北京，八十年后終于有了一絲太平盛世的跡象。可惜，僅僅四十年后，地方財(cái)政再度普遍陷入崩潰的旋渦！

雍正在位十三年，其子高宗弘歷繼位。乾隆三十年（1765）左右，非法攤派又如雨后春筍般冒了出來(lái)，官場(chǎng)風(fēng)氣急遽惡化。

這一現(xiàn)象的發(fā)生，以往學(xué)者大多歸因于地方行政開(kāi)支普遍上揚(yáng)。而行政開(kāi)支增加，主要有兩個(gè)原因：一是人口增長(zhǎng)、美洲白銀流入等因素作用下物價(jià)持續(xù)而溫和地上漲；二是人口、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)導(dǎo)致地方行政事務(wù)日益繁重。這一著眼于長(zhǎng)時(shí)段社會(huì)變遷的視角帶來(lái)了不少洞見(jiàn)，但沒(méi)有辦法解釋為什么乾隆三十年會(huì)成為轉(zhuǎn)折點(diǎn)。

地方財(cái)政重陷困境，最直接的原因是乾隆本人，是他好大喜功、貪婪奢靡卻又一味追求所謂“仁政”的結(jié)果。

在雍正的設(shè)想中，火耗屬于各省的自主經(jīng)費(fèi)，?？顚Ｓ?，朝廷不能侵奪。雍正六年（1728）上諭提到，山西巡撫伊都立“曾奏稱山西虧空漸次清楚，將來(lái)耗羨便可充餉”。火耗歸公的首要目的是填補(bǔ)虧空，山西每年拿出二十萬(wàn)兩交給朝廷，剩余部分用于地方辦公和改善官員生活。等虧空逐年填補(bǔ)完畢，這二十萬(wàn)兩就成了每年山西可以自由支配的額外收入。伊都立為了討好皇帝，主動(dòng)表示，愿意每年繼續(xù)多給中央交二十萬(wàn)兩。

結(jié)果皇上并不領(lǐng)情?；噬锨宄?，虧空填補(bǔ)后中央接受地方的“饋贈(zèng)”沒(méi)有合法性——官員不過(guò)在慷百姓之慨，而且時(shí)間一長(zhǎng)會(huì)形成慣例，地方官員可能借此再向百姓重復(fù)征收火耗。

雖然雍正態(tài)度堅(jiān)決，但兒子弘歷不這么想。僅僅十一年后的乾隆四年（1739），皇上決定，調(diào)撥河南的火耗盈余支援其他省份。不久，這一權(quán)宜之計(jì)就成了通行做法，將原本該由朝廷承擔(dān)的責(zé)任轉(zhuǎn)嫁到了地方。到乾隆二十三年（1758），又進(jìn)一步演變成明文規(guī)定下的長(zhǎng)期措施。

與此同時(shí)，乾隆釜底抽薪，大幅裁減各省火耗，又進(jìn)行了一連串的火耗蠲免。而仍留在各省手中、名義上可以支配的火耗，又被納入了極其嚴(yán)格的報(bào)銷(xiāo)體系。每一筆錢(qián)的使用，都必須由戶部審核，決定是否準(zhǔn)予報(bào)銷(xiāo)，程序極其嚴(yán)格、煩瑣，導(dǎo)致地方官員遭遇了一個(gè)尷尬處境：有時(shí)明明有錢(qián)，卻無(wú)法動(dòng)用以滿足合理、必需的行政開(kāi)支。必要的行政支出無(wú)法報(bào)銷(xiāo)，官員只能用“私人款項(xiàng)”墊上，被迫重新用非法手段，向老百姓征收火耗之外的新“火耗”。

不過(guò)，上面談到的這些情況，恐怕還不是乾隆三十年前后地方財(cái)政開(kāi)始崩塌的最主要原因。

乾隆十五年（1750），無(wú)錫人黃卬記載當(dāng)?shù)刂h以接待高宗南巡為由，向百姓進(jìn)行攤派，上級(jí)官員明知故縱，因?yàn)椴贿@么辦沒(méi)法完成接待任務(wù)。黃氏感慨：“此端一開(kāi)，恐將來(lái)不能復(fù)舊?！币坏╅_(kāi)了頭，恐怕從此非法攤派難以遏止。事情被他不幸言中！

乾隆一朝，六次南巡，四次東巡，六次西巡，而巡幸避暑山莊則多達(dá)四十九次。最奢靡的是南巡，單單修路就花了三十多萬(wàn)兩銀子。這些額外開(kāi)支，地方財(cái)政除了翻箱倒柜，榨干自身家底，只能攤派到地主、富商和紳士頭上。

還不止巡幸。乾隆朝所謂十全武功，共耗銀約一億五千萬(wàn)兩，其中發(fā)生在乾隆三十年前的，即達(dá)四千四百萬(wàn)兩。弘歷還喜好大興土木，如花巨資興修北京西郊的三山五園，僅萬(wàn)壽山一地，自乾隆十五年始，至二十九年竣工，耗資近五百萬(wàn)兩。

如此花錢(qián)似流水，高宗還大搞蠲免，打造仁君形象。清末張之洞列舉的大清十五仁政，第二條就是蠲免。其始作俑者是圣祖玄燁。比如康熙四十五年（1706）至五十九年，已知有明確數(shù)額的部分，總數(shù)約六千萬(wàn)兩，接近這十五年農(nóng)業(yè)稅總數(shù)的六分之一，相當(dāng)于每六年免去一年的農(nóng)業(yè)稅?？滴跻怀妹饪倲?shù)大概遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)一億兩。

這么大的成就，是怎么取得的呢？玄燁多次在蠲免諭旨中明確指出，“國(guó)帑充足”是前提。所謂“國(guó)帑充足”，就是朝廷財(cái)政充裕。而實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的方法就是：剝奪地方財(cái)政存留，將賦稅收入高度集中于朝廷。如此罕見(jiàn)的大手筆蠲免，依然擋不住康熙年間戶部銀庫(kù)結(jié)余節(jié)節(jié)攀升，康熙五十八年（1719）達(dá)到了創(chuàng)紀(jì)錄的四千七百三十七萬(wàn)兩。乾隆朝的蠲免規(guī)模甚至超過(guò)康熙，而國(guó)庫(kù)存銀也同樣節(jié)節(jié)增高，乾隆四十二年（1777）戶部結(jié)余達(dá)到八千一百八十二萬(wàn)兩，為有清一代的最高值。

在這種情況下，地方財(cái)政開(kāi)始全面崩潰，重新回到了世宗改革前的康熙時(shí)代，甚至有過(guò)之而無(wú)不及，進(jìn)一步滑向深淵。

（摘自《讀書(shū)》）