亞太地區(qū)如何強(qiáng)化社保的積極影響

編譯／華蓉暉

亞太地區(qū)如何強(qiáng)化社保的積極影響

編譯／華蓉暉

亞太地區(qū)居住著全球一半以上的人口，經(jīng)濟(jì)、社會和人口發(fā)展非常多樣化。近年，該地區(qū)絕大多數(shù)低收入和中等收入國家都采取措施擴(kuò)展社保體系，特別是采納了國際勞工組織“關(guān)于國家社會保護(hù)底線的建議書”，作為減貧和縮小不平等差距的有效工具，更廣泛地建立起基本社會保障計(jì)劃。政府為社保覆蓋面的持續(xù)擴(kuò)展提供政策和資金支持，反過來，可持續(xù)籌資又建立在社會保障方案對社會經(jīng)濟(jì)積極影響的基礎(chǔ)上。

積極影響不容忽視

評估社保體系對一國社會經(jīng)濟(jì)積極影響的關(guān)鍵難點(diǎn)在于缺乏準(zhǔn)確衡量的數(shù)據(jù)，并很難把一個(gè)變量（社保計(jì)劃）的影響程度從衡量人力資本、貧困和不平等、勞動力市場結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)增長等一系列其他變量（例如社會環(huán)境、地緣政治的不穩(wěn)定性、更寬泛的公共政策等）中區(qū)分出來單獨(dú)計(jì)量。但無論如何，目前已達(dá)成的共識是社保體系確實(shí)對社會經(jīng)濟(jì)中的個(gè)人、家庭、社區(qū)和社會各界都有積極影響。

一是在反經(jīng)濟(jì)周期和應(yīng)對自然災(zāi)害時(shí)，社保體系經(jīng)常能及時(shí)提供收入替代支持家庭消費(fèi)，從而支持地方和國家經(jīng)濟(jì)，并減輕就業(yè)壓力。

二是國家社保體系提供了一種現(xiàn)成的、且適應(yīng)性強(qiáng)的基礎(chǔ)設(shè)施，使國家有潛力能快速應(yīng)對全國范圍內(nèi)的危機(jī)且作用力直達(dá)所有社區(qū)。

三是通過現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付的方式支持家庭日常商品和服務(wù)的開銷，從而支持地方經(jīng)濟(jì)和就業(yè)。

四是通過現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付和提供服務(wù)支持有嬰幼兒家庭的父親或母親在平衡工作與生活時(shí)有更大的選擇空間，并促進(jìn)教育和衛(wèi)生保健的可得性。

五是通過津貼、現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付和服務(wù)支持雇主和員工，從而避免失業(yè)，節(jié)省再培訓(xùn)費(fèi)用，提高工作匹配度，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型并支持“市場信心”。

六是通過收入再分配縮小不平等差距，提升民眾對自身經(jīng)濟(jì)地位的滿意度，從而促進(jìn)政治和經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定。

傳統(tǒng)觀念認(rèn)為，以上這些積極成果只有社保體系完善的發(fā)達(dá)國家才能夠達(dá)到，與那些社保覆蓋面小、且覆蓋風(fēng)險(xiǎn)有限的亞太發(fā)展中國家無緣。但現(xiàn)實(shí)情況是，提供一筆很小額度的現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付給那些最低收入的人群，會產(chǎn)生更大的正面影響。經(jīng)濟(jì)學(xué)家在對亞太地區(qū)多國發(fā)展趨勢的觀察和研究后發(fā)現(xiàn)，發(fā)展中國家也能實(shí)現(xiàn)社保體系對社會經(jīng)濟(jì)的促進(jìn)，甚至，社保體系不必面面俱到地覆蓋所有風(fēng)險(xiǎn)，也不必提供高額津貼。

應(yīng)對挑戰(zhàn)需要社保

人口趨勢。亞太地區(qū)約有43億人，既有十幾億人口的大國中國和印度，也有許多迷你的太平洋島國。當(dāng)然，總?cè)丝谑莻€(gè)動態(tài)概念。對社保體系的挑戰(zhàn)不單是擴(kuò)大覆蓋面并保持充足和可持續(xù)的全民覆蓋，且必須與人們整個(gè)生命周期過程中不斷變化的需求相匹配。為了努力做到這一點(diǎn)，社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的管理能力必須與其特定的運(yùn)營環(huán)境相適應(yīng)。

社保體系面臨的諸多挑戰(zhàn)與其他公共政策面對的是相同的，其中之一為人口老齡化。日本被認(rèn)為是世界上最老化的國家，國內(nèi)超過25%的人口在65歲以上，且由于人口生育水平低于替代率，總?cè)丝诔氏陆第厔?。隨著預(yù)期壽命的不斷延長，其他國家，如韓國和新加坡也正大踏步地邁入老齡化社會。

在國家層面，人口老齡化意味著經(jīng)濟(jì)下行。在人口數(shù)據(jù)可得的基礎(chǔ)上，政府能準(zhǔn)確預(yù)測老齡化的時(shí)間節(jié)點(diǎn)和步伐，從而留出政策空間來規(guī)劃恰當(dāng)?shù)膽?yīng)對措施，維持社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展。持續(xù)惡化的撫養(yǎng)比會影響社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展和養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的籌資，但仍有應(yīng)對政策。政策制定者應(yīng)對人口老齡化挑戰(zhàn)的措施是重新設(shè)計(jì)養(yǎng)老和醫(yī)療制度，不能僅考慮傳統(tǒng)的勞動年齡人口（15—64歲）的籌資能力和社會需求。

為應(yīng)對人口老齡化，韓國正執(zhí)行倡導(dǎo)更高生育率的政策措施。為了保證這些跨領(lǐng)域的施政綱領(lǐng)取得成功，社保計(jì)劃中需要包括生育津貼和保育津貼。人口老齡化的進(jìn)程還有助于促成社保制度中的產(chǎn)假條款，這一規(guī)定在亞太地區(qū)仍相對薄弱。

出生時(shí)預(yù)期壽命的提高和產(chǎn)婦死亡率的下降這兩個(gè)指標(biāo)，一方面反映了醫(yī)療保健供給的增加，另一方面也反映了預(yù)期人口的增長。1990—2013年，南亞地區(qū)的產(chǎn)婦死亡率下降了65%，其中不丹、馬爾代夫和尼泊爾成效最顯著。尼泊爾在促進(jìn)人口增長方面表現(xiàn)出色是因其長期優(yōu)先考慮家庭規(guī)劃，以及針對孕產(chǎn)婦和兒童的醫(yī)療保健。該國以社區(qū)為基礎(chǔ)，采用補(bǔ)貼及免費(fèi)醫(yī)療的方式為孕產(chǎn)婦和兒童提供健康服務(wù)，并培養(yǎng)出一支在社區(qū)服務(wù)的女性衛(wèi)生志愿者隊(duì)伍。該國利用社區(qū)女性志愿者作為社區(qū)衛(wèi)生工作者的創(chuàng)新舉措受到國際關(guān)注，它突破了衛(wèi)生系統(tǒng)醫(yī)生緊缺的限制，又可根據(jù)孕產(chǎn)婦的實(shí)際需求提供服務(wù)。

在未來的幾十年里，印度、印尼、巴基斯坦和菲律賓的人口預(yù)計(jì)將有顯著增長。預(yù)計(jì)2100年巴基斯坦人口將超過2億。印度將成為世界第一人口大國，達(dá)15億。如何更好地迎合不斷增加的人口和長壽人口的需求，再分配的選擇在社保制度設(shè)計(jì)中份量越來越重。

勞動力市場。最新證據(jù)表明，亞太地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長不必然創(chuàng)造“體面的”工作。國際勞工組織統(tǒng)計(jì)，南亞地區(qū)2009—2014年間平均經(jīng)濟(jì)增長率達(dá)6.1%，就業(yè)增長率卻僅有1.4%。另外，過去幾年里印度各部門大量的新增就業(yè)崗位實(shí)際上都屬非正規(guī)就業(yè)：員工享受不到社會保障。總之，弱勢就業(yè)（vulnerable employment）水平在亞太地區(qū)居高不下，在老撾、孟加拉國和印度影響到約80%的工人。

在這種勞動力市場的背景下，應(yīng)確保正規(guī)經(jīng)濟(jì)部門的社保稅費(fèi)征收，杜絕逃稅（費(fèi)）行為發(fā)生。管理部門在集中強(qiáng)化監(jiān)管中小規(guī)模企業(yè)主履行社保繳稅（費(fèi)）義務(wù)的同時(shí)，不可忽視大企業(yè)主（包括跨國公司）的社保繳稅（費(fèi)）。社保管理機(jī)構(gòu)有必要與財(cái)政部門攜手合作，改進(jìn)稅收體系設(shè)計(jì)，確保所有稅款征收無遺漏。

在老齡化社會，勞動力市場上越來越普遍的做法是留下那些仍然適應(yīng)工作崗位的較低齡的老年人。日本的政府補(bǔ)貼工作計(jì)劃——“銀色人力資源”就是一個(gè)應(yīng)對人口老齡化的積極例子，正面肯定并鼓勵(lì)老有所為。另一些國家鼓勵(lì)更多女性進(jìn)入勞動力市場，例如韓國正在努力使女性就業(yè)率達(dá)到70%的目標(biāo)。

預(yù)見到全球勞動力短缺問題，一些國家鼓勵(lì)勞務(wù)輸出，移民工逐漸增多。勞工輸出國和輸入國在單邊、雙邊或多邊協(xié)定的基礎(chǔ)上，謀求恰當(dāng)機(jī)制建立起社保體系，來改善外出打工者的社保待遇。例如，東盟提供了一個(gè)區(qū)域平臺支持雙邊和多邊協(xié)議，實(shí)現(xiàn)了海外勞工社保福利的便攜性。韓國與中國、蒙古、烏茲別克斯坦、泰國、斯里蘭卡等國簽訂雙邊協(xié)議，更好地解決了韓國海外就業(yè)者重復(fù)參保問題并避免其老年返貧。

環(huán)境變化。國際共識認(rèn)為亞太地區(qū)特別易受到自然災(zāi)害、環(huán)境惡化及氣候變化潛在影響的打擊。孟加拉國濱海區(qū)域農(nóng)田鹽堿化和洪水風(fēng)險(xiǎn)加劇就是其中一個(gè)例證。當(dāng)?shù)亟^大多數(shù)年富力強(qiáng)的勞工正在選擇外出打工。另外，環(huán)境惡化、氣候變化和移民也會帶來高頻的疾病傳播。當(dāng)這些非傳統(tǒng)的挑戰(zhàn)越來越多地呈現(xiàn)在社保制度的“雷達(dá)顯示屏”上時(shí)，迫切需要創(chuàng)新、靈活且能快速應(yīng)對的社保機(jī)制。菲律賓是世界公認(rèn)排名第三的最易受自然災(zāi)害影響的國家。該國創(chuàng)建了一種有條件的現(xiàn)金轉(zhuǎn)移計(jì)劃的社保應(yīng)對措施，其設(shè)計(jì)初衷是針對極貧困家庭，支持他們改善健康、營養(yǎng)和孩子教育，現(xiàn)在則作為災(zāi)后社會保障的應(yīng)對機(jī)制。

政策整合協(xié)同發(fā)力

亞太地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長強(qiáng)勁，中產(chǎn)階級的成長對提升公共服務(wù)水平帶來了更大的壓力，包括社保服務(wù)供給的質(zhì)量。但這一挑戰(zhàn)也顯示出本地區(qū)的一個(gè)機(jī)遇，即有條件更廣泛地發(fā)展繳費(fèi)型保障計(jì)劃，既能保證財(cái)務(wù)的可持續(xù)性，又為發(fā)放更充足的津貼提供了可能性。

在國家層面，財(cái)富在某一區(qū)域更高度地集聚意味著國家不平等程度的加劇，這一現(xiàn)象將增加公眾對再分配措施的需求，例如稅收支持的社會救助措施。在大多數(shù)國家，稅收支持的社會保障支出重要性的提升必然削弱繳費(fèi)型社保計(jì)劃的社會地位，可能對員工和企業(yè)主的社保繳費(fèi)造成短期或長期的不利影響。因此，社保體系設(shè)計(jì)應(yīng)充分考慮，社會救助津貼加其他現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付與繳費(fèi)型社保計(jì)劃的平均領(lǐng)取津貼應(yīng)保持恰當(dāng)?shù)牟罹啵罢邞?yīng)比后者低，即不繳費(fèi)能享受到的津貼應(yīng)低于先繳費(fèi)到期后領(lǐng)取津貼的平均水平。

此外，讓稅收支持的津貼發(fā)揮更大的作用還會削弱在工人中建立的、基于權(quán)利基礎(chǔ)的社會保險(xiǎn)的擴(kuò)展必要性。反過來會更普遍地削弱社會保障、職業(yè)健康與安全、勞動法和正規(guī)就業(yè)權(quán)利之間傳統(tǒng)的基本聯(lián)系。

總之，為了讓亞太地區(qū)社保體系積極促進(jìn)并強(qiáng)化社會經(jīng)濟(jì)成果，社會保障和衛(wèi)生政策（social security and health policy）的目標(biāo)不能割裂開來。它們必須是一組寬泛的、協(xié)調(diào)一致的政策行動（包括宏觀經(jīng)濟(jì)、勞動力市場、社會政策和教育等措施）。在持續(xù)的政治意愿、熟練的領(lǐng)導(dǎo)力、恰逢其時(shí)的干預(yù)，以及通過切實(shí)有效的管理來保障執(zhí)行力這4個(gè)前提的引導(dǎo)下，協(xié)同整合的政策措施最能確保成功。（文獻(xiàn)來自《國際社會保障評論》“Asia and the Pacific Strategic approaches to improve social security 2015”）

譯者單位：上海金融學(xué)院科技金融研究院