多支柱養(yǎng)老金制度改革演變
——以捷克和羅馬尼亞為例

■編譯/吳孝芹

?

多支柱養(yǎng)老金制度改革演變
——以捷克和羅馬尼亞為例

■編譯/吳孝芹

改革之風橫刮中東歐

20世紀80年代，智利養(yǎng)老金制度私有化改革取得令人矚目的成就，吸引了各國決策者的廣泛關(guān)注，掀起了從現(xiàn)收現(xiàn)付制（PAYG）向強制積累制（DC）改革的浪潮。90年代，世界銀行大力支持養(yǎng)老金私有化改革，認為有助于提高國內(nèi)儲蓄率、促進國內(nèi)資本市場發(fā)育并最終提高經(jīng)濟增長率。這為當時深陷國內(nèi)經(jīng)濟和債務(wù)危機泥沼的中東歐國家?guī)砹烁Ｒ簦?998年匈牙利和哈薩克斯坦首先引入第二支柱，隨后一些國家迅速效仿，養(yǎng)老金私有化改革開始席卷中東歐。

養(yǎng)老金私有化發(fā)展取決于國內(nèi)外經(jīng)濟政治因素。國際上，公共養(yǎng)老金制度財務(wù)狀況惡化提高了各國金融部門和世界銀行對于養(yǎng)老金制度發(fā)展的話語權(quán)，進一步對養(yǎng)老金私有化改革進程產(chǎn)生了影響。具體到國內(nèi)，各國通過養(yǎng)老金私有化試圖解決國內(nèi)經(jīng)濟問題，如通過提高國內(nèi)儲蓄率拉升國內(nèi)資本積累，以及作為市場自由化的重要政策信號吸引外國直接投資。但進入21世紀之后，世界銀行重新審視養(yǎng)老金私有化，開始批判甚至反對該制度，指出第二支柱并未起到預(yù)期作用，但高額轉(zhuǎn)型成本卻產(chǎn)生了巨大的預(yù)算壓力。

世界銀行態(tài)度的反復導致養(yǎng)老金私有化進程的全球倒退，但并未降低中東歐一些國家政府對養(yǎng)老金私有化的興趣，2005年私有化模式在未參與第一波改革的國家開始復興。代表國家是捷克和羅馬尼亞，漸進引入養(yǎng)老金第二支柱以部分替代公共養(yǎng)老金制度，雖然相較先行國家改革幅度要小很多，但改革歷程頗為曲折。

捷克和羅馬尼亞引入私有化改革的原因讓人困惑。兩國均在私有化改革失去吸引力的時候引入多支柱制度，兩者均不存在提升國內(nèi)儲蓄或釋放市場化信號吸引外國直接投資的壓力，甚至兩國均存在強勢左翼政黨（本該阻礙大規(guī)模社會政治變革）。因此，似乎影響?zhàn)B老金私有化改革的國內(nèi)外政治、經(jīng)濟因素均無法解釋兩國改革的原因。那么，兩國為什么要進行改革呢？

捷克：一波三折終歸零

為了實現(xiàn)現(xiàn)收現(xiàn)付養(yǎng)老金制度的財務(wù)可持續(xù)性，捷克曾于20世紀90年代中期對養(yǎng)老金制度進行部分改革。

其實，捷克的政黨制度并不利于實施大型福利改革，左翼社會民主黨歷史悠久，政治地位穩(wěn)固，無動力放棄養(yǎng)老金傳統(tǒng)，而右翼公民民主黨強調(diào)自由市場，反對養(yǎng)老金“強制”儲蓄。因此，20世紀90年代至21世紀初，捷克兩大政黨均對養(yǎng)老金私有化持反對態(tài)度。

但人口危機和公共養(yǎng)老金制度的財務(wù)不平衡等問題引發(fā)了改革討論。2004年，左翼社會民主黨政府建立了養(yǎng)老金委員會，負責評估各主要政黨的養(yǎng)老金改革建議。中左黨派反對提高養(yǎng)老金私有化比重，如波西米亞和摩拉維亞共產(chǎn)黨建議參數(shù)式改革，逐漸提高繳費率，左翼社會民主黨建議引入名義賬戶制。右翼公民民主黨堅持自由主義理念，堅持第二支柱不應(yīng)“強制”融資，建議將養(yǎng)老金制度總繳費率從20%降至12%，且不得從公共養(yǎng)老金制度向第二支柱轉(zhuǎn)移繳費。其他中右黨派如基督教民主黨和自由黨均建議設(shè)置現(xiàn)收現(xiàn)付制度的部分自愿退出機制，前者還提議對建立第二支柱的個人額外強制性征繳收入的6%，進入第二支柱個人賬戶，這將導致第二支柱的負激勵。總之，此次改革討論僅有基督教民主黨真正支持養(yǎng)老金私有化改革。后來國內(nèi)遭遇政治動蕩，養(yǎng)老金改革就此擱置。

5年后，2009—2010年臨時執(zhí)政府重提養(yǎng)老金制度改革問題，財政部建議重組養(yǎng)老金委員會（第二屆委員會）負責制訂養(yǎng)老金改革方案。委員會成員主要由金融行業(yè)專家構(gòu)成，建議建立強制性私人管理積累型養(yǎng)老金第二支柱，并從公共養(yǎng)老金轉(zhuǎn)移3個百分點至第二支柱個人賬戶。2010—2013年中右自由黨政府在考慮國內(nèi)反對黨意見基礎(chǔ)上，決定引入完全自愿性第二支柱，并對建立第二支柱私人賬戶的繳費者實行強制性額外繳費（2%），反映了一定的軟強制性特點。盡管這會降低成員加入第二支柱的積極性，但也可能會降低反對黨未來執(zhí)政時廢除私有化改革的決心。

相對存在稅優(yōu)激勵的第三支柱而言，捷克的第二支柱吸引力明顯不足。截至2014年5月，第二支柱成員數(shù)量僅為8.3萬人，明顯低于同期第三支柱成員數(shù)量（500萬人）。即便第二支柱規(guī)模極小且對政府預(yù)算影響甚微，2014年左翼社會民主黨再次執(zhí)政后依然決定于2016年1月取消養(yǎng)老金私有化改革。

羅馬尼亞：幾番風雨步履艱

1977年起，羅馬尼亞實施雙重公共養(yǎng)老金制度，包括公共賬戶（國家預(yù)算、強制性社保繳費28.5%）和羅馬尼亞儲蓄銀行投資基金（雇員繳費3%、國家專項管理）。該制度允許將養(yǎng)老金積累余額投資于本國企業(yè)并提供每年3%的保證收益率。由于通脹率高企，制度實際收益為負，養(yǎng)老金制度面臨長期財務(wù)不可持續(xù)風險。

為了迎合世界銀行要求，羅馬尼亞于1992年開啟引入強制性第二支柱的討論。當時的執(zhí)政黨左翼社會民主黨撰寫了第一部養(yǎng)老金改革白皮書，提出多支柱設(shè)計，建議從公共養(yǎng)老金支柱向第二支柱私人賬戶轉(zhuǎn)移繳費。但事實上，由于公共養(yǎng)老金制度當期支付壓力不大，該政府反對所有結(jié)構(gòu)性改革。

1996年，中右民主黨代表大會當選，重提私有化改革議題，認為養(yǎng)老金私有化改革有助于重新界定政府與市場的作用。勞動部決定引入強制性第二支柱，并按照1992養(yǎng)老金改革白皮書意見轉(zhuǎn)移8%公共養(yǎng)老金繳費至第二支柱，計劃于1999年1月正式運行。但由于工會和金融部均要求管理第二支柱，利益之爭使得改革延遲。2000年大選之際，政府頒發(fā)了私有化改革緊急法令。

2000年，左翼社會民主黨重新執(zhí)政，取消了前政府頒發(fā)的緊急法令，并決定對公共養(yǎng)老金制度實施增量改革。然而，于2003年末，該政府重提私有化改革，并要求勞動部起草新的法律草案。由勞動部執(zhí)掌的起草委員會在分析第二支柱對社保預(yù)算可能影響的基礎(chǔ)上，建議引入小規(guī)模第二支柱，初始繳費率設(shè)為2%，隨后每年上調(diào)0.5%直至6%。2004年大選在即，國會迅速通過了私有化改革法案。該法案規(guī)定2008年后首次社保繳費、年齡低于35周歲的年輕人必須加入第二支柱。但未明確規(guī)定如何對第二支柱進行管理和監(jiān)管。

同年，左翼社會民主黨實現(xiàn)連續(xù)執(zhí)政。作為反對力量的右翼正義和真理聯(lián)盟在立法選舉中獲得第二政黨地位，政治進入微妙平衡階段。正義和真理聯(lián)盟主張引入固定稅率、終止養(yǎng)老金私有化并建立自愿性第三支柱養(yǎng)老金計劃，再次引發(fā)私有化改革大討論。但由于擔心失去世界銀行的支持，勞動部決定進行私有化改革，并建立私人養(yǎng)老金計劃監(jiān)管委員會，綜合各黨派意見修訂2004年通過的私有化改革法案。修訂內(nèi)容包括：第一，擴大私人養(yǎng)老金覆蓋范圍（35歲以下參保者必須加入第二支柱，35—45歲參保者可選擇加入第二支柱），以提高第二支柱參與率；第二，降低私人保險公司進入的最低資本要求；第三，提供相對和絕對投資擔保。相對投資擔保取決于養(yǎng)老基金的風險程度，與投資組合相關(guān)；絕對投資擔保以名義回報率的形式保障繳費人收益。各黨派對上述修訂內(nèi)容達成了共識。

由于2005年數(shù)次提高公共養(yǎng)老金待遇，并決定于2006—2008年累計下調(diào)繳費率8個百分點，政府承受巨大預(yù)算壓力，導致原本計劃于2006年實施的私有化改革因缺乏融資資源數(shù)度擱淺。

2007年羅馬尼亞對第二支柱模式進行改良，并于次年12月正式實施，最終形式是“合理政治妥協(xié)”的結(jié)果。首先，下調(diào)繳費率，擴大繳費范圍，并通過漸進改革緩解財政壓力。其次，采取小型第二支柱。最后，采取嚴格監(jiān)管模式，設(shè)置大量投資擔保要求。這些做法也使得該國第二支柱平安渡過金融危機。

私有化改革當慎行

盡管養(yǎng)老金私有化改革招致種種批評，但由于公共養(yǎng)老金制度面臨的財務(wù)不可持續(xù)困境，其依然是各國政府案頭所愛。養(yǎng)老金私有化改革進程取決于一國政治結(jié)構(gòu)和決策者意識形態(tài)偏好，兩國引入第二支柱均是中右翼政府意識形態(tài)偏好的結(jié)果。無論是捷克還是羅馬尼亞，中右翼政府均主張引入強制性私人賬戶，而反對黨的意見及改革先行國家的經(jīng)驗教訓使得改革成為“溫和改革”。

從改革路徑來看，捷克改革是中右政府政治意志的產(chǎn)物，而羅馬尼亞則是左翼和右翼政府長期博弈的結(jié)果。為了避免出現(xiàn)先行國家的雙重支付問題，即在支付當前現(xiàn)收現(xiàn)付公共養(yǎng)老金的同時還需為私人養(yǎng)老金的未來支付提供當期供款，兩國均采取了小型第二支柱。

從第二支柱可持續(xù)性角度看，2014年捷克社會民主黨政府宣布于2016年取消私有化改革，羅馬尼亞由于繳費率下降導致現(xiàn)收現(xiàn)付支柱面臨財政困難，為了避免雙重支付，第二支柱極可能難以為繼。其他中東歐國家的改革教訓以及世界銀行對第二支柱的忠告，均可能削弱國內(nèi)對于多支柱模式的支持并強化反對力量。對于尚未采取多支柱模式的國家而言，是否需要將現(xiàn)收現(xiàn)付制度轉(zhuǎn)變?yōu)榉e累制以及轉(zhuǎn)變程度如何，均需慎重考慮。（文獻來自《國際社會保障評論》Dragos Adascalitei，Stefan Domonkos“Reforming against all odds：Multi-pillar pension systems in the Czech Republic and Romania”）

譯者單位：山東工商學院公共管理學院（譯者系中國社會科學院博士研究生 ）