李耀鋒
連片特困地區(qū)的“項(xiàng)目進(jìn)村”碎片化與精準(zhǔn)扶貧:研究進(jìn)展及理論構(gòu)想
李耀鋒
14個(gè)連片特困地區(qū)是我國精準(zhǔn)扶貧的主戰(zhàn)場(chǎng),“項(xiàng)目進(jìn)村”碎片化是制約連片特困地區(qū)精準(zhǔn)扶貧的關(guān)鍵癥結(jié)。文獻(xiàn)研究表明,連片特困地區(qū)的“項(xiàng)目進(jìn)村”碎片化與精準(zhǔn)扶貧盡管已有一定研究基礎(chǔ),但對(duì)兩者關(guān)系的深入研究還很缺乏。文章闡釋了“項(xiàng)目進(jìn)村”碎片化的多維內(nèi)涵及其制約精準(zhǔn)扶貧的機(jī)制,并構(gòu)建了連片特困地區(qū)“項(xiàng)目進(jìn)村”碎片化與精準(zhǔn)扶貧研究的總體框架。文獻(xiàn)研究與理論構(gòu)想可為破解連片特困地區(qū)精準(zhǔn)扶貧的現(xiàn)實(shí)難題、優(yōu)化精準(zhǔn)扶貧路徑及相關(guān)的學(xué)術(shù)研究提供有益參照。
連片特困地區(qū);項(xiàng)目進(jìn)村;碎片化;精準(zhǔn)扶貧
習(xí)近平2013年創(chuàng)造性地提出“精準(zhǔn)扶貧”。連片特困地區(qū)是我國實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略的主戰(zhàn)場(chǎng),“進(jìn)村”的各類項(xiàng)目是連片特困地區(qū)精準(zhǔn)扶貧的重要載體與實(shí)施路徑。但在當(dāng)前扶貧實(shí)踐中,行政區(qū)域分割、部門本位主義、農(nóng)村治理結(jié)構(gòu)失衡、村民的階層分化與原子化等使“項(xiàng)目進(jìn)村”的整體機(jī)制與資源體系破裂開來,陷入碎片化困境,不僅制約扶貧的精準(zhǔn)性與實(shí)效性,甚至?xí)鬼?xiàng)目偏離政策目標(biāo)。因此,以“項(xiàng)目進(jìn)村”碎片化為突破口,探明連片特困地區(qū)“項(xiàng)目進(jìn)村”碎片化的內(nèi)涵、機(jī)理及對(duì)精準(zhǔn)扶貧的影響并提出整體性治理對(duì)策,才能有的放矢,補(bǔ)強(qiáng)精準(zhǔn)扶貧的短板,有效保障我國精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略的實(shí)現(xiàn)。
(一)精準(zhǔn)扶貧的研究進(jìn)展
習(xí)近平在2013年首次提出“精準(zhǔn)扶貧”后,以精準(zhǔn)扶貧為主題詞的學(xué)術(shù)研究隨之展開。類似的研究在此之前已出現(xiàn),代表性的研究有:劉冬梅(2001)探討了我國21世紀(jì)反貧困目標(biāo)瞄準(zhǔn)機(jī)制的構(gòu)建;李小云等(2005,2006)研究發(fā)現(xiàn)中央財(cái)政扶貧資金存在目標(biāo)瞄準(zhǔn)偏離;汪三貴等(2007)評(píng)價(jià)了我國農(nóng)村扶貧計(jì)劃中村級(jí)瞄準(zhǔn)的效率;洪名勇(2009)研究了我國開發(fā)扶貧的瞄準(zhǔn)機(jī)制;汪三貴與AlbertPark(2010)提出我國需要改善農(nóng)村扶貧對(duì)象的選擇和瞄準(zhǔn)機(jī)制。
2014年以后對(duì)精準(zhǔn)扶貧的研究主要從如下方面展開:(1)研究視角。主要有:大數(shù)據(jù);經(jīng)濟(jì)新常態(tài);區(qū)域比較。(2)精準(zhǔn)扶貧的困難與阻礙。主要關(guān)注:貧困戶受排斥;鄉(xiāng)村內(nèi)平均主義思想;貧困戶參與不足;扶貧瞄準(zhǔn)精度受現(xiàn)實(shí)和政策雙重挑戰(zhàn);幫扶資源動(dòng)員非制度化。(3)推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧的機(jī)制與路徑。鄧維杰(2014)提出對(duì)貧困村分類管理并引入第三方社會(huì)服務(wù);鄭寶華與蔣京梅(2015)提議建立貧困農(nóng)戶需求響應(yīng)機(jī)制;汪三貴與郭子豪(2015)提出完善精準(zhǔn)識(shí)別與考核機(jī)制;王國勇與邢溦(2015)提出對(duì)扶貧資源進(jìn)行精細(xì)配置;唐任伍(2015)提出從工作流程和政策體系推動(dòng)精準(zhǔn)扶貧。
總體看,精準(zhǔn)扶貧研究已關(guān)注到項(xiàng)目瞄準(zhǔn)偏差等“項(xiàng)目進(jìn)村”碎片化相關(guān)問題,但并未對(duì)碎片化的機(jī)理與對(duì)策進(jìn)行深入研究,且直接針對(duì)連片特困地區(qū)的研究還很缺乏。
(二)連片特困地區(qū)貧困問題的研究進(jìn)展
《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2011-2020年)》將六盤山區(qū)、秦巴山區(qū)、武陵山區(qū)、烏蒙山區(qū)、滇桂黔石漠化區(qū)、滇西邊境山區(qū)、大興安嶺南麓山區(qū)、燕山-太行山區(qū)、呂梁山區(qū)、大別山區(qū)、羅霄山區(qū)等區(qū)域的連片特困地區(qū)和已明確實(shí)施特殊政策的西藏、四川省藏區(qū)、新疆南疆三地州等14個(gè)地區(qū)作為扶貧攻堅(jiān)主戰(zhàn)場(chǎng),對(duì)上述地區(qū)貧困的專題研究由此開始。
相關(guān)研究主要圍繞如下脈絡(luò)展開:(1)理論視角。主要有:新區(qū)域主義和空間貧困;生計(jì)方式與可行能力;新發(fā)展主義。(2)連片特困地區(qū)扶貧的現(xiàn)實(shí)問題。主要關(guān)注:人力資本匱乏制約減貧;行政切割使扶貧項(xiàng)目存在重復(fù)和低效;生計(jì)資本缺乏制約婦女脫貧;扶貧項(xiàng)目到戶率不高且益貧特征不明顯;扶貧精準(zhǔn)性不夠。(3)連片特困地區(qū)貧困的治理對(duì)策。主要有:加強(qiáng)區(qū)域公共產(chǎn)品協(xié)同供給;加大行政區(qū)域協(xié)作;進(jìn)行跨域治理的制度設(shè)計(jì);構(gòu)建多中心協(xié)同治理體系。
總體看,既有研究已關(guān)注到由于行政分割導(dǎo)致的重復(fù)低效及到戶率不高等“項(xiàng)目進(jìn)村”碎片化的相關(guān)問題,但基于精準(zhǔn)扶貧的研究還很薄弱,難以適應(yīng)脫貧攻堅(jiān)的新要求。
(三)“項(xiàng)目進(jìn)村”碎片化的研究進(jìn)展
“項(xiàng)目進(jìn)村”碎片化的相關(guān)研究散落在項(xiàng)目制研究中。國內(nèi)的項(xiàng)目制研究源于20世紀(jì)90年代的分稅制改革,李小云(2005)對(duì)扶貧項(xiàng)目瞄準(zhǔn)偏離的研究及肖唐鏢(2005)對(duì)地方政府項(xiàng)目配套政策的研究是國內(nèi)較早的研究,具有開創(chuàng)性。
國內(nèi)關(guān)于項(xiàng)目制的研究成果主要集中在近6年,許多成果從不同切面直接或間接涉及到“項(xiàng)目進(jìn)村”的碎片化,主要涵括如下四方面:(1)碎片化成因的相關(guān)研究。一方面關(guān)注項(xiàng)目制與國家權(quán)力體系及科層結(jié)構(gòu)的關(guān)系,著眼于府際競(jìng)爭與動(dòng)員[1][2][3][4]。另一方面關(guān)注項(xiàng)目制運(yùn)行中不同主體的行為與策略,著眼于治理結(jié)構(gòu)的分化與不均衡[5][6][7][8]。(2)碎片化的現(xiàn)實(shí)表征。主要關(guān)注項(xiàng)目財(cái)政與公共服務(wù)的碎片化特征及其困境[9][10][11][12]。(3)碎片化的負(fù)面效應(yīng)。主要關(guān)注點(diǎn)有:項(xiàng)目內(nèi)卷化負(fù)債;村莊間貧富差距拉大;村民社會(huì)心理融合差。(4)碎片化及相關(guān)問題的對(duì)策。主要著眼于:重建貧困者主體地位;改變官員過度的績效追求;建立自下而上的決策機(jī)制;打破鄉(xiāng)村治理中的資源耗散結(jié)構(gòu)。
國外研究方面,斯坦福大學(xué)周雪光(2011)認(rèn)為,“項(xiàng)目打包”在增強(qiáng)政府解決問題能力的同時(shí)也可能導(dǎo)致資源分配不均[13],2012年他研究了削弱集體治理等項(xiàng)目意外后果[14],2015年又從控制權(quán)視角提出一個(gè)項(xiàng)目制的分析框架[15]。加利福尼亞大學(xué)黃宗智(2014)發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目制的運(yùn)作往往遵循與政策意圖不同的邏輯,推動(dòng)發(fā)展的同時(shí)也會(huì)增加社會(huì)不公[16]。在對(duì)更廣泛意義上的“項(xiàng)目制”的研究中,F(xiàn)erguson[17]及Katy&Lewis[18]都發(fā)現(xiàn),一些國家對(duì)發(fā)展的項(xiàng)目介入帶來了意外后果,如加大官僚權(quán)力,削弱民眾權(quán)力,會(huì)引發(fā)進(jìn)一步的貧困化。Scott在《國家的視角:那些試圖改善人類狀況的項(xiàng)目是如何失敗的》中分析了良好用意的國家項(xiàng)目如何由于忽略生態(tài)和社會(huì)生活的基本事實(shí)而走向失敗。一些研究盡管不直接針對(duì)項(xiàng)目制,但與之有一定關(guān)聯(lián),如基層政府財(cái)政分配權(quán)與公共服務(wù)提供的關(guān)系研究[19];國家政權(quán)擴(kuò)張對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)權(quán)力結(jié)構(gòu)的影響研究[20];自由發(fā)展觀與可行能力研究[21]。
總體看,“項(xiàng)目進(jìn)村”碎片化已有較好研究基礎(chǔ),但基于精準(zhǔn)扶貧的研究還非常少,隨著我國精準(zhǔn)扶貧的深入推進(jìn)及項(xiàng)目制在其中的影響力漸增,此方面研究亟待補(bǔ)強(qiáng)。
綜觀既有的相關(guān)研究可發(fā)現(xiàn),對(duì)“項(xiàng)目進(jìn)村”碎片化與精準(zhǔn)扶貧的關(guān)系研究還非常缺乏。Banerjee &Duflo(2011)在《貧窮的本質(zhì):我們?yōu)槭裁磾[脫不了貧窮》中指出,許多扶貧政策都以失敗告終,原因是對(duì)貧窮的理解不夠深入,“好鋼沒用在刀刃上”。各類“進(jìn)村”項(xiàng)目是我國扶貧的關(guān)鍵載體與實(shí)施路徑。對(duì)“項(xiàng)目進(jìn)村”碎片化的研究有利于探明項(xiàng)目扶貧的社會(huì)治理短板,挖掘項(xiàng)目減貧不精準(zhǔn)的結(jié)構(gòu)性與制度性癥結(jié),為防范“項(xiàng)目進(jìn)村”意外效應(yīng)、夯實(shí)扶貧項(xiàng)目的社會(huì)基礎(chǔ)及使扶貧資源“好鋼用在刀刃上”提供理論指導(dǎo)。
盡管目前尚沒有直接對(duì)“項(xiàng)目進(jìn)村”碎片化的內(nèi)涵界定,但在項(xiàng)目制成為我國一種新的國家治理體制[2]的發(fā)展背景下,一些學(xué)者從不同角度對(duì)“項(xiàng)目進(jìn)村”碎片化進(jìn)行了解讀并提出了相關(guān)的界定,如杜春林和張新文(2015)從項(xiàng)目制生成(主體多元、利益分散),項(xiàng)目制運(yùn)行(層級(jí)代理、專業(yè)分工),項(xiàng)目制考核(零散化、滯后性)等方面對(duì)項(xiàng)目制動(dòng)員的碎片化進(jìn)行了闡釋;曲延春(2015)從供給主體、供給決策、供給監(jiān)督和供給內(nèi)容等方面解讀了農(nóng)村公共品供給的碎片化。還有一些研究盡管沒有直接提及“項(xiàng)目進(jìn)村”碎片化,但其研究問題從某一側(cè)面揭示了“項(xiàng)目進(jìn)村”的碎片化問題,如汪錦軍(2011)指出的農(nóng)村公共服務(wù)供給主體單一化及無法為農(nóng)村公共服務(wù)提供整體制度安排,對(duì)我們理解“項(xiàng)目進(jìn)村”中項(xiàng)目供給主體碎片化及多主體難以有效協(xié)同有重要啟示;王海娟(2015)對(duì)項(xiàng)目制與農(nóng)村公共品供給“最后一公里”難題的研究,一定程度上揭示了“項(xiàng)目進(jìn)村”中村民協(xié)作的碎片化,這種碎片化導(dǎo)致項(xiàng)目在進(jìn)村過程中無法與村民需求有效對(duì)接。
本文在既有研究基礎(chǔ)上,探索性地提出“項(xiàng)目進(jìn)村”碎片化的多維內(nèi)涵及制約精準(zhǔn)扶貧的機(jī)制?!绊?xiàng)目進(jìn)村”是一個(gè)實(shí)踐過程與系統(tǒng)整體,內(nèi)含多個(gè)緊密相關(guān)的子系統(tǒng),與此對(duì)應(yīng),“項(xiàng)目進(jìn)村”的碎片化也包含彼此關(guān)聯(lián)的多個(gè)維度。概括而言,“項(xiàng)目進(jìn)村”碎片化體現(xiàn)于供給主體、區(qū)域規(guī)劃、部門協(xié)作、治理結(jié)構(gòu)、村莊落地、村民合作、監(jiān)督機(jī)制和受益對(duì)象等層面?!绊?xiàng)目進(jìn)村”碎片化的具體內(nèi)涵及制約精準(zhǔn)扶貧的機(jī)制體現(xiàn)在如下方面。
第一,項(xiàng)目供給主體碎片化:多主體難以有效協(xié)同。在當(dāng)前大力推進(jìn)連片特困地區(qū)精準(zhǔn)扶貧的形勢(shì)下,扶貧項(xiàng)目的供給主體存在顯著的多元化特征,除各級(jí)政府之外,企業(yè)及各類社會(huì)組織也紛紛參與進(jìn)來,逐漸成為重要的項(xiàng)目資源提供者。但是,不同供給主體有著各自不同的利益訴求與行動(dòng)激勵(lì),奉行的文化價(jià)值也不同,對(duì)扶貧有著不同的認(rèn)知與實(shí)踐理念,這導(dǎo)致不同供給主體難以有效協(xié)同,項(xiàng)目供給出現(xiàn)零散化與隨機(jī)性特征,而連片貧困地區(qū)的貧困問題是一個(gè)系統(tǒng)性問題,不僅包含相互關(guān)聯(lián)的子系統(tǒng),也受到不同環(huán)境的綜合影響,要實(shí)現(xiàn)扶貧的精準(zhǔn)就必須從系統(tǒng)著手,有整體戰(zhàn)略規(guī)劃,不能只顧點(diǎn)不顧面或只顧戰(zhàn)術(shù)不顧戰(zhàn)略。供給主體的碎片化使扶貧項(xiàng)目資源難以立體瞄準(zhǔn)貧困者需求,減損了對(duì)貧困者需求識(shí)別與回應(yīng)的精準(zhǔn)度。針對(duì)此方面問題,有學(xué)者從其他相關(guān)角度有所提及,如李樂為和岑乾明(2011)提出加強(qiáng)連片特困地區(qū)的公共品協(xié)同供給,馮朝睿(2014)提出針對(duì)連片特困地區(qū)貧困問題構(gòu)建多中心協(xié)同治理體系。
第二,項(xiàng)目區(qū)域規(guī)劃碎片化:不同行政區(qū)各自為政。14個(gè)連片特困地區(qū)中的每一個(gè)都涉及不同的行政區(qū)域,比如羅霄山區(qū)就涵括了江西與湖南兩個(gè)省6個(gè)地級(jí)市的23個(gè)縣。在我國既有的行政區(qū)劃與社會(huì)治理框架下,扶貧工作基本上是以省、市、縣等行政區(qū)劃進(jìn)行的,不管是資源分配還是不同行政區(qū)劃政府的績效激勵(lì),都存在相互間的博弈。每個(gè)行政區(qū)域都有自己的扶貧規(guī)劃與項(xiàng)目,相互間缺乏有效的溝通協(xié)調(diào)。比如在現(xiàn)實(shí)中,在旅游資源豐富的同一個(gè)連片特困地區(qū)的不同行政區(qū)域就存在開發(fā)旅游扶貧項(xiàng)目時(shí)出現(xiàn)雷同度與同質(zhì)性偏高的問題,難以形成差別化乃至協(xié)同性旅游開發(fā)模式,無序的競(jìng)爭無疑會(huì)浪費(fèi)有限的資源,制約扶貧開發(fā)的實(shí)效,進(jìn)而制約精準(zhǔn)扶貧的可持續(xù)性。針對(duì)此方面問題,劉璐琳(2012)曾提出行政切割使連片特困地區(qū)扶貧項(xiàng)目存在重復(fù)與低效,但劉璐琳只是從理論上指出了問題的存在,并未進(jìn)行深入研究。
第三,地方部門項(xiàng)目協(xié)作碎片化:追求各自績效目標(biāo)。Rajan&Subramanian(2005)認(rèn)為反貧困不僅要改變制度形式,還需改變制度背后的政治勢(shì)力[22]。因此,優(yōu)化連片特困地區(qū)“項(xiàng)目進(jìn)村”制度設(shè)置的同時(shí),還要考慮到制度變革背后的政治力量。精準(zhǔn)扶貧涉及扶貧辦、農(nóng)業(yè)局、發(fā)改委、旅游局、民政局等不同地方部門,不少扶貧項(xiàng)目需多個(gè)部門協(xié)同參與,面對(duì)同一貧困對(duì)象的不同項(xiàng)目也可能落在不同部門管轄范圍,這就導(dǎo)致貧困對(duì)象需求的精準(zhǔn)識(shí)別及扶貧資源的精準(zhǔn)管理等要多個(gè)部門有力的配合。但現(xiàn)實(shí)情況是,每個(gè)職能部門主要考慮到自己的部門利益和績效目標(biāo),很難為了項(xiàng)目整體規(guī)劃或扶貧整體目標(biāo)而壓制乃至放棄自我利益,這就勢(shì)必導(dǎo)致項(xiàng)目多頭管理、政出多門及項(xiàng)目參與方相互扯皮等問題,導(dǎo)致貧困群體的需求不能得到精準(zhǔn)識(shí)別與回應(yīng),精準(zhǔn)管理與精準(zhǔn)考核也難以實(shí)現(xiàn)。更糟糕的是,一旦這些部門失去了扶貧對(duì)象信任后,“項(xiàng)目進(jìn)村”的交易與溝通成本就會(huì)大大增加,貧困村民再也難以對(duì)扶貧項(xiàng)目作出積極有效的回應(yīng)。
第四,項(xiàng)目治理結(jié)構(gòu)碎片化:政府與公司等主導(dǎo),貧困戶失語。扶貧項(xiàng)目治理結(jié)構(gòu)的不均衡及碎片化的相關(guān)問題已受到學(xué)者關(guān)注,如:鄧維杰(2014)發(fā)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧中貧困戶會(huì)受到排斥;葛志軍與邢成舉(2015)發(fā)現(xiàn)貧困戶參與不足問題;王春光(2015)在研究開發(fā)扶貧項(xiàng)目時(shí)發(fā)現(xiàn)了項(xiàng)目治理結(jié)構(gòu)的分化與不均衡問題。項(xiàng)目治理結(jié)構(gòu)的碎片化集中體現(xiàn)在政府與公司等強(qiáng)勢(shì)行動(dòng)主體主導(dǎo)整個(gè)項(xiàng)目進(jìn)程及項(xiàng)目收益,而作為精準(zhǔn)扶貧之核心與根本的貧困者在“項(xiàng)目進(jìn)村”過程中缺乏或根本沒有話語權(quán),治理結(jié)構(gòu)顯得不均衡乃至支離破碎。項(xiàng)目治理結(jié)構(gòu)碎片化使“項(xiàng)目進(jìn)村”難以建立在均衡有序的主體博弈基礎(chǔ)上,不管是在項(xiàng)目規(guī)劃中,還是在項(xiàng)目的實(shí)施、管理與收益中,貧困者的訴求與利益都難以得到應(yīng)有的尊重,“項(xiàng)目進(jìn)村”的偏差也難以有機(jī)會(huì)扶正。長此以往,“項(xiàng)目進(jìn)村”盡管會(huì)大規(guī)模進(jìn)行,但貧困者的狀況卻難以同步改善,甚至?xí)夯?/p>
第五,項(xiàng)目落地村莊碎片化:干群缺互信,心力散。扶貧項(xiàng)目經(jīng)由從上到下的層層“發(fā)包”與“分包”,在最終落到貧困者身上之前,始終回避不掉的重要關(guān)卡就是貧困者所生活的村莊社區(qū),村莊社區(qū)的資源承接與轉(zhuǎn)化能力成為決定扶貧項(xiàng)目能否成功實(shí)現(xiàn)村莊落地的關(guān)鍵。李耀鋒(2016)依據(jù)海南與江西兩地“項(xiàng)目進(jìn)村”的實(shí)地調(diào)研發(fā)現(xiàn),“項(xiàng)目進(jìn)村”過程中村干部與村民之間信息和角色的差異使兩者對(duì)進(jìn)村項(xiàng)目的感知呈分化狀態(tài),村干部與村民行動(dòng)方式的分化制約了村莊社區(qū)整體的能動(dòng)性。當(dāng)前項(xiàng)目制實(shí)踐中的項(xiàng)目落地村莊碎片化,集中表現(xiàn)在村干部與村民之間缺乏有效溝通及互信,心力分散而不能形成合力,村莊社會(huì)內(nèi)部并未形成廣泛動(dòng)員,這大大減損了村莊社區(qū)對(duì)項(xiàng)目資源的承接與轉(zhuǎn)化能力,有限的扶貧資源難以依托村莊社會(huì)結(jié)構(gòu)與文化體系而精準(zhǔn)瞄準(zhǔn)貧困戶需求。值得警惕的是,在基層治理不健全的背景下,部分村干部承擔(dān)村莊公共職能的同時(shí),也大肆追求自我私利,甚至貪污腐敗,挪用或侵吞項(xiàng)目資源,這不僅制約精準(zhǔn)扶貧目標(biāo),也會(huì)加劇貧困戶所遭遇的現(xiàn)實(shí)困境及他們實(shí)際感受到的相對(duì)剝奪感。
第六,村民協(xié)作碎片化:項(xiàng)目遭遇最后一公里難題。王海娟(2015)對(duì)項(xiàng)目制與農(nóng)村公共品供給“最后一公里”難題的研究及汪三貴等(2015)對(duì)扶貧項(xiàng)目到戶率不高且益貧特征不明顯的研究與村民協(xié)作碎片化有較大關(guān)聯(lián)。村民的項(xiàng)目協(xié)作存在難以有機(jī)整合與有序分工等現(xiàn)實(shí)問題。理性選擇理論認(rèn)為,在既定利益格局下,人們傾向于理性計(jì)算自己的利益,并采取行動(dòng)使自己的收益最大化,承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)最小化。我國市場(chǎng)化的深入推進(jìn)使基層村莊內(nèi)個(gè)體理性機(jī)制得到了刺激與強(qiáng)化,村民之間合作變得更加困難。據(jù)筆者調(diào)查,江西某偏僻山村獲得了一項(xiàng)旨在改善村莊道路狀況的項(xiàng)目,但就是因?yàn)榇孱^一家硬是不同意拆掉自家廢棄的廚房而讓準(zhǔn)備修建的公路通過,導(dǎo)致修路項(xiàng)目被擱淺,不同意的理由是“修路是村里的事,但廚房是我家的”。盡管扶貧項(xiàng)目意味著對(duì)貧困戶的共同福利,對(duì)大家的好處也是實(shí)實(shí)在在的,但每一戶或每個(gè)人與項(xiàng)目的具體關(guān)系是不同的,每一戶或每個(gè)人為“項(xiàng)目進(jìn)村”所需付出的代價(jià)也有差異,這就可能導(dǎo)致村民各思其利、各為其利,難以達(dá)成有效合作,使扶貧資源懸浮于貧困者需求之上。
第七,項(xiàng)目監(jiān)督碎片化:第三方監(jiān)督與村民監(jiān)督缺位。曲延春(2015)研究農(nóng)村公共品供給碎片化時(shí)已關(guān)注到了供給監(jiān)督中存在的問題[23],這一研究與農(nóng)村公共服務(wù)項(xiàng)目的碎片化直接相關(guān),對(duì)其他類型項(xiàng)目的監(jiān)督碎片化也有啟示。項(xiàng)目監(jiān)督是精準(zhǔn)扶貧的應(yīng)有之義和關(guān)鍵環(huán)節(jié),如果沒有一個(gè)系統(tǒng)健全、功能良好的監(jiān)督體系,“項(xiàng)目進(jìn)村”就會(huì)失去應(yīng)有的規(guī)范和秩序,權(quán)力會(huì)濫用,資源會(huì)遭到浪費(fèi),扶貧精準(zhǔn)性便無從談起。在“項(xiàng)目進(jìn)村”實(shí)踐中,受制于我國整體治理體系不健全等原因,第三方監(jiān)督力量還很薄弱,相關(guān)的社會(huì)組織缺乏自主性與必要的資源和制度支持,既無法與政府監(jiān)督有機(jī)配合,也難以對(duì)政府和企業(yè)等強(qiáng)勢(shì)主體形成有力監(jiān)督。同時(shí),貧困村民在經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)及文化等方面的弱勢(shì)地位及“項(xiàng)目進(jìn)村”中嚴(yán)重的信息不對(duì)稱等因素,使村民無法發(fā)揮對(duì)項(xiàng)目的監(jiān)督權(quán)與影響力,容易被政府和公司等主體所束縛。項(xiàng)目監(jiān)督碎片化不僅使貧困者的需求無法被精準(zhǔn)識(shí)別,也會(huì)使“項(xiàng)目進(jìn)村”的潛在問題難以被及時(shí)發(fā)現(xiàn),“項(xiàng)目進(jìn)村”的偏差與錯(cuò)誤可能會(huì)一直延續(xù)甚至不斷加深,精準(zhǔn)的幫扶、管理或考核勢(shì)必難達(dá)到。
第八,項(xiàng)目受益碎片化:存在精英俘獲與貧富分化。李祖佩(2015)實(shí)地研究發(fā)現(xiàn),項(xiàng)目實(shí)施后村莊公共品水平得到一定提升,但并不能夠遮蔽其中普遍存在的精英俘獲問題[24]。在連片特困地區(qū)精準(zhǔn)扶貧中,由于政策與制度的不健全及利益分配機(jī)制的不合理等原因,扶貧項(xiàng)目在受益方面依然存在碎片化問題,不同貧困村莊及貧困村莊內(nèi)部不同的群體和農(nóng)戶,并不能公平合理享有扶貧項(xiàng)目帶來的收益,而是存在著參差不齊、秩序混亂與貧富分化等碎片化問題,項(xiàng)目收益的大部分被少數(shù)地方精英所占有,難以達(dá)到惠民目標(biāo)。一般而言,受益較少的村莊或農(nóng)戶恰恰是亟需重點(diǎn)幫扶的對(duì)象,盡管其生活境況很糟糕,但由于他們自身的能力以及擁有的資源非常有限,表達(dá)自我需求以及為自己爭取利益的能力很弱,因此很容易在利益分配過程中遭到忽視乃至隔離,被迫默默忍受相對(duì)剝奪的狀況。精準(zhǔn)扶貧首要原則是保障公平,要突出對(duì)重點(diǎn)貧困戶及人群的保障,不能讓他們掉隊(duì)。但很顯然,項(xiàng)目受益的碎片化無疑背離了精準(zhǔn)扶貧的初衷和目標(biāo)。
總而言之,“項(xiàng)目進(jìn)村”碎片化包含的多個(gè)維度相互關(guān)聯(lián)、相互影響,從不同角度制約著精準(zhǔn)扶貧的實(shí)現(xiàn),甚至使精準(zhǔn)扶貧陷入目標(biāo)偏離乃至虛化的現(xiàn)實(shí)困境。
為更清楚闡明“項(xiàng)目進(jìn)村”碎片化如何制約精準(zhǔn)扶貧,本文在此結(jié)合馬良燦(2013)所做的農(nóng)村扶貧項(xiàng)目研究中的案例作進(jìn)一步闡釋。馬良燦所研究的是西南地區(qū)一個(gè)名為Y村的貧困村。本文在此針對(duì)項(xiàng)目治理結(jié)構(gòu)碎片化闡釋其對(duì)扶貧精準(zhǔn)性的制約作用。
在馬良燦的案例中,村民集體賣血事件引發(fā)了中央到地方各級(jí)政府的關(guān)注,當(dāng)?shù)乜h和鄉(xiāng)鎮(zhèn)相關(guān)部門感受到了強(qiáng)大政治壓力,他們因此在Y村啟動(dòng)了諸多扶貧項(xiàng)目來緩解局勢(shì)。但由于項(xiàng)目治理結(jié)構(gòu)嚴(yán)重不均衡,項(xiàng)目均未取得預(yù)期成效,貧困者依然貧困甚至更加貧困,扶貧喪失了精準(zhǔn)性與實(shí)效性。首先推行的是蔬菜種植項(xiàng)目,投入資金30多萬,基層政府追求扶貧成效的意愿很強(qiáng)烈,但Y村在項(xiàng)目治理中完全被動(dòng),既難以對(duì)自身利益訴求和資源進(jìn)行明確感知,也無法對(duì)強(qiáng)勢(shì)的項(xiàng)目介入作出合理評(píng)判與策略選擇,縱然當(dāng)?shù)囟靖珊岛涞臍夂驐l件根本不適合種植蔬菜,但Y村村民的弱勢(shì)與失語使基層政府的單方強(qiáng)大意志得以實(shí)現(xiàn),結(jié)果可想而知,蔬菜種植項(xiàng)目很快因不適合Y村實(shí)際而失敗??h和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府隨后又投入了400多萬扶貧資金推動(dòng)種草養(yǎng)牛項(xiàng)目,但由于Y村村民身處貧困之中,能力有限,一戶人家承受不起養(yǎng)殖三頭牛的任務(wù),很多農(nóng)戶得到種牛后不能為己所用發(fā)家致富,而是直接把牛賣掉了,用來買耕?;蚪ǚ浚?xiàng)目也基本上失敗。最后是危房改造項(xiàng)目,政府給每戶投入資金1~1.5萬元進(jìn)行房屋改造或重建,項(xiàng)目工作組希望借危房改造大做文章,試圖把國道旁的Y村打造成示范點(diǎn),因此鼓勵(lì)農(nóng)戶高規(guī)格高標(biāo)準(zhǔn)建房,農(nóng)戶難以在辨明自身需求和承受力基礎(chǔ)上作出自主選擇,而是盲目服從,導(dǎo)致每戶建房的人家基本上都負(fù)債5萬元以上。為了還債,很多村民被迫流落異鄉(xiāng)打工,整個(gè)村莊呈現(xiàn)人去樓空、一片凄涼的景象。
馬良燦把項(xiàng)目失敗歸于貧窮村民主體性的缺失。從項(xiàng)目治理的視角看,項(xiàng)目治理結(jié)構(gòu)的碎片化是扶貧項(xiàng)目難以取得預(yù)期成效并失去扶貧精準(zhǔn)性的關(guān)鍵成因。項(xiàng)目治理結(jié)構(gòu)的碎片化體現(xiàn)為政府和公司等行動(dòng)主體占主導(dǎo),而本應(yīng)作為核心主體的貧困者卻處于被動(dòng)盲從地位,這勢(shì)必使貧困村在面臨外來項(xiàng)目強(qiáng)勢(shì)介入時(shí)回應(yīng)能力很弱,在與外來主體進(jìn)行的認(rèn)知、應(yīng)答及博弈的互動(dòng)中處于明顯失語和弱勢(shì)狀態(tài),這導(dǎo)致“項(xiàng)目進(jìn)村”的力量失衡,不僅難以實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧之目標(biāo),甚至可能給貧困村民帶來負(fù)面效應(yīng)??梢栽O(shè)想,如果能給貧困者增能,使整個(gè)項(xiàng)目治理結(jié)構(gòu)更為均衡化、協(xié)調(diào)化,作為貧困者的村民就能夠?qū)ψ陨砝嬖V求和資源有更好的認(rèn)知,并能對(duì)“進(jìn)村”項(xiàng)目所承載的外來訴求和影響進(jìn)行有效的評(píng)判和策略選擇,貧困村民的利益訴求和資源條件就可更準(zhǔn)確被識(shí)別并融入扶貧項(xiàng)目設(shè)計(jì)與實(shí)施過程,項(xiàng)目偏差也可更好得到糾正,“項(xiàng)目進(jìn)村”就可在多元治理主體的良性互動(dòng)中更好地實(shí)現(xiàn)扶貧的精準(zhǔn)性與實(shí)效性,并規(guī)避“項(xiàng)目進(jìn)村”可能的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。
基于上文分析可知,系統(tǒng)探究制約連片特困地區(qū)精準(zhǔn)扶貧的“項(xiàng)目進(jìn)村”碎片化問題并提出治理對(duì)策,具有重要的理論與實(shí)踐意義。為順承本文文獻(xiàn)研究及理論分析的理路,為后續(xù)的學(xué)術(shù)與政策研究提供有益參照,本文在此嘗試提出連片特困地區(qū)“項(xiàng)目進(jìn)村”碎片化與精準(zhǔn)扶貧研究的總體框架。由于“項(xiàng)目進(jìn)村”碎片化的本質(zhì)問題與核心點(diǎn)是治理的碎片化,因此本文選擇整體性治理理論作為整個(gè)研究框架的指導(dǎo)理論。“整體性治理”是對(duì)新公共管理理論的修正與回應(yīng),它以公眾為中心、以整體性為取向,以“問題的解決”為政府行為的邏輯起點(diǎn),以向社會(huì)公眾提供無縫隙的公共服務(wù)為目標(biāo),有效克服了新公共管理帶來的治理碎片化、治理主體分散化和公共服務(wù)裂解化的困境[23][25],因此,以整體性治理理論作為連片特困地區(qū)“項(xiàng)目進(jìn)村”碎片化研究的指導(dǎo)性理論是非常合適的。
基于整體性治理理論,本文認(rèn)為,連片特困地區(qū)“項(xiàng)目進(jìn)村”碎片化與精準(zhǔn)扶貧研究的總體框架應(yīng)包括如下三個(gè)主體部分:(1)理論闡釋:剖析“項(xiàng)目進(jìn)村”與精準(zhǔn)扶貧的歷史邏輯及理論關(guān)系。梳理我國項(xiàng)目制與精準(zhǔn)扶貧的歷史進(jìn)程,分析項(xiàng)目扶貧的內(nèi)在發(fā)展邏輯。結(jié)合理論研究與典型案例分析,闡釋“項(xiàng)目進(jìn)村”與精準(zhǔn)扶貧的理論關(guān)系及“項(xiàng)目進(jìn)村”碎片化的內(nèi)涵、結(jié)構(gòu)和成因。(2)實(shí)證分析:探究連片特困地區(qū)“項(xiàng)目進(jìn)村”碎片化及其對(duì)精準(zhǔn)扶貧的制約作用。通過實(shí)地調(diào)研從供給主體、區(qū)域規(guī)劃、部門協(xié)作、治理結(jié)構(gòu)、村莊落地、村民合作、監(jiān)督機(jī)制和受益對(duì)象等系統(tǒng)探究“項(xiàng)目進(jìn)村”碎片化的機(jī)理,理清碎片化對(duì)精準(zhǔn)扶貧的制約作用。在此基礎(chǔ)上反思項(xiàng)目制在精準(zhǔn)扶貧中的價(jià)值性及局限性,探討項(xiàng)目制的功能限度及其功能有效發(fā)揮的條件,探尋部分項(xiàng)目資源“進(jìn)村”的替代路徑,使之與項(xiàng)目方式相輔相成。(3)對(duì)策研究:基于精準(zhǔn)扶貧提出連片特困地區(qū)“項(xiàng)目進(jìn)村”碎片化的整體性治理對(duì)策。首先基于整體性治理理念及精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略要求,明確“項(xiàng)目進(jìn)村”碎片化治理的目標(biāo)、原則與思路,然后結(jié)合連片特困地區(qū)實(shí)際提出“項(xiàng)目進(jìn)村”碎片化的治理對(duì)策。一方面通過構(gòu)建機(jī)制與平臺(tái)、制定制度與方法等推進(jìn)“項(xiàng)目進(jìn)村”的系統(tǒng)整合與效能提升;另一方面考慮把一部分項(xiàng)目資源直接投向村社組織,增強(qiáng)村社組織能動(dòng)性,使之更自主靈活地回應(yīng)民眾需求,更好達(dá)到精準(zhǔn)扶貧目標(biāo)。具體研究思路如下圖所示。
圖1 連片特困地區(qū)“項(xiàng)目進(jìn)村”碎片化與精準(zhǔn)扶貧研究框架圖
《中共中央國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》(2015)強(qiáng)調(diào)“精準(zhǔn)幫扶與連片特困地區(qū)開發(fā)緊密結(jié)合”、“項(xiàng)目安排上進(jìn)一步向貧困地區(qū)傾斜”及“項(xiàng)目安排精準(zhǔn)”,2016年中央“一號(hào)文件”也強(qiáng)調(diào)了“項(xiàng)目”在支農(nóng)中的重要性。因此,系統(tǒng)深入探究連片特困地區(qū)“項(xiàng)目進(jìn)村”碎片化與精準(zhǔn)扶貧的內(nèi)在關(guān)系具有重大的理論與現(xiàn)實(shí)價(jià)值,有利于在精準(zhǔn)扶貧中破解“項(xiàng)目進(jìn)村”碎片化難題,防范“項(xiàng)目進(jìn)村”的意外效應(yīng),使扶貧從各方“單打獨(dú)斗”到整合資源“協(xié)同出擊”,提升扶貧精準(zhǔn)性與實(shí)效性,推動(dòng)實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧。
同時(shí),從“項(xiàng)目進(jìn)村”碎片化可透視出我國整體治理體系的一些短板,若不改革創(chuàng)新,不僅會(huì)制約精準(zhǔn)扶貧目標(biāo),還會(huì)浪費(fèi)許多寶貴支農(nóng)資源,甚至可能有意料之外的負(fù)面效應(yīng)。只有立足于整體性治理及區(qū)域整體脫貧,整合推進(jìn)連片特困地區(qū)的“項(xiàng)目進(jìn)村”與精準(zhǔn)扶貧,克服貧者失語及項(xiàng)目第三方監(jiān)督缺位等難題,夯實(shí)扶貧項(xiàng)目的社會(huì)基礎(chǔ),才能化解“項(xiàng)目進(jìn)村”碎片化的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn),使資源“好鋼用到刀刃上”,保障連片特困地區(qū)精準(zhǔn)脫貧。
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[責(zé)任編輯:戴慶瑄]
李耀鋒,井岡山大學(xué)政法學(xué)院講師,碩士生導(dǎo)師,社會(huì)學(xué)博士,江西吉安343009
C91
A
1004-4434(2016)11-0111-07