推進(jìn)協(xié)商民主與提升人大工作實(shí)效

孫爽

（中共北京市委黨校政治學(xué)教研部，北京　西城　100044）

推進(jìn)協(xié)商民主與提升人大工作實(shí)效

孫爽

（中共北京市委黨校政治學(xué)教研部，北京西城100044）

目前，人民代表大會(huì)制度實(shí)際運(yùn)作過程與其功能定位存在一定的“偏離”，在實(shí)踐中不能很好地體現(xiàn)人民的意志。而協(xié)商民主，則可以在人大權(quán)力行使過程中，以直接民主形式更好地提升人大工作實(shí)效，理應(yīng)制度化地嵌入人大工作中。在人大工作中制度化推進(jìn)協(xié)商民主，要防止隨意化、形式化和泛化。同時(shí)，要在以下5個(gè)方面著力：一是積極開展立法協(xié)商，確保法律符合民意。二是推進(jìn)監(jiān)督事項(xiàng)公開，深化人大監(jiān)督實(shí)效。三是建立任免干部公示制度，提升人事任免的主動(dòng)性。四是引導(dǎo)公民參與決策，坐實(shí)重大事項(xiàng)決定權(quán)。五是發(fā)揮人大代表的主體作用，保障人大協(xié)商卓有成效。

協(xié)商民主；人民代表大會(huì)；工作機(jī)制；政治體制改革

人民代表大會(huì)制度是我國的根本政治制度，真正體現(xiàn)了人民當(dāng)家作主的原則。目前，在各級(jí)人民代表大會(huì)的具體實(shí)踐中，還存在著一些與人民代表大會(huì)制度的功能定位不相符的“偏離”現(xiàn)象，造成了人民代表大會(huì)不能很好地體現(xiàn)人民的意志。其突出體現(xiàn)在人代會(huì)會(huì)議程序“空轉(zhuǎn)”和人大代表身份“懸空”的“兩空”狀態(tài)：人民代表大會(huì)會(huì)議形式大于內(nèi)容，會(huì)議過程中六項(xiàng)報(bào)告的起草過程行政主導(dǎo)型強(qiáng)、會(huì)期日程設(shè)置科學(xué)性和會(huì)議過程中代表們互動(dòng)、公開參與度不夠；人大代表聯(lián)系選民中出現(xiàn)“不知道代表誰的代表和不知道被誰代表的選民”現(xiàn)象等。人民代表大會(huì)的現(xiàn)存困境，不僅在實(shí)踐中影響了人民代表大會(huì)制度功能的發(fā)揮，而且容易形成公眾對(duì)人民代表大會(huì)作為國家權(quán)力機(jī)關(guān)地位“虛置”的錯(cuò)誤認(rèn)知。

黨的十八屆三中全會(huì)強(qiáng)調(diào)，要“推動(dòng)人民代表大會(huì)制度與時(shí)俱進(jìn)。堅(jiān)持人民主體地位，推進(jìn)人民代表大會(huì)制度理論和實(shí)踐創(chuàng)新，發(fā)揮人民代表大會(huì)制度的根本政治制度作用。”［1］中共中央在《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》中指出：“人民代表大會(huì)制度是保證人民當(dāng)家作主的根本政治制度。各級(jí)人大要依法行使職權(quán)，同時(shí)在重大決策之前根據(jù)需要進(jìn)行充分協(xié)商，更好匯聚民智、聽取民意，支持和保證人民通過人民代表大會(huì)行使國家權(quán)力?！保?］因此，新形勢下如何在人大工作中推進(jìn)協(xié)商民主機(jī)制建設(shè)，是人民代表大會(huì)進(jìn)一步發(fā)展面臨的重要問題。

一、協(xié)商民主是人民代表大會(huì)制度的題中應(yīng)有之義

（一）協(xié)商民主是中國權(quán)力機(jī)關(guān)建制的歷史溯源

中國協(xié)商民主的萌芽，起源于新民主主義革命時(shí)期，尤其是抗日戰(zhàn)爭時(shí)期以“三三制”為代表的實(shí)踐探索。1941年，在“三三制”民主政權(quán)的建立和建設(shè)過程中，中國共產(chǎn)黨同其他黨派團(tuán)體和進(jìn)步人士團(tuán)結(jié)合作，以協(xié)商民主的工作方法，推動(dòng)了統(tǒng)一戰(zhàn)線的形成。這種將協(xié)商民主與選舉民主結(jié)合起來的方法，是協(xié)商民主的最初雛形。

1948年，在中共中央發(fā)表“五一口號(hào)”和籌備新政協(xié)期間，協(xié)商民主的思想開始形成。這一時(shí)期，以毛澤東為核心的中共中央明確指出，應(yīng)使具有不同階級(jí)基礎(chǔ)的政治和社會(huì)組織，通過對(duì)話和協(xié)商，“盡可能求得全體一致”。由此，協(xié)商民主從非制度化邁向了組織化、制度化，揭開了民主制度建設(shè)新的一頁。

1949年，在北平召開的中國人民政治協(xié)商會(huì)議第一屆全體會(huì)議，標(biāo)志著中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度正式形成，協(xié)商民主也開始在全國范圍內(nèi)實(shí)施。

1949年到1954年，在人民代表大會(huì)制度沒有確立之前，中國人民政治協(xié)商會(huì)議代行了中國最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)的職能，而《共同綱領(lǐng)》也發(fā)揮了代憲法的作用。［3］隨著各方面歷史條件的逐步改善，1954年，以第一屆全國人民代表大會(huì)召開為標(biāo)志，初步建構(gòu)起來的人大制度與人大系統(tǒng)，確定了選舉民主的原則，但是，實(shí)際上保留了大量的協(xié)商民主原則、制度與運(yùn)作機(jī)制。尤其是建國之初，在各種制度建設(shè)條件尚不成熟的情況下，人大選舉并沒有一蹴而就地實(shí)行完全的選舉民主制度，而是“盡可能采取群眾所熟悉的和便利的方式去進(jìn)行選舉，只要能選出代表自己并能忠實(shí)地向政府反映自己的意見和要求的代表就行?！保?］

1954年之后，為了尊重這一具有中國特色的協(xié)商民主制度，中國共產(chǎn)黨繼續(xù)保留了人民政協(xié)的機(jī)構(gòu)設(shè)置與制度實(shí)踐形式，從事實(shí)上肯定了協(xié)商民主在中國政治發(fā)展中的實(shí)際地位。

（二）人民代表大會(huì)制度是協(xié)商民主實(shí)踐的重要載體

人民代表大會(huì)制度不僅體現(xiàn)了選舉和票決的價(jià)值，同樣也深深打上了協(xié)商的烙印，尤其在立法、監(jiān)督、重大事項(xiàng)決定、人事任免等相關(guān)工作和人大代表選舉方面體現(xiàn)得更為明顯。

1.立法協(xié)商?；诹⒎ㄔ谄胶?、調(diào)整、規(guī)范各種利益關(guān)系方面的突出作用，立法協(xié)商是人大工作中運(yùn)用協(xié)商民主最為重要的內(nèi)容。新中國成立以來，人大及其常委會(huì)對(duì)于立法工作中的協(xié)商環(huán)節(jié)日益重視。尤其是近兩年，更是把“立法協(xié)商”這個(gè)概念提到了前所未有的高度。實(shí)踐中，中央與地方對(duì)立法協(xié)商的探索亦是日益高漲。在國家層面，2014年3月，全國政協(xié)首次就“安全生產(chǎn)法修正”問題與各界進(jìn)行座談交流，實(shí)現(xiàn)了國家層面立法協(xié)商“零”的突破；［5］在地方層面，各省市人民政協(xié)組織開展立法協(xié)商座談會(huì)的做法也是方興未艾，并向常態(tài)化邁進(jìn)。例如，截止到目前，已形成了以廣東為代表的“人大主導(dǎo)”模式和以南京、福州為代表的“政協(xié)主導(dǎo)”模式。

2.在人大監(jiān)督工作中開展協(xié)商民主。人大監(jiān)督工作，必須做到“名副其實(shí)”。然而，在實(shí)踐中，這種監(jiān)督權(quán)的行使常常較為被動(dòng)，“有名無實(shí)”的情況還較為常見。在關(guān)系改革、發(fā)展、穩(wěn)定全局和涉及群眾切身利益的監(jiān)督事項(xiàng)中，必須充分調(diào)動(dòng)人民群眾的積極性，使其參與到人大監(jiān)督工作中來。具體到地方人大實(shí)踐中，要切實(shí)落實(shí)《監(jiān)督法》關(guān)于“各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)行使監(jiān)督職權(quán)的情況，向社會(huì)公開”的規(guī)定，主動(dòng)建立健全監(jiān)督公開制度，保證人大監(jiān)督工作始終置于人民群眾的監(jiān)督之下。

3.在重大事項(xiàng)決定中開展協(xié)商民主?！爸卮笄闆r讓人民知道，重大問題經(jīng)人民討論?！保?］目前，人大工作開展協(xié)商民主的重要形式之一，就是允許公民旁聽人大及其常委會(huì)審議重大問題的會(huì)議，或就重大事項(xiàng)決定舉行公民聽證會(huì)。當(dāng)“把政府和民眾之間的利益關(guān)系或者矛盾爭論放到人大平臺(tái)上討論、協(xié)商，由政府官員、人大代表或者人大常委會(huì)的組成成員各抒己見并形成最后意見交由人大常委會(huì)審議并監(jiān)督政府辦理”時(shí)，［7］這個(gè)人民聽證過程本身即蘊(yùn)含了極高的民主價(jià)值，可以充分保障人民群眾在重大事項(xiàng)決定過程中的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

4.在人事任免中開展協(xié)商民主。《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》規(guī)定：“實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任職前公示制度?！保?］人大任命國家機(jī)關(guān)工作人員，必須堅(jiān)持黨管干部與依法行使人事任免權(quán)相統(tǒng)一的原則。在任免過程中，要綜合運(yùn)用媒體公示等多種方式，完善任前公告、公示制度。只有不斷擴(kuò)大群眾參與和監(jiān)督的范圍，才能樹立、強(qiáng)化地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)的權(quán)威，才能增強(qiáng)被任命人員的法律意識(shí)、人民意識(shí)、民主意識(shí)和公仆意識(shí)。

5.在人大代表選舉中開展協(xié)商民主。如何提出和確定代表候選人是在人大代表選舉中開展協(xié)商民主的關(guān)鍵所在。《選舉法》第三十一條規(guī)定：“由選民直接選舉人民代表大會(huì)代表的，代表候選人由各選區(qū)選民和各政黨、各人民團(tuán)體提名推薦。選舉委員會(huì)匯總后，將代表候選人名單及代表候選人的基本情況在選舉日的十五日以前公布，并交各該選區(qū)的選民小組討論、協(xié)商，確定正式代表候選人名單?！蓖瑫r(shí)，第三十三條還規(guī)定：“選舉委員會(huì)根據(jù)選民的要求，應(yīng)當(dāng)組織代表候選人與選民見面，由代表候選人介紹本人的情況，回答選民的問題?！边@些規(guī)定，都包含著協(xié)商民主的制度設(shè)計(jì)。

（三）協(xié)商民主與選舉民主的關(guān)系

協(xié)商民主與選舉民主是兩種相異的民主形態(tài)或者民主運(yùn)作機(jī)制。選舉民主以選舉、投票為實(shí)現(xiàn)方式，協(xié)商民主以協(xié)商、對(duì)話為實(shí)現(xiàn)方式。“人民通過選舉、投票行使權(quán)利和人民內(nèi)部各方面在選舉和投票之前進(jìn)行充分協(xié)商，盡可能就共同問題取得一致意見，是我國社會(huì)主義民主的兩種重要形式?！保?］中國人口龐大的基本國情，既需要選舉民主來實(shí)現(xiàn)民眾的有效政治參與，也需要協(xié)商民主來輔助選舉民主整合民意。

選舉民主，特別是“一人一票”的競選性選舉有明顯的優(yōu)點(diǎn)，其公開性、競爭性體現(xiàn)了民主的基本精神和普遍要求。但選舉民主也有其局限性。選舉過程中的“少數(shù)票”問題，可能會(huì)影響到選民的選舉熱情，降低其參選率；同時(shí)，公民不能在選舉后繼續(xù)參與決策，是選舉民主面臨的一大問題。正是為了解決該問題，彌補(bǔ)選舉民主之不足，部分西方學(xué)者開始研究參與式民主、協(xié)商民主。在我國，協(xié)商民主先于選舉民主而出現(xiàn)，是在自己長期實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上產(chǎn)生的，同時(shí)，其也面臨著自身需要解決的問題。例如，只在小圈子內(nèi)協(xié)商；先決策、后協(xié)商；想?yún)f(xié)商就協(xié)商，不想?yún)f(xié)商就不協(xié)商等。［10］

由此可見，協(xié)商民主與選舉民主各有利弊，但是，兩者可以互為補(bǔ)充、相得益彰，從而全方位推動(dòng)中國特色民主事業(yè)的發(fā)展。實(shí)踐證明，在選舉民主中增加民主協(xié)商環(huán)節(jié)，可以避免投票造成的矛盾；在協(xié)商民主中增加投票環(huán)節(jié)，可以了解和考察協(xié)商的共識(shí)程度。在人大制度與運(yùn)作機(jī)制中，本身就有許多可以被看作是中國特色的協(xié)商民主原型，下一步要做的工作是將其激活、規(guī)范運(yùn)作、試點(diǎn)推進(jìn)、制度擴(kuò)散，將協(xié)商因素更多地納入人大工作機(jī)制中來。

二、人大工作中制度化推進(jìn)協(xié)商民主需注意的幾個(gè)問題

黨的十八屆三中全會(huì)《決定》提出，要“推進(jìn)協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展”。如何將協(xié)商民主制度化嵌入人大工作機(jī)制中，是下一步改革的重點(diǎn)。就改革的方向而言，首先要謹(jǐn)防協(xié)商民主隨意化、形式化和泛化三個(gè)問題。

（一）防止隨意化

當(dāng)前，由于協(xié)商民主存在制度化不足的問題，“想?yún)f(xié)商就協(xié)商，不想?yún)f(xié)商就不協(xié)商”、“想與誰協(xié)商就與誰協(xié)商、不想與誰協(xié)商就不與誰協(xié)商”、“有時(shí)間就多協(xié)商，沒時(shí)間就少協(xié)商”的現(xiàn)象，在某種程度上存在普遍性，隨意化傾向明顯。為了解決此問題，應(yīng)通過制度化、程序化的設(shè)計(jì)，使協(xié)商民主在實(shí)踐中真正運(yùn)作起來。第一，要建立健全協(xié)商民主的實(shí)體性制度和程序性制度，對(duì)協(xié)商的內(nèi)容、程序做出明確規(guī)定，對(duì)如何提出議題、選擇對(duì)象、組織活動(dòng)、處理意見、反饋結(jié)果做出細(xì)化規(guī)定。第二，應(yīng)根據(jù)人大的工作實(shí)際，對(duì)立法協(xié)商、人大常委會(huì)行使監(jiān)督職權(quán)等情況，向社會(huì)公開等制度進(jìn)行細(xì)化規(guī)定，對(duì)如何組織召開聽證會(huì)、公民如何參與旁聽等制度進(jìn)行細(xì)化設(shè)計(jì)。只有堅(jiān)持“能具體就具體，能明確就明確”的原則，協(xié)商民主的制度建設(shè)才真的具有可執(zhí)行性、可操作性。

（二）防止形式化

當(dāng)前，協(xié)商民主工作在某些方面還存在著形式化、表面化的問題，在推進(jìn)力度與深度、互動(dòng)、審議和協(xié)商方面都存在著不夠深入和充分的情況，嚴(yán)重影響了協(xié)商民主的效果。推進(jìn)協(xié)商民主，必須加強(qiáng)相關(guān)制度設(shè)計(jì)和機(jī)制建設(shè)，從而使協(xié)商民主這一“深度參與的民主”能真正“深下去”，增強(qiáng)協(xié)商民主的實(shí)效性。例如，對(duì)事關(guān)群眾切身利益且爭議比較大的問題，人大及其常委會(huì)會(huì)議應(yīng)提供“辯論”平臺(tái)，并建立健全公眾意見采納及反饋機(jī)制。以2006年勞動(dòng)合同法草案公開征求意見為例，全國人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)就利用“中國人大網(wǎng)”中的“法律草案征求意見”專題，將社會(huì)各界意見進(jìn)行匯總，及時(shí)做出回應(yīng)，取得了良好的效果。目前，該機(jī)制已被固定下來，成為“中國人大網(wǎng)”常年開設(shè)的專題。因?yàn)橹挥袑?duì)征求意見這一最普通的民主形式予以制度化保障，才能使民主不浮于表面、不流于形式，切實(shí)保護(hù)和調(diào)動(dòng)公民參與的主動(dòng)性、積極性和創(chuàng)造性。

（三）防止泛化

協(xié)商民主是我國社會(huì)主義民主政治的特有形式和獨(dú)特優(yōu)勢，但這并不代表可以對(duì)協(xié)商民主作簡單化的理解，更不代表可以將協(xié)商民主當(dāng)作一個(gè)筐，無論何種工作統(tǒng)統(tǒng)往里裝，這樣會(huì)在實(shí)質(zhì)上模糊對(duì)協(xié)商民主的深度認(rèn)識(shí)。協(xié)商民主雖好，但它有成本。第一，實(shí)施成本。推進(jìn)協(xié)商民主需要一定的人、財(cái)、物來支撐。第二，行政成本。有些行政事項(xiàng)需要即刻決議，而如果凡事都陷入事無巨細(xì)的討論、爭論，不適當(dāng)?shù)剡\(yùn)用協(xié)商民主，則會(huì)降低行政效率。第三，“負(fù)面效應(yīng)”成本。如果將協(xié)商民主“捧”的很高，而在實(shí)踐中卻大打折扣，則會(huì)損傷人民代表大會(huì)制度的嚴(yán)肅性和政府的公信力。因此，推進(jìn)人大工作中協(xié)商民主制度化發(fā)展，必須把握好協(xié)商民主的時(shí)機(jī)和速度，一步一個(gè)腳印扎實(shí)推進(jìn)，在實(shí)踐的基礎(chǔ)上逐步構(gòu)建起一整套更完備、更穩(wěn)定、更管用的協(xié)商民主制度體系。［11］

三、積極開展人大協(xié)商，切實(shí)提升工作實(shí)效的著力點(diǎn)

黨的十八屆三中全會(huì)《決定》提出，要“構(gòu)建程序合理、環(huán)節(jié)完整的協(xié)商民主體系，拓寬國家政權(quán)機(jī)關(guān)的協(xié)商渠道?！痹撝笇?dǎo)性文件為人大引入?yún)f(xié)商制度、充分發(fā)揮人大功能提供了依據(jù)。

（一）積極開展立法協(xié)商，確保法律符合民意

我國的《立法法》第三十四條規(guī)定：列入常務(wù)委員會(huì)會(huì)議議程的法律案，法律委員會(huì)、有關(guān)的專門委員會(huì)和常務(wù)委員工作機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)聽取各方面的意見。聽取意見可以采取座談會(huì)、論證會(huì)等多種形式。同時(shí)，2005年，《中共中央關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的意見》，也明確規(guī)定協(xié)商的內(nèi)容包括“憲法和重要法律的修改建議”。這些法律法規(guī)的頒布和指導(dǎo)意見的出臺(tái)，為立法協(xié)商提供了法律和政策依據(jù)。但就實(shí)踐操作層面而言，目前還存在著立法協(xié)商意識(shí)不強(qiáng)、立法協(xié)商渠道不暢、立法協(xié)商程序性機(jī)制闕如等問題。［12］現(xiàn)階段，加強(qiáng)立法協(xié)商，應(yīng)重點(diǎn)強(qiáng)化兩方面：

1.人大常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)和有關(guān)專委會(huì)要著重研究解決如何提前介入各部門法律法規(guī)草案的起草階段，以解決人大立法主導(dǎo)權(quán)在現(xiàn)實(shí)中弱于部門立法的問題。目前，大多數(shù)立法項(xiàng)目是由政府先行提出立法意向，待人大表決通過之后，再由人大常委會(huì)納入立法計(jì)劃。雖然人大前期也開展調(diào)研，但往往主動(dòng)性不夠，最終的立法計(jì)劃往往是各方意見的“拼盤”。［13］為了使立法更加貼近民意，人大應(yīng)積極主動(dòng)提前介入立法過程，先行對(duì)草案文本先行討論，并對(duì)后續(xù)如何公布法律法規(guī)草案、召開座談會(huì)、論證會(huì)、聽證會(huì)等進(jìn)行規(guī)范，支持和引導(dǎo)公眾有序參與立法，并盡可能吸收其合理成分，使通過的法律法規(guī)能夠更加充分地反映廣大人民群眾的利益訴求。

2.全國人大要對(duì)重要法規(guī)草案進(jìn)一步做好公開征求意見工作，不斷擴(kuò)大公眾的參與范圍。第一，協(xié)商民主的優(yōu)勢之一，即在于可以充分表達(dá)各利益群體的利益訴求。在法規(guī)草案的制定過程中，對(duì)于分歧較大、爭議比較集中的條款，可通過協(xié)商民主，尋求平衡各種利益關(guān)系的終極方案。第二，要鼓勵(lì)群眾盡可能多地參與立法，使其對(duì)政府部門起草或參與起草中可能滲入的部門利益進(jìn)行制約，促使最終通過的法規(guī)是可以最大限度反映不同利益群體利益和意志的共識(shí)性法規(guī)。［14］

（二）推進(jìn)監(jiān)督事項(xiàng)公開，深化人大監(jiān)督實(shí)效

長期以來，人大及其常委會(huì)的授權(quán)與其監(jiān)督存在失衡狀態(tài)，監(jiān)督權(quán)的弱化，在其職責(zé)履行中時(shí)常出現(xiàn)。雖然人大的監(jiān)督權(quán)是法定的、最高的，但是，代議制議會(huì)性質(zhì)，決定了其“一體兩面”性：即監(jiān)督權(quán)的被動(dòng)性和直接聯(lián)系群眾的“群眾性”特征。這種特性，使它一方面有別于紀(jì)委、監(jiān)察部門、檢察院的直接、主動(dòng)監(jiān)督。另一方面，廣泛而實(shí)在的群眾基礎(chǔ)，也為它在實(shí)踐中主動(dòng)啟動(dòng)民眾呼聲較高的個(gè)案監(jiān)督或者整體監(jiān)督創(chuàng)造了便利。

為了更好地推動(dòng)人大監(jiān)督工作中的協(xié)商民主，應(yīng)在人大及其常委會(huì)聽取和審議“一府兩院”專項(xiàng)工作報(bào)告、開展執(zhí)法檢查、預(yù)算監(jiān)督等工作時(shí)，發(fā)揮“二傳手”的作用，將政府相關(guān)工作和落實(shí)人大決定、決議等情況向社會(huì)公布，在廣泛征求公眾意見的基礎(chǔ)上進(jìn)行認(rèn)真評(píng)價(jià)并再次公開。［15］實(shí)踐中，可借鑒浙江溫嶺“參與式預(yù)算”的經(jīng)驗(yàn)，從會(huì)前懇談、會(huì)中審查、會(huì)后監(jiān)督三個(gè)層面建立程序化的工作機(jī)制，打開協(xié)商民主的突破口：第一，會(huì)前懇談。可在人代會(huì)前，組織召開面對(duì)面懇談會(huì)，邀請人大代表和社會(huì)公眾對(duì)預(yù)算草案進(jìn)行詳細(xì)認(rèn)真的溝通交流。第二，會(huì)中審查。人代會(huì)期間，可采取分代表團(tuán)審查和集中審查相結(jié)合的方式，首先審查預(yù)算報(bào)告，然后由人大代表聯(lián)名提出預(yù)算修正案，安排充足的時(shí)間辯論，最后交由全體人大代表投票表決通過。第三，會(huì)后監(jiān)督。人代會(huì)后，要求政府對(duì)部門預(yù)算及“三公”經(jīng)費(fèi)全部公開，人大對(duì)其實(shí)施嚴(yán)格的會(huì)后監(jiān)督。

（三）建立任免干部公示制度，提升人事任免的主動(dòng)性

在人事任免權(quán)上，雖然在實(shí)踐中人大顯得較為“形式化”，但是，人大本可以更積極有為地參與到人事任免過程中去，以人大的監(jiān)督權(quán)為基礎(chǔ)，將人事任免權(quán)細(xì)化為更具操作性的協(xié)商權(quán)力。

推進(jìn)人大工作中人事任免權(quán)的協(xié)商民主，可嘗試建立任免干部公示制度。也即在黨管干部原則下，逐步擴(kuò)大公民參與人大選舉、任命、監(jiān)督國家工作人員的程度，具體可分為公示前、公示中和公示后三個(gè)階段。第一，人大常委會(huì)任免干部前，應(yīng)建立公示前工作制度，包括通過媒體進(jìn)行公示，建立專門接受公民意見的機(jī)構(gòu)或?qū)＞€等，確保公民意見進(jìn)入公示期后可以暢通無阻。第二，擬任免干部在提請人大常委會(huì)會(huì)議審議前，應(yīng)建立由人大常委會(huì)的有關(guān)工作機(jī)構(gòu)將擬任免干部的基本情況、任免理由等以一定形式向社會(huì)公示的制度，并通過相應(yīng)渠道，收集各方群眾意見。第三，公示期滿后，任免結(jié)果應(yīng)視群眾意見分三種情況而定：對(duì)群眾較為公認(rèn)、無異議的，按法定程序提交人大常委會(huì)審議；對(duì)群眾意見分歧較大的，要暫時(shí)擱置、再行審議；對(duì)群眾反映強(qiáng)烈的，需退回提請議案并查明相關(guān)問題。如確涉及違法違紀(jì)的，需移交紀(jì)檢監(jiān)察部門處理。

（四）引導(dǎo)公民參與決策，坐實(shí)重大事項(xiàng)決定權(quán)

對(duì)于重大事項(xiàng)決定權(quán)而言，人大顯得較為被動(dòng)，“有名無實(shí)”的情況比較常見。究其原因，現(xiàn)有的黨管干部體制與行政主導(dǎo)機(jī)制，使人大在實(shí)際運(yùn)作中更多地起到了合法化、程序化的作用，難以主動(dòng)啟動(dòng)相應(yīng)的權(quán)力實(shí)踐。事實(shí)上，人大重大事項(xiàng)決定權(quán)理應(yīng)受到重視：一方面，這是憲法賦予人大的權(quán)力，其充分體現(xiàn)了人民當(dāng)家作主的原則。另一方面，從政治策略上講，把復(fù)雜、敏感、爭議較大的問題交由人大審議，通過法定機(jī)構(gòu)凝聚共識(shí)，減少阻力，這比政府出面強(qiáng)迫命令好得多、也高明得多。［16］

在重大事項(xiàng)決定過程中，要增加人大審議、討論工作的透明度，并從制度安排上加以保障。例如，人大及其常委會(huì)應(yīng)當(dāng)制度化規(guī)定在每年年初提出重大事項(xiàng)的討論議題，在此之前，有關(guān)工作機(jī)構(gòu)還應(yīng)當(dāng)公開征集議題，廣泛聽取社會(huì)各界的意見；人大及其常委會(huì)在作出重要決定之前，還可探索實(shí)行事前公告制度，讓群眾了解重大事項(xiàng)的內(nèi)容，并能夠通過相關(guān)渠道反映意見；常委會(huì)會(huì)議要逐步推行公民旁聽制度，或通過網(wǎng)絡(luò)視頻進(jìn)行現(xiàn)場直播。

（五）發(fā)揮人大代表的主體作用，保障人大協(xié)商卓有成效

1.完善人大代表選舉制度。目前，我國人大代表制度最大的問題是人大代表誰也不代表，選民找不到代表，代表也沒有自己真正的選民。究其原因，第一，人大代表候選人的推薦渠道單一。第二，代表候選人與選民之間缺乏交流與互動(dòng)。現(xiàn)階段，完善人大代表選舉中的協(xié)商民主，重點(diǎn)是要完善代表候選人與確定最終候選人名單過程中的協(xié)商制度。具體而言，一要增強(qiáng)正式候選人遴選程序的公開性和透明度。二要建立候選人與選民見面制度和競選機(jī)制。

2.建立人大代表任職期間聯(lián)系選民的制度。我國人大代表在任職期間與選民的交流與互動(dòng)較少，“人大代表在任職期間聯(lián)系選民制度”的落實(shí)，將把代表法中的原則性規(guī)定變成具體要求，選民的監(jiān)督落到實(shí)處。目前，一些制度形式已經(jīng)出現(xiàn)或者起到一定的作用，如人大主任接待日、人大代表聯(lián)絡(luò)區(qū)、人大信息網(wǎng)、人大信箱、人大旁聽制度、聽證制度、代表述職、評(píng)議制度等等。只有加強(qiáng)對(duì)人大代表的管理、考核與監(jiān)督，才能使人大代表真正代表人民的心聲。

3.完善人大會(huì)議的議事程序和規(guī)則，更好地發(fā)揮人大代表的主體作用。目前，人大會(huì)議普遍存在著會(huì)期短、議程設(shè)置不盡科學(xué)等問題，這就使得許多代表在會(huì)議上得不到發(fā)表意見和建議的機(jī)會(huì)，更甚談“辯論”或向“一府兩院”進(jìn)行詢問。為了集思廣益，保證決策的科學(xué)與正確，人代會(huì)應(yīng)適當(dāng)延長會(huì)期，使人大真正成為表達(dá)民意的重要通道。［17］

［1］中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定［EB/OL］.新華網(wǎng)，2013-11-15.

［2］中共中央關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的意見［EB/OL］.新華網(wǎng)，2015-02-09.

［3］浦興祖.“協(xié)商民主”若干問題初探［J］.工會(huì)理論研究，2007（04）.

［4］陳兆旺.將人大制度建設(shè)成協(xié)商民主實(shí)踐平臺(tái)：必要性及途徑［J］.理論與改革，2014（04）.

［5］汪紅，梅雙.全國政協(xié)首次組織立法協(xié)商［N］.法制晚報(bào)，2014－03－21．

［6］趙紫陽.沿著有中國特色的社會(huì)主義道路前進(jìn)——在中國共產(chǎn)黨第十三次全國代表大會(huì)上的報(bào)告［EB/OL］.新華網(wǎng)，新華資料，.

［7］汪瑋.雙軌協(xié)商：縣級(jí)人大監(jiān)督權(quán)改革研究——基于樂清“人民聽證”實(shí)踐探索的理論分析［J］.浙江社會(huì)科學(xué)，2015（03）.

［8］黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例［EB/OL］.新華網(wǎng)，新華資料，.

［9］全國政協(xié)辦公廳，中共中央文獻(xiàn)研究室.人民政協(xié)重要文獻(xiàn)選編（中）［M］.北京：中央文獻(xiàn)出版社，中國文史出版社，2009：506.

［10］李君如.協(xié)商民主在中國——中國特色協(xié)商民主的理論思考［J］.中共天津市委黨校學(xué)報(bào)，2014（04）.

［11］阮重暉，方永紅等.關(guān)于人大工作中協(xié)商民主的思考［J］.人大研究，2014（12）.

［12］王學(xué)儉，楊昌華.中國特色社會(huì)主義協(xié)商民主法治化研究［J］.社會(huì)主義研究，2015（02）.

［13］姚金艷，呂普生.人大主導(dǎo)型立法體制：我國立法模式的轉(zhuǎn)型方向及其構(gòu)建路徑［J］.中共福建省委黨校學(xué)報(bào)，2015（02）.

［14］翟峰.人大制度中社會(huì)領(lǐng)域協(xié)商民主的發(fā)展與完善［J］.中央社會(huì)主義學(xué)院學(xué)報(bào)，2014（04）.

［15］翟峰.地方人大如何發(fā)揮依法監(jiān)督作用［J］.中國人大，2007（增刊）.

［16］朱光磊，侯波.中國政治：基本面拓寬空間體制面做實(shí)改革［J］.理論視野，2013（01）.

［17］張慎霞.人民代表大會(huì)制度的完善對(duì)策思考［J］.人民論壇，2013（04）.

責(zé)任編輯：許如江

D621

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1671-2994（2016）04-0155-05

2016-04-11

孫爽（1985-），女，河南新鄉(xiāng)人，中共北京市委黨校政治學(xué)教研部講師；南開大學(xué)“中國政府與政策聯(lián)合研究中心”兼職研究員。研究方向：中國政府與政治。

*本文系中共北京市委黨校學(xué)科建設(shè)項(xiàng)目《人民團(tuán)體參與社會(huì)主義協(xié)商民主的路徑研究》（2016XKJ007）的階段性成果。