民族地區(qū)村級班子建設(shè)：成效·問題·對策——以云南省大理州為例

張倩倩

（中共大理州委黨校教務(wù)科，云南　大理　671000）

民族地區(qū)村級班子建設(shè)：成效·問題·對策——以云南省大理州為例

張倩倩

（中共大理州委黨校教務(wù)科，云南大理671000）

村（社）“兩委”是黨和國家在基層全部工作和戰(zhàn)斗力的基礎(chǔ)，是黨和政府聯(lián)系廣大村（居）民的橋梁和紐帶，位置特殊、責任重大，事關(guān)千家萬戶切身利益和社會長治久安。中共大理州委、州人民政府歷來重視加強基層基礎(chǔ)工作，先后采取了一系列措施，加強村級班子建設(shè)，成效顯著，同時，也面臨一些突出的問題。為此，一是加強村（社）“兩委”班子建設(shè)的領(lǐng)導。二是創(chuàng)新村級干部選拔任用機制。三是建立科學合理的村（社）干部待遇保障機制。四是建立村（社）干部成長成才激勵機制。五是建立和完善村（社）“兩委”工作機制。六是建立和完善村（社）“兩委”班子監(jiān)督制約機制。

村“兩委”；班子建設(shè)；成效；問題；策略

我國現(xiàn)行的體制構(gòu)架中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級是最基層的政權(quán)組織，鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下實行村（居）民自治。村（社區(qū)）黨總支或黨支部是基層組織的領(lǐng)導核心和戰(zhàn)斗堡壘，村（居）民委員會是基層自治的基本形式。村（社區(qū)）黨的委員會和村（居）民委員會（簡稱“兩委”，下同）是黨和政府聯(lián)系廣大村（居）民的橋梁和紐帶。習近平總書記強調(diào)，要從鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)的高度出發(fā)，堅持問題導向，進一步加強農(nóng)村基層黨組織建設(shè)，完善各項村級民主管理制度，特別是選好、用好、管好村“兩委”帶頭人，深刻揭示了村級班子建設(shè)的重要性、必要性和緊迫性。本文就大理州民族地區(qū)村級班子建設(shè)的現(xiàn)狀、存在的問題及解決問題的方法作初步探討。

一、大理州加強村（社區(qū)）“兩委”班子建設(shè)的措施和成效

大理州位于云南西部，是全國唯一的白族自治州。全州轄1市11縣和1個國家級經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)、1個省級旅游度假區(qū)，國土面積2.95萬平方公里，總?cè)丝?59萬人，有白、漢、彝、回等13個世居民族。大理州是云南省規(guī)劃建設(shè)的滇西中心城市、區(qū)域交通樞紐和滇西物流中心，在國家實施“一帶一路”、孟中印緬經(jīng)濟走廊和云南打造面向南亞東南亞輻射中心占有十分重要的地位。

全州共128個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，下設(shè)1079個村民委員會、73個社區(qū)居民委員會。村“兩委”班子成員3—7名，社區(qū)“兩委”班子成員5—9名。村（社區(qū)）“兩委”班子成員納入村（社區(qū)）干部編制管理。正如習近平總書記指出的，選好、用好、管好這些村（社區(qū)）“兩委”帶頭人，是村級班子建設(shè)的核心和關(guān)鍵。

（一）大理州加強村（社區(qū)）“兩委”班子建設(shè)的措施

中共大理州委州人民政府歷來重視加強基層基礎(chǔ)工作，采取了系列措施，加強村級班子建設(shè)。

1.全面加強基層黨組織建設(shè)，以黨建促進村級班子建設(shè)?；鶎狱h組織是黨的全部工作和戰(zhàn)斗力的基礎(chǔ)，全面建成小康社會，必須大力加強基層黨組織建設(shè)，增強基層黨組織的創(chuàng)造力、凝聚力和戰(zhàn)斗力，充分發(fā)揮共產(chǎn)黨員的先鋒模范作用，為全面建成小康社會提供堅強的組織保障。近年來，中共大理州委采取各級書記抓基層黨建、集中整頓軟弱渙散基層黨組織、從縣鄉(xiāng)機關(guān)中選派村（社區(qū)）黨組織第一書記、常務(wù)書記，從優(yōu)秀大學生村官中充實村級黨組織領(lǐng)導班子等措施，有力地加強和促進了村級班子建設(shè)。

2.加強村級辦公場所建設(shè)，改善工作環(huán)境和條件。近年來，大理州采取州級財政補助一點、縣級財政補助一點、鄉(xiāng)村自籌一點、州縣掛鉤聯(lián)系部門支持一點的辦法，不斷加強村級辦公場所建設(shè)，每個村辦公用房面積不少于200平方米。目前，全州1079個村、73個社區(qū)都有不低于200平方米的村級辦公用房。落實村（社區(qū)）基層黨建經(jīng)費保障，縣市財政預算中列入黨建工作經(jīng)費，村不低于2萬元、社區(qū)不低于5萬元。2016年，大理州級財政共投入涉及基層黨建工作經(jīng)費近3000萬元。

3.逐步提高在編村（社區(qū)）干部的生活補貼。從2015年1月起，全州4500名村（社區(qū)）干部生活補貼每人每月增加100元，并要求全州村（社區(qū)）干部生活補貼標準每人不低于1750元/月。目前，全州村干部生活補貼普遍提高，村黨組織書記、村委會主任“一肩挑”的每人每月1900元，正職每人每月1800元，副職每人每月1750元。永平縣探索啟動了在職在編村（社區(qū)）干部養(yǎng)老保險，采取村（社區(qū)）干部自主選擇保險等次，縣級財政給予50%的養(yǎng)老保險費補助。

4.加強村（社區(qū)）干部的教育培訓。大理州依托州縣兩級黨校，加強對村（社區(qū)）干部的教育培訓，重點幫助他們提高理論水平和綜合素質(zhì)。2015年6月，州委黨校舉辦了村黨組織書記、常務(wù)書記培訓示范班，課程設(shè)置全面合理，包括黨務(wù)基本知識測試、提高組織工作科學化水平、“雙推進”會議精神的傳達、高原特色農(nóng)業(yè)和黨性教育的現(xiàn)場教學以及創(chuàng)建服務(wù)型基層黨組織工作的研討，取得了良好效果。

5.探索村（社區(qū)）干部成長路徑，打通村級干部上升出口。一是各縣市每年從考錄公務(wù)員指標中拿出一定名額，專項用于從村干部中考錄公務(wù)員。二是結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府換屆，通過推優(yōu)、考試、考核、考察，從優(yōu)秀村（社區(qū)）干部中選拔鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導班子副職人選。2016年，全州共選拔了59名村干部擔任鄉(xiāng)鎮(zhèn)副職。

（二）大理州加強村（社區(qū)）“兩委”班子建設(shè)的成效

1.村級干部隊伍不斷發(fā)展壯大。“上面千條線，下面一根針?！贝寮壗M織一手連著黨委政府，一手連著千家萬戶普通百姓。黨的路線方針政策需要他們落實到基層百姓，群眾的生產(chǎn)生活需要他們有效組織，困難問題以及訴求需要他們解決和表達。大理州通過幾年的努力，每個村都配備了3-5名、社區(qū)5-7名在職在編干部，這是村級干部的骨干和主體。此外，從州縣鄉(xiāng)機關(guān)干部中選拔抽調(diào)，給多數(shù)村下派了第一書記和常務(wù)書記；從2008年開始，多數(shù)村配備大學生村官。這些都是對村級干部隊伍的充實和加強，解決了村級無人管事、無人辦事的問題。

2.村級辦公條件和環(huán)境不斷改善。通過州縣鄉(xiāng)村幾級的共同努力，全州1079個村、73個社區(qū)的辦公用房基本解決。目前，村級活動場所建設(shè)向自然村、村民小組延伸。兩年后，各村民小組活動場所建設(shè)可實現(xiàn)全覆蓋。州縣財政共同承擔村級運轉(zhuǎn)經(jīng)費，村級有了基本的辦公經(jīng)費保障。運用黨員遠程教育設(shè)施及資源，州縣鄉(xiāng)村共建共享網(wǎng)上公共服務(wù)平臺，許多為民服務(wù)事項都實現(xiàn)了網(wǎng)上辦理。

3.村兩委班子結(jié)構(gòu)逐步優(yōu)化，綜合素質(zhì)整體提升。以2013年村“兩委”換屆為例，換屆后，村“兩委”班子成員整體結(jié)構(gòu)明顯優(yōu)化。第一，學歷層次全面提升。大專及以上文化程度占10.68%，比上屆提高5.4個百分點。有3名研究生進入村級班子，是大理村級干部隊伍中的第一批研究生。第二，后備力量得到充實。一批年富力強的知識青年進入村級干部隊伍，目前在職在編村干部中，35歲以下占22.83%。第三，民族結(jié)構(gòu)趨于合理。少數(shù)民族村干部所占比重大致與該民族人口占比相當。1079名村黨支部書記中，少數(shù)民族干部680名，占63.02%；村委會主任中，有688名少數(shù)民族，占63.76%。第四，婦女干部占比不斷提高。2013年村“兩委”換屆，婦女委員占比提高3個百分點?，F(xiàn)任村黨組織書記、村委會主任中，有79名女性，比上屆增加24名。

4.村級班子管理制度日趨完善。全州各地堅持用制度管人、用制度管事，鼓勵村（社區(qū)）干部立足崗位干事創(chuàng)業(yè)。明確村干部崗位職責和任務(wù)，強化村級班子動態(tài)管理，對村級班子實行分類指導、全面監(jiān)測、動態(tài)管理，發(fā)現(xiàn)問題及時整改，出現(xiàn)矛盾及時化解，對軟弱渙散基層黨組織及時整頓，增強了村（社區(qū)）干部的凝聚力和戰(zhàn)斗力。例如，永平縣制定出臺了《村（社區(qū)）干部管理辦法（試行）》，從村干部選拔任用、教育培訓、監(jiān)督約束、考評考核、激勵懲處、后備干部培養(yǎng)、免職罷免等七個方面作出規(guī)定與要求，收到了良好效果。

二、大理州村（社區(qū)）“兩委”班子建設(shè)中面臨的問題

在充分肯定大理州村級班子建設(shè)取得成績的同時，我們也應當看到村（社區(qū)）“兩委”班子建設(shè)中還存在不少問題，應當予以關(guān)注。

（一）思想波動大，隊伍不穩(wěn)定

現(xiàn)行村級體制構(gòu)架是由計劃經(jīng)濟時代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)大隊演化而來，換言之，現(xiàn)在的村（社區(qū)）“兩委”干部亦是原大隊干部演化而來。計劃經(jīng)濟時代，大隊干部屬于半脫產(chǎn)干部，亦工亦農(nóng)，他們的身份既是農(nóng)民又是干部，一半左右時間從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營管理和社會管理工作，這時他們是干部，相應的由國家財政支付相當于當時國家機關(guān)工作人員一半的工資作為大隊干部的補貼；另一半時間參加所在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)隊的生產(chǎn)勞動，生產(chǎn)隊給記出勤和工分，年終參加生產(chǎn)隊分糧分紅。農(nóng)村經(jīng)營體制改革，實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營以后，村干部的報酬只剩下了財政補貼的部分。雖然歷史上各地各級幾次提高村級干部的補貼標準，但一直沒有按全職全脫產(chǎn)干部的標準給予薪酬保障。隨著社會的發(fā)展進步，基層經(jīng)濟發(fā)展、社會管理、公共服務(wù)等任務(wù)越來越繁重，村（社區(qū)）干部已經(jīng)由原來的半脫產(chǎn)干部逐步演變成事實上的全脫產(chǎn)干部。就現(xiàn)實情況看，村級干部地位特殊、身份尷尬。就其基層公共服務(wù)社會治理來說，村（社區(qū)）干部位置重要、不可或缺；就其身份和社會角色，他們既是干部又是農(nóng)民，既是官員又是村民。這種境況決定著他們經(jīng)常面臨社會角色轉(zhuǎn)換和職業(yè)的變化，加之工作任務(wù)繁重、待遇低、上升空間窄，導致其思想波動，村級干部隊伍難以穩(wěn)定。

（二）待遇偏低，生存和發(fā)展無保障

村級干部待遇偏低是不爭的事實，更重要的是缺乏離職、退休保障的制度安排，是村級班子建設(shè)面臨的普遍問題。

1.工資待遇偏低。如前所述，現(xiàn)行村干部的薪酬補貼機制是從半脫產(chǎn)干部補貼演化而來，雖然經(jīng)過幾次調(diào)整增加，但遠達不到全脫產(chǎn)干部的報酬保障水平，形式上仍然叫“村干部補貼”。事實上，現(xiàn)在村（社區(qū)）干部已經(jīng)是名副其實的全脫產(chǎn)、“全天候”干部，村級工作繁雜，他們根本無時間和精力從事村級工作以外的職業(yè)增加收入，絕大多數(shù)村干部只能依靠補貼養(yǎng)家糊口。大理州現(xiàn)行的村干部補貼在每人每月1750至1900元之間，低于本地區(qū)平均工資水平。相比之下，剛畢業(yè)的大學生村官每月工資也有2100元，也就是說，干了多年的村干部的工資收入，還不如一個剛走出校門的大學生村官，更不及同鄉(xiāng)同村外出務(wù)工人員的收入。

2.退休養(yǎng)老失業(yè)保險等制度安排缺失。在我國社會保障保險尚未完全并軌的大背景下，村級干部這一群體的社會保障制度的建立和完善是一個無法回避的問題。第一，養(yǎng)老保障缺失。目前，大理州村級干部的養(yǎng)老保障普遍尚未建立，雖少數(shù)縣已作了初步探索，但仍不完善，且未納入省或州統(tǒng)籌，保障水平低、抗風險能力弱。第二，村級干部離職補償機制尚未建立。由于缺乏對村（社區(qū)）干部的必要離職補償，加上無失業(yè)保險，導致部分村干部離職后工作生活無著落，少數(shù)甚至遭家庭成員嫌棄，形成“風風光光進，灰灰溜溜出”的狀況，影響村（社區(qū)）干部群體的心態(tài)。第三，醫(yī)療工傷生育等保險制度尚未建立，普遍成為村級干部的后顧之憂。

（三）上升通道不暢，缺乏崗位吸引力

1.村干部的上升空間有限，出路狹窄。近幾年，大理州在暢通村（社區(qū)）干部出口方面作了一些有益的探索，即從村干部中定向招錄公務(wù)員、從村干部中考核提拔鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政副職等，收到了良好效果。但是，考錄公務(wù)員的長效機制尚未建立，且名額偏少；從村級干部中選拔鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政副職，往往也只在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府換屆時進行，尚未建立經(jīng)常性的考錄選拔任用機制，且數(shù)量有限。

2.村級干部后繼乏人。由于村（社區(qū)）干部待遇偏低，加上上升渠道不暢，出路狹窄，導致村級干部崗位缺乏應有的吸引力，無法吸引和留住人才，尤其是吸引不了高素質(zhì)人才、社會精英進入村級干部隊伍。

（四）結(jié)構(gòu)不夠優(yōu)化，整體素質(zhì)偏低

近幾年，大理州在優(yōu)化村（社區(qū)）“兩委”干部結(jié)構(gòu)上采取了一些措施，但由于村級干部崗位缺乏應有的吸引力，整體結(jié)構(gòu)仍然不優(yōu)，素質(zhì)普遍偏低。

1.文化素質(zhì)偏低。從2013年大理州村（社區(qū)）“兩委”換屆選舉結(jié)果看，1079名村黨組織書記中，大專以上文化程度只有193名，占比不到20%，有近一半村（社區(qū)）黨組織書記是初中和小學文化程度；1079位村（社區(qū)）主任中，初中以下文化程度的比例同樣高達46%。

2.年齡老化。雖然村級干部的任職年齡不搞“一刀切”，提倡部分基層治理經(jīng)驗豐富、能力強、群眾公認的干部留任村（社區(qū)）干部，但普遍年齡偏大、青黃不接仍然是村（社區(qū)）“兩委”班子建設(shè)不容忽視的問題。大理州現(xiàn)任村級干部平均年齡大致50歲左右，普遍存在年輕干部少的問題。從2013年換屆結(jié)果看，1079個村委會中，35歲以下的黨組織書記116名，村委會主任151名，占比都相對較低；村黨組織副書記、村委會副主任的這一比例也不高。

3.女性干部偏少?，F(xiàn)任村（社區(qū)）干部中，女性黨組織書記和主任分別只占3.24%和4.08%；在黨組織副書記和村委會副主任中，這一比例也只達到14.81%和14.01%，比例明顯偏低。

4.能力素質(zhì)偏低。第一，部分村（社區(qū)）干部發(fā)展思路不寬，帶領(lǐng)群眾致富奔小康的能力不強，缺乏運用現(xiàn)代科技引領(lǐng)發(fā)展應具備的基本知識和素養(yǎng)。第二，觀念滯后，思想僵化，因循守舊，缺乏創(chuàng)新精神。第三，安于現(xiàn)狀，不愿管事不愿干事，當“老好人”。第四，法治意識不強，面對紛繁復雜的社會矛盾糾紛，依法依規(guī)妥善化解處置乏力。

（五）兩委關(guān)系不協(xié)調(diào)，職責不明確

雖然《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》和《中華人民共和國村民委員會組織法》對黨支部、村委會的地位、職責、作用和相互關(guān)系作了明確規(guī)定，但在村務(wù)管理實踐中，許多問題處理的程序、方式、職權(quán)、責任等等難以厘清，以致不能正確處理村黨組織與村委會的關(guān)系，“兩委”不團結(jié)，工作不協(xié)調(diào)。有的村黨組織書記大事小事一把抓，搞家長制、一言談，不注重發(fā)揮村黨組織和村委會的作用；有的村“兩委”相互叫板，爭權(quán)奪利，推諉扯皮；有的村委會主任把“村民自治”理解為“村委會”自治，不接受村黨組織的領(lǐng)導，想干什么就干什么，想怎么干就怎么干。

（六）監(jiān)督缺失，腐敗易發(fā)多發(fā)

隨著黨和政府強農(nóng)惠農(nóng)政策的不斷深入，村級項目、資金不斷集聚增加，村干部“官小權(quán)力大”，加之村務(wù)管理不規(guī)范、決策不民主、監(jiān)督監(jiān)管不到位，產(chǎn)生了村級干部權(quán)力尋租空間，在支農(nóng)、扶貧資金分配、工程項目建設(shè)、宅基地審批、土地出租出讓等環(huán)節(jié)，容易發(fā)生貪污腐敗問題。近年大理州查處的祥云縣禾甸鎮(zhèn)大營社區(qū)黨總支原書記、村委會主任蘇××職務(wù)侵占、受賄案件，就是這方面的典型。

三、加強大理州村（社區(qū)）“兩委”班子建設(shè)的策略

村（社區(qū)）“兩委”位置特殊，責任重大，事關(guān)千家萬戶的切身利益和社會的長治久安。加強村（社區(qū)）“兩委”班子建設(shè)，認真落實中央“一定三有”要求，有效解決村（社區(qū)）“兩委”班子建設(shè)中面臨的突出問題，對于全面建成小康社會，實現(xiàn)中華民族偉大復興的中國夢，具有重要的現(xiàn)實意義。

（一）加強村（社區(qū)）“兩委”班子建設(shè)的領(lǐng)導

江澤民同志指出：“基礎(chǔ)不牢，地動山搖”，深刻揭示了基層基礎(chǔ)工作的地位和作用。各級黨委政府要從全局和戰(zhàn)略的高度，充分認識加強村（社區(qū)）“兩委”班子建設(shè)的重要性和緊迫性，強化組織領(lǐng)導，切實抓好村（社區(qū)）“兩委”班子及村級干部隊伍建設(shè)。

1.認真落實各級黨委及黨委書記抓基層黨建工作的責任。基層黨建工作是基層組織建設(shè)及村（社區(qū)）“兩委”班子建設(shè)的重要載體和抓手。各級黨委要把村（社區(qū)）“兩委”班子及村干部隊伍建設(shè)作為基層黨組織建設(shè)的重要內(nèi)容，以村級黨組織帶頭人隊伍建設(shè)帶動村級黨組織建設(shè)，以村級黨組織建設(shè)帶動村級班子和干部隊伍建設(shè)。各級黨委書記要切實履行基層黨建工作第一責任人的職責，重大問題親自過問、親自協(xié)調(diào)；黨委成員按各自職責分工，齊抓共管。強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委基層黨建直接抓的責任，研究解決村（社區(qū)）“兩委”班子建設(shè)中的困難和問題。

2.構(gòu)建科學高效的村（社區(qū)）“兩委”班子建設(shè)管理體制機制。村（社區(qū)）“兩委”班子建設(shè)管理涉及不同層級多個部門的職能分工，是一個較為復雜的系統(tǒng)工程，需要上下聯(lián)動，不斷創(chuàng)新，建立和完善科學的村（社區(qū)）“兩委”班子建設(shè)管理體制機制。省州縣黨委政府著重研究和制定村（社區(qū)）“兩委”班子建設(shè)和管理的頂層設(shè)計、制度安排。各級人大主要監(jiān)督《中華人民共和國村民委員會組織法》的實施。各級黨委組織部門主要負責村級黨組織及村（社區(qū)）干部隊伍建設(shè)的組織實施和政策研究。各級民政部門主要負責村民委員會工作指導以及基層自治的法律政策研究。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委是村（社區(qū)）“兩委”班子建設(shè)管理的領(lǐng)導者、實施者，要切實擔負起村（社區(qū)）“兩委”班子建設(shè)管理的直接責任，并注重研究和反映村級班子建設(shè)中的重大問題。

3.營造有利于村（社區(qū)）“兩委”班子發(fā)揮作用的良好環(huán)境。第一，建立和完善基層社會服務(wù)管理的基礎(chǔ)工作，借助互聯(lián)網(wǎng)，建設(shè)村級基層共享的包括人口、環(huán)境、資源等在內(nèi)的網(wǎng)絡(luò)信息平臺以及網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)平臺，提高村級服務(wù)管理的信息化水平。第二，加大財政支持村級辦公場所建設(shè)，特別是加強貧困地區(qū)、民族地區(qū)村級辦公場所建設(shè)，使其能滿足服務(wù)村民的需要。第三，保障村級基本辦公經(jīng)費。

4.適當延長村民委員會任期。目前三年一屆的村民委員會任期暴露出許多弊端，尤其是任期績效難以顯現(xiàn)，同時也是村（社區(qū)）“兩委”干部難以穩(wěn)定的原因之一。應通過各種合法途徑，建議全國人大適時修訂《中華人民共和國村民委員會組織法》，將村（居）民委員會任期延長到4—5年。

（二）創(chuàng)新村級干部選拔任用機制

1.選準配強村（社區(qū)）黨組織書記。村（社區(qū)）黨組織書記在“兩委”中處于核心地位，是“兩委”班子的班長，其素質(zhì)能力以及以上率下作用的發(fā)揮，直接決定著村（社區(qū)）“兩委”班子的凝聚力和戰(zhàn)斗力。因此，選準配強村黨組織書記是村（社區(qū)）“兩委”班子建設(shè)的關(guān)鍵。第一，把好政治關(guān)。要把具有看齊意識、政治意識、大局意識、核心意識，忠誠干凈擔當?shù)暮酶刹窟x拔為村黨組織書記。第二，把好能力素質(zhì)關(guān)。要把具有開拓創(chuàng)新精神，能帶領(lǐng)群眾脫貧致富奔小康，能妥善處理各種社會矛盾糾紛，善于協(xié)調(diào)各方關(guān)系的干部選拔為村（社區(qū)）黨組織書記。第三，拓寬村（社區(qū)）黨組織書記的選拔任用渠道。要環(huán)顧左右、內(nèi)外兼修、海納百川、唯才是舉，注重從回鄉(xiāng)大中專學生、致富帶頭人、復退軍人、回鄉(xiāng)居住身體健康的退休人員以及大學生村官中選拔村級黨組織書記。本村沒有合適人選的，可以通過交流任職解決。著眼培養(yǎng)鍛煉干部又充實加強基層出發(fā)，從州縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)優(yōu)秀年輕干部中選配村（社區(qū)）黨組織書記，從州縣機關(guān)熟悉基層工作、經(jīng)驗豐富、退居二線的縣處、鄉(xiāng)科級干部中選配村（社區(qū)）黨組織書記，州縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)選配的村（社區(qū)）黨組織書記原則上要干滿一屆。著眼于保持村（社區(qū)）黨組織書記隊伍的相對穩(wěn)定，探索村（社區(qū)）黨組織書記任職激勵辦法，在人口規(guī)模較大（5000人以上）的村（社區(qū)）配備副科級村黨組織書記。

2.優(yōu)化村（社區(qū)）“兩委”班子結(jié)構(gòu)。第一，設(shè)置適當?shù)拇澹ㄉ鐓^(qū)）干部入口文化程度門檻。入選村（社區(qū)）在職在編干部，原則上應具有高中（中專）以上文化程度。通過提高待遇、打通村（社區(qū)）干部上升通道等措施，改變大學生村官僅把在農(nóng)村工作當作謀求個人發(fā)展跳板的現(xiàn)狀，使村（社區(qū)）干部崗位真正成為大學生村官職業(yè)生涯路徑選擇之一、人生事業(yè)追求的目標之一，讓大學生村官真正成為名副其實的村干部。第二，改善年齡結(jié)構(gòu)。村級干部任職年齡不宜搞“一刀切”，提倡老中青結(jié)合。在縣域鄉(xiāng)域內(nèi)，村（社區(qū)）干部平均年齡應把握在40歲左右，在職在編干部中應當有一定數(shù)量的35歲以下的年輕干部。第三，改善性別結(jié)構(gòu)。在村黨組織書記和村委會主任中，女性應占20%左右，其他“兩委”成員的這一比例應有更高的要求。第四，改善民族結(jié)構(gòu)。少數(shù)民族聚居的地方，應有本民族的“兩委”班子成員，其比例應當與本民族人口占比大致相當。

3.探索創(chuàng)新村（社區(qū)）干部的選任方式方法。村（社區(qū)）黨組織書記、副書記和村委會主任、副主任通過“兩推一選”的辦法產(chǎn)生，提倡和鼓勵村（社區(qū)）黨組織書記和村（社區(qū)）委會主任“一肩挑”，提倡“兩委”班子成員交叉任職。針對村干部結(jié)構(gòu)不優(yōu)、年齡老化、文化素質(zhì)偏低，尤其是缺乏電腦和網(wǎng)絡(luò)應用知識、辦公業(yè)務(wù)跟不上形勢需要的實際，同時著眼于“兩委”班子后備人才的培養(yǎng)鍛煉，探索選舉與選聘相結(jié)合的村（社區(qū)）干部選任辦法，在編制人數(shù)4人以上的村（社區(qū)），實行村（社區(qū)）“兩委”文書聘任制，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委在大學生中考核考察聘任，聘任期限與村（社區(qū)）“兩委”任期相同。

（三）建立科學合理的村（社區(qū)）干部待遇保障機制

1.建立科學合理的工資制度。現(xiàn)行的財政對村及村民小組長（黨小組長）的補助范圍過大、標準過低、重點不突出，難以發(fā)揮財政資金使用的最佳效益。為此，應當縮小財政資金的開支范圍，突出重點，主要用于發(fā)放在職在編村級干部的工資。村民小組長（黨小組長）的報酬，通過村集體經(jīng)濟收入，采取發(fā)放誤工補助的方式予以解決。建立省域或州域范圍內(nèi)統(tǒng)一的在編村干部工資生成、晉升制度。工資標準應當與相應級別職務(wù)的公務(wù)員相當，并建立鼓勵村級干部扎根基層、建功立業(yè)相應的正常工資晉升機制。

2.建立和完善養(yǎng)老保障制度。按照國家和個人共同承擔的辦法，建立全省統(tǒng)一的在職在編村（社區(qū)）干部養(yǎng)老保險制度，養(yǎng)老保障金標準與相應級別公務(wù)員大致相當，國家繳費部分由省州縣三級分擔，個人繳費部分從村級干部工資中扣繳，最終實現(xiàn)與機關(guān)事業(yè)單位人員養(yǎng)老保障并軌。村（社區(qū)）干部未到退休年齡離職，可由個人續(xù)繳全部（國家和個人繳費合計）保費，也可退保。退保按國家政策辦理，各級財政不再承擔村干部離職生活補助。

3.建立相關(guān)保險制度和離職補償機制。第一，按照現(xiàn)行企業(yè)或機關(guān)事業(yè)單位職工保障辦法，建立在職在編村干部醫(yī)療、工傷、失業(yè)、生育保險制度，村干部離職轉(zhuǎn)崗時轉(zhuǎn)出或放棄。第二，尚未建立養(yǎng)老保障制度之前離職的村（社區(qū)）在編干部，給予適當?shù)囊淮涡缘慕?jīng)濟補償。標準可按每任滿一周年，離職時給予一個月的工資額。

（四）建立村（社區(qū)）干部成長成才激勵機制

雖然我們的目標是建立能夠吸引人才，特別是吸引社會精英把村（社區(qū)）干部作為職業(yè)追求和從業(yè)實踐的制度安排，但從人文關(guān)懷的角度、從更高層級的干部需求角度，更著眼增強村（社區(qū)）干部職業(yè)和崗位吸引力的角度，村（社區(qū)）干部的成長進步，無論如何是我們應當研究解決的突出問題。而且，從長遠看，村（社區(qū)）干部崗位應當成為培養(yǎng)和鍛煉各級黨政領(lǐng)導干部的主陣地和主戰(zhàn)場之一。

1.建立從村（社區(qū)）干部中選拔鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政領(lǐng)導干部的機制。設(shè)立政治、能力素質(zhì)、任職資歷和年齡、學歷等必要的準入條件，建立經(jīng)常性從村（社區(qū)）干部中選拔科級領(lǐng)導干部的機制，讓村（社區(qū)）干部崗位成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導干部培養(yǎng)和輸送的搖籃。第一，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府換屆時集中考察考核提拔使用一批。第二，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政領(lǐng)導出現(xiàn)空缺，縣市委研究鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導班子配備時，將村（社區(qū)）干部納入視野，爭取縣域內(nèi)每年都有村（社區(qū)）干部提拔使用。第三，對實績突出、群眾公認度高、特別優(yōu)秀的村（社區(qū)）干部，尤其是黨組織主要負責人，可以經(jīng)過組織審批程序，越級提拔使用，直接提拔擔任鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政正職。

2.建立村（社區(qū)）干部考錄公務(wù)員和事業(yè)人員的機制。以州縣為單位，每年從考錄公務(wù)員和事業(yè)單位工作人員指標中，劃出一定數(shù)量的指標，定向從村（社區(qū)）干部中招錄公務(wù)員和事業(yè)單位工作人員。招聘條件中，年齡和學歷應適當放寬，但應當設(shè)置村（社區(qū)）干部任職職務(wù)及任職年限等限制性條件。

3.建立村（社區(qū)）干部培訓教育機制。第一，按照黨校職能分工，州級黨校主要負責村（社區(qū)）黨組織書記培訓，縣市黨校主要負責村（社區(qū)）“兩委”其他班子成員的培訓，要認真貫徹中央關(guān)于加強基層干部教育培訓的要求，每五年至少系統(tǒng)輪訓村（社區(qū)）“兩委”班子成員一次。第二，采取到黨政機關(guān)及事業(yè)單位跟班學習，到先進發(fā)達地區(qū)掛職鍛煉等方式，對村（社區(qū)）干部尤其是村（社區(qū)）黨組織書記、村委會主任進行培養(yǎng)鍛煉，提高其綜合素質(zhì)和能力。

（五）建立和完善村（社區(qū)）“兩委”工作機制

1.厘清“兩委”關(guān)系，明確“兩委”職責。第一，嚴明政治紀律，匡正政治規(guī)矩，鞏固村（社區(qū)）黨組織領(lǐng)導核心地位，充分發(fā)揮村（社區(qū)）黨組織在村級組織建設(shè)和經(jīng)濟社會發(fā)展中的戰(zhàn)斗堡壘和先鋒模范作用，增強黨組織的凝聚力、感召力、戰(zhàn)斗力和向心力。第二，按照中央“一定三有”要求和《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》《中華人民共和國村民委員會組織法》的規(guī)定，定權(quán)責立規(guī)范，細化“兩委”的職能職責，確?；鶎用裰髯灾卧邳h的領(lǐng)導下依法開展。

2.建立和完善既分工又協(xié)作的“兩委”工作機制。對涉及重大決策、重要干部任免、重大項目安排、大額資金使用等重大村務(wù)，要按照“四議兩公開”（黨組織或村委會主要負責人提議、兩委班子商議、黨組織會議審議、村民或村民代表會議決議；決策過程公開、實施結(jié)果公開）的方法實行民主決策，處理好村（社區(qū)）黨組織與村（社區(qū)）委員會的關(guān)系，保持領(lǐng)導班子團結(jié)協(xié)作。

（六）建立和完善村（社區(qū)）“兩委”班子監(jiān)督制約機制

要對村級組織的運行加以規(guī)范并建立內(nèi)外部監(jiān)督制約機制，讓村級組織的職能得到充分發(fā)揮，對其權(quán)力行使過程中的偏差加以糾正，防止權(quán)力的濫用和尋租，真正實現(xiàn)權(quán)為民所有、為民所用。

1.建立和完善村（社區(qū)）“兩委”任期目標責任制和書記主任年度目標責任制。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委領(lǐng)導和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的指導下，村級黨組織和村（居）民委員會每次換屆都應當制定本屆任期目標，并向選民和社會作出公開承諾，接受選民和社會監(jiān)督。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府要根據(jù)年度工作，與各村（社區(qū)）兩委負責人建立年度目標責任制，細化、量化工作目標，嚴格考核，嚴格獎懲。

2.建立村（社區(qū)）“兩委”干部，尤其是主要負責人述職述廉民主評議制度。每年由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委組織黨員和村民代表聽取村“兩委”班子主要負責人述職述廉報告，并進行民主評議，接受黨員和群眾監(jiān)督。

3.發(fā)揮村（居）民監(jiān)督委員會的監(jiān)督作用。配合支持村（社區(qū)）“兩委”正確履行職責，及時向村（居）民宣傳法律法規(guī)、上級政策、村務(wù)有關(guān)決策，督促“兩委”建立健全民主決策、村（居）民自治等各項制度；監(jiān)督“兩委”執(zhí)行黨的路線、方針、政策及村（居）民會議或代表會議決定、各項管理制度執(zhí)行情況；監(jiān)督黨務(wù)公開，根據(jù)黨員群眾要求，向黨組織提出意見、建議；檢查、監(jiān)督公開制度落實情況，審核公開內(nèi)容，監(jiān)督村級干部的權(quán)力運行和廉潔行為，參與村級干部的述職述廉、民主評議和年度考核工作；監(jiān)督村事務(wù)、財務(wù)管理。

4.強化紀律約束，樹立村級干部為民清廉的形象。第一，完善民主監(jiān)督機制，做實黨務(wù)、村務(wù)公開，細化公開事項，利用廣播、手機短信等形式，主動向村（居）民傳達公開信息，暢通信息反饋渠道，提升公開事項的知曉率，擴大監(jiān)督范圍，確保村（社區(qū)）干部為民履職。第二，要嚴格紀律監(jiān)察，落實事前提醒、事中跟蹤、事后檢查制度，建立健全村級干部個人重大事項報告制度，細化村級干部年度、換屆及離任審計制度，探索建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)“流動紀委”巡查制度，強化紀律意識，確保村級干部廉潔履職，促進村干部想干事、能干事、干凈干事、能干成事。

責任編輯：劉建文

D267.2

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1671-2994（2016）04-0166-06

2016-03-30

張倩倩（1982-），女，山東日照人，中共大理州委黨校教務(wù)科講師。研究方向：行政管理，社會學。