云南綜合交通運(yùn)輸體系構(gòu)建問(wèn)題探究

耿彥斌　姚金炳　謝典

（交通運(yùn)輸部規(guī)劃研究院綜合運(yùn)輸研究所，北京　朝陽(yáng)　100028）

云南綜合交通運(yùn)輸體系構(gòu)建問(wèn)題探究

耿彥斌姚金炳謝典

（交通運(yùn)輸部規(guī)劃研究院綜合運(yùn)輸研究所，北京朝陽(yáng)100028）

在對(duì)比分析云南交通發(fā)展現(xiàn)狀基礎(chǔ)上，對(duì)照習(xí)近平總書(shū)記對(duì)云南的“四個(gè)一”要求，提出了云南綜合交通運(yùn)輸發(fā)展的導(dǎo)向、定位和重點(diǎn)。圍繞到2020年實(shí)現(xiàn)云南經(jīng)濟(jì)社會(huì)跨越式發(fā)展的目標(biāo)要求，提出構(gòu)建云南特色的綜合交通運(yùn)輸體系應(yīng)著力解決的六大關(guān)鍵性問(wèn)題及對(duì)策。

綜合交通運(yùn)輸；導(dǎo)向；定位；關(guān)鍵問(wèn)題；云南

黨中央國(guó)務(wù)院對(duì)云南省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展寄予殷切期望，2015年1月，習(xí)近平總書(shū)記考察云南期間，希望“云南主動(dòng)服務(wù)和融入國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略，闖出一條跨越式發(fā)展的路子來(lái)，努力成為民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步示范區(qū)、生態(tài)文明建設(shè)排頭兵、面向南亞?wèn)|南亞輻射中心”，并要求加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，形成有效支撐云南發(fā)展、更好服務(wù)國(guó)家戰(zhàn)略的綜合基礎(chǔ)設(shè)施體系。交通運(yùn)輸作為國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)運(yùn)行中重要的基礎(chǔ)和先行領(lǐng)域，要服務(wù)于國(guó)家賦予云南的新定位、新使命，瞄準(zhǔn)構(gòu)建云南特色綜合交通運(yùn)輸體系的發(fā)展愿景，理清思路、找準(zhǔn)問(wèn)題，更好發(fā)揮交通運(yùn)輸?shù)幕A(chǔ)性、先導(dǎo)性和服務(wù)性作用，為云南與全國(guó)同步全面建成小康社會(huì)、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)跨越式發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)的交通運(yùn)輸保障。

一、云南交通有力支撐和保障了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展

云南具有獨(dú)特的區(qū)位優(yōu)勢(shì)，是“一帶一路”和長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶兩大戰(zhàn)略的匯合點(diǎn)，在中國(guó)—東盟自由貿(mào)易區(qū)、大湄公河次區(qū)域中處于重要位置，在西南地區(qū)海陸聯(lián)動(dòng)、雙向開(kāi)放中的地位非常突出。從地理上看，向北可與四川、重慶等廣大西部地區(qū)連接；向東可與珠三角、長(zhǎng)三角經(jīng)濟(jì)圈等東部沿海地區(qū)相連；向南可通過(guò)建設(shè)中的泛亞鐵路東、中、西三線(xiàn)直達(dá)東南亞地區(qū)；向西可經(jīng)緬甸直達(dá)孟加拉吉大港溝通印度洋，進(jìn)入南亞次大陸。

云南省委省政府高度重視交通運(yùn)輸發(fā)展?！笆濉币詠?lái)，云南綜合交通運(yùn)輸發(fā)展取得巨大進(jìn)步，運(yùn)輸服務(wù)水平大幅度提升，初步形成以普通公路為基礎(chǔ)、鐵路和高速公路為骨架、民航機(jī)場(chǎng)為門(mén)戶(hù)、水運(yùn)和管道為重要補(bǔ)充的綜合交通運(yùn)輸體系，交通運(yùn)輸與云南經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展基本適應(yīng)，在服務(wù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運(yùn)行、拉動(dòng)內(nèi)需、百姓出行、搶險(xiǎn)保通等方面發(fā)揮了重要的支撐和保障作用。

云南綜合交通運(yùn)輸在取得輝煌成就的同時(shí)，由于歷史、區(qū)位等因素，仍存在許多突出問(wèn)題。第一，鐵路和內(nèi)河仍是薄弱環(huán)節(jié)。云南省境內(nèi)尚未通高速鐵路，內(nèi)河綜合比較優(yōu)勢(shì)未能充分發(fā)揮。第二，交通基礎(chǔ)設(shè)施質(zhì)量不高。以農(nóng)村公路為例，2015年底，云南省建制村通硬化路比例為76%，遠(yuǎn)低于全國(guó)平均水平（94%），也低于西部地區(qū)平均水平（81%）。第三，運(yùn)輸結(jié)構(gòu)不合理。由于鐵路這一薄弱環(huán)節(jié)的存在，云南交通運(yùn)輸以公路為絕對(duì)主體，帶來(lái)兩方面突出問(wèn)題：一是物流成本高。發(fā)達(dá)國(guó)家的物流成本一般只占GDP的10%左右，我國(guó)約為17%，而云南則高達(dá)24%，云南公路運(yùn)輸成本約0.6元/噸公里，國(guó)家鐵路運(yùn)價(jià)（此處運(yùn)價(jià)計(jì)算不含兩端倒裝費(fèi)用）僅為0.14元/噸公里（合資鐵路為0.26元/噸公里）。如鐵路運(yùn)輸份額增大，將有效降低物流成本。二是單位能耗大。據(jù)測(cè)算，公路的單位能耗是鐵路的18倍、水運(yùn)的22倍。物流成本的問(wèn)題，會(huì)間接影響云南省的招商引資和產(chǎn)業(yè)發(fā)展，同時(shí)，也不利于發(fā)揮本省的電力供應(yīng)優(yōu)勢(shì)。

二、構(gòu)建云南特色綜合交通運(yùn)輸體系的總體思路

習(xí)近平總書(shū)記為云南經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展指明了方向。云南經(jīng)濟(jì)社會(huì)要實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展，交通運(yùn)輸是重要基礎(chǔ)和先行領(lǐng)域?！笆濉睍r(shí)期，為更好地發(fā)揮云南的區(qū)位優(yōu)勢(shì)，引領(lǐng)和支撐云南經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)快速發(fā)展，與全國(guó)同步全面建成小康社會(huì)，有必要統(tǒng)籌謀劃云南的交通運(yùn)輸發(fā)展導(dǎo)向、發(fā)展定位與發(fā)展重點(diǎn)，加快構(gòu)建云南特色的綜合交通運(yùn)輸體系，適應(yīng)并適度超前于云南省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，將云南建設(shè)成為面向南亞?wèn)|南亞的重要的綜合交通樞紐。

（一）明確發(fā)展導(dǎo)向：處理好發(fā)展速度和質(zhì)量的關(guān)系

“十三五”時(shí)期是云南交通運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)加快成網(wǎng)、發(fā)揮規(guī)模效益的關(guān)鍵階段。目前，云南仍有一半的州（市）未通鐵路、3個(gè)州（市）未通高速公路，發(fā)展仍然是第一要?jiǎng)?wù)，必須繼續(xù)保持一定的發(fā)展規(guī)模和速度，同時(shí)，要認(rèn)識(shí)到經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)的客觀(guān)要求。省委省政府將“十三五”時(shí)期的年均GDP增速定為8.5%左右，［1］比“十二五”年均調(diào)低了2.8個(gè)百分點(diǎn)，全省經(jīng)濟(jì)由高速轉(zhuǎn)為中高速增長(zhǎng)。交通建設(shè)長(zhǎng)期保持高位運(yùn)行，同樣，將由高速發(fā)展轉(zhuǎn)為中高速發(fā)展。以此為契機(jī)，可以著力解決結(jié)構(gòu)不合理、發(fā)展不平衡、管理方式比較粗放等問(wèn)題，在加快發(fā)展中優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提升質(zhì)量和效益，優(yōu)化交通網(wǎng)絡(luò)銜接，提升運(yùn)輸服務(wù)水平。

（二）找準(zhǔn)發(fā)展定位：支撐面向南亞?wèn)|南亞的輻射中心建設(shè)

習(xí)近平總書(shū)記對(duì)云南提出了打造面向南亞?wèn)|南亞輻射中心的定位，應(yīng)該說(shuō)是對(duì)“橋頭堡”定位的繼承和拓展，如果說(shuō)后者更加注重做好“點(diǎn)”的建設(shè)，而前者則更加突出實(shí)現(xiàn)“面”的效果，要求更高、范圍更廣、意義更加深遠(yuǎn)?；A(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通是“一帶一路”建設(shè)的優(yōu)先領(lǐng)域，云南交通要圍繞面向南亞?wèn)|南亞輻射中心建設(shè)，立足于實(shí)現(xiàn)云南與全國(guó)同步全面建成小康社會(huì)，貫徹落實(shí)建設(shè)中國(guó)面向西南開(kāi)放橋頭堡，構(gòu)建印度洋國(guó)際大通道戰(zhàn)略目標(biāo)，加快構(gòu)建連接長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶，輻射南亞?wèn)|南亞的綜合性、立體化、全方位綜合交通運(yùn)輸體系，在滿(mǎn)足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求的基礎(chǔ)上適度超前，提升云南向東南亞、南亞開(kāi)放的通道功能和門(mén)戶(hù)作用，將云南建設(shè)成為連接兩洋、溝通內(nèi)外的國(guó)際大通道以及面向西南開(kāi)放的重要綜合交通樞紐。

（三）理清發(fā)展重點(diǎn)：突出做好“五個(gè)著力”

第一，要著力強(qiáng)化鐵路和綜合運(yùn)輸樞紐等薄弱環(huán)節(jié)建設(shè)，加快建設(shè)“八出省五出境”鐵路骨架網(wǎng)，提升昭通、曲靖等樞紐城市以及磨憨等口岸定位和功能，充分發(fā)揮各種運(yùn)輸方式的比較優(yōu)勢(shì)，進(jìn)一步優(yōu)化運(yùn)輸結(jié)構(gòu)。第二，要著力強(qiáng)化關(guān)鍵方向綜合運(yùn)輸通道建設(shè)，加快建設(shè)“七出省五出境”高速公路網(wǎng)、“八出省五出境”鐵路骨架網(wǎng)和“兩出省三出境”水運(yùn)通道，更好地發(fā)揮區(qū)位優(yōu)勢(shì)，進(jìn)一步對(duì)接和融合“一帶一路”和長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶戰(zhàn)略。第三，要著力加強(qiáng)四大集中連片特困地區(qū)和農(nóng)村交通扶貧攻堅(jiān)，改善700萬(wàn)農(nóng)村貧困人口的出行條件，支撐云南與全國(guó)同步全面建成小康社會(huì)。第四，要著力推進(jìn)滇中城市經(jīng)濟(jì)圈等重點(diǎn)區(qū)域交通運(yùn)輸一體化發(fā)展，引領(lǐng)和支撐云南省新型城鎮(zhèn)化發(fā)展，發(fā)揮交通對(duì)穩(wěn)增長(zhǎng)的關(guān)鍵性作用。第五，要著力抓好交通運(yùn)輸發(fā)展的轉(zhuǎn)型升級(jí)，創(chuàng)新云南交通投融資體制機(jī)制，多措并舉，推進(jìn)交通運(yùn)輸綠色化發(fā)展。

三、需要著力解決的六大關(guān)鍵問(wèn)題

交通運(yùn)輸作為重要的基礎(chǔ)和先行領(lǐng)域，應(yīng)為譜寫(xiě)中國(guó)夢(mèng)云南篇章發(fā)揮更大的支撐和引領(lǐng)作用。立足實(shí)際，云南交通運(yùn)輸發(fā)展要統(tǒng)籌謀劃、綜合施策，著力解決好以下六個(gè)方面的關(guān)鍵性問(wèn)題。

（一）強(qiáng)化綜合運(yùn)輸大通道建設(shè)

在國(guó)家加快實(shí)施“一帶一路”戰(zhàn)略和長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶戰(zhàn)略的大背景下，云南要對(duì)接融入“一帶一路”戰(zhàn)略，著力推進(jìn)中國(guó)———中南半島和孟中印緬國(guó)際經(jīng)濟(jì)走廊建設(shè)，［2］推進(jìn)與周邊國(guó)家的國(guó)際運(yùn)輸便利化，打造大湄公河次區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作新高地；對(duì)接融入長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶戰(zhàn)略，承接?xùn)|中部地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、深度參與區(qū)域合作；云南要強(qiáng)化成（渝）昆廊道、滬昆廊道、廣昆廊道和滇藏廊道等境內(nèi)方向通道建設(shè)，構(gòu)建內(nèi)陸沿江開(kāi)放合作新高地。

1.重視推進(jìn)境外方向的通道建設(shè)。第一，中國(guó)——中南半島國(guó)際經(jīng)濟(jì)合作走廊。該走廊自云南昆明和廣西南寧，經(jīng)老撾、越南、柬埔寨，連通泰國(guó)、馬來(lái)西亞，抵達(dá)新加坡。該走廊串聯(lián)了多個(gè)境外能源資源區(qū)塊，包括馬來(lái)盆地、泰國(guó)灣等油氣區(qū)，越北斷塊——長(zhǎng)山等有色金屬成礦帶等；串接了多個(gè)重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)園區(qū)，包括磨憨重點(diǎn)開(kāi)發(fā)開(kāi)放試驗(yàn)區(qū)、老撾賽色塔綜合開(kāi)發(fā)區(qū)、印尼——中國(guó)綜合產(chǎn)業(yè)園區(qū)、新加坡裕廊工業(yè)園區(qū)等?！笆濉睍r(shí)期，要著力推動(dòng)中老國(guó)際鐵路通道等項(xiàng)目建設(shè)。第二，孟中印緬國(guó)際經(jīng)濟(jì)走廊。該走廊自云南昆明，往西經(jīng)緬甸、孟加拉至印度加爾各答。該走廊地處東亞、東南亞、南亞三大市場(chǎng)的連接地帶，被稱(chēng)為“新茶馬古道”。走廊內(nèi)有緬甸皎漂港、孟加拉吉大港等沿海港口。建設(shè)孟中印緬經(jīng)濟(jì)走廊，將為我國(guó)西南部地區(qū)提供便捷的出?？?，有助于帶動(dòng)南亞、東南亞、東亞三大經(jīng)濟(jì)板塊聯(lián)合發(fā)展?！笆濉睍r(shí)期，要著力推動(dòng)中緬國(guó)際鐵路通道境內(nèi)段建設(shè)，推動(dòng)伊洛瓦底江水陸聯(lián)運(yùn)，啟動(dòng)建設(shè)皎漂至境內(nèi)的公路項(xiàng)目。

2.強(qiáng)化境內(nèi)方向的通道建設(shè)。第一，成（渝）昆廊道。該廊道是西南廊道的重要組成部分，分為兩支。一支從水富縣向北，經(jīng)重慶，連接關(guān)中地區(qū)。另一支從昆明出發(fā)，經(jīng)攀枝花、成都，連接蘭西城市群。該廊道實(shí)現(xiàn)了云南與成渝、關(guān)中等西部重要城市群的連接，無(wú)論對(duì)云南融入“一帶一路”戰(zhàn)略，還是融入長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶戰(zhàn)略都有重要意義，它將為強(qiáng)化云南南北向經(jīng)濟(jì)聯(lián)系提供重要支撐。

第二，滬昆廊道。該廊道自昆明出發(fā)，經(jīng)貴陽(yáng)、長(zhǎng)沙、南昌、杭州至上海，連接了滇中、黔中、長(zhǎng)江中游、長(zhǎng)三角等多個(gè)城市群，是平行于長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶的東西向經(jīng)濟(jì)走廊，為實(shí)現(xiàn)東、中、西部地區(qū)的產(chǎn)業(yè)協(xié)同和要素梯度轉(zhuǎn)移創(chuàng)造了條件，為云南省承接?xùn)|中部地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、深度參與區(qū)域合作拓展了空間。

第三，廣昆廊道。該廊道自昆明出發(fā)，向東經(jīng)南寧、柳州，至廣東、深圳，是云南重要的出海大通道，實(shí)現(xiàn)了云南與東部珠三角發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，將使云南成為珠江三角洲地區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展的戰(zhàn)略腹地。

第四，滇藏廊道。該廊道自大理出發(fā)，向北經(jīng)麗江、怒江，至林芝、拉薩，是云南溝通西藏的重要通道，有助于推動(dòng)民族地區(qū)加快發(fā)展，促進(jìn)優(yōu)勢(shì)資源開(kāi)發(fā)和特色產(chǎn)業(yè)培育，幫助邊疆貧困地區(qū)群眾脫貧致富，鞏固邊疆安全和穩(wěn)定。

“十三五”時(shí)期，這四條廊道的發(fā)展重點(diǎn)是加快推進(jìn)國(guó)高剩余路段建設(shè)，特別是加快廊道內(nèi)的干線(xiàn)鐵路建設(shè)，盡快實(shí)現(xiàn)高速鐵路零的突破，釋放既有鐵路貨運(yùn)能力，解決鐵路“通而不暢”的問(wèn)題，形成大能力的鐵路出省運(yùn)輸通道。

（二）加快完善干線(xiàn)運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)

從云南的干線(xiàn)路網(wǎng)看，短板突出表現(xiàn)在三方面：第一，鐵路網(wǎng)布局不完善帶來(lái)的能力不足問(wèn)題。第二，國(guó)家高速公路的加速成網(wǎng)問(wèn)題。第三，普通國(guó)省干線(xiàn)公路的升級(jí)改造問(wèn)題。

1.加快完善云南鐵路網(wǎng)絡(luò)布局。云南要構(gòu)建經(jīng)濟(jì)高效的綜合交通運(yùn)輸體系，當(dāng)務(wù)之急，就是要加強(qiáng)鐵路這一薄弱環(huán)節(jié)建設(shè)，優(yōu)化配置資源，發(fā)揮好鐵路運(yùn)能大、低成本、污染小的比較優(yōu)勢(shì)。受歷史因素影響和客觀(guān)條件制約，云南鐵路發(fā)展遠(yuǎn)低于全國(guó)平均水平，全省鐵路人均里程和面積密度分別約為全國(guó)平均水平的60%和70%，目前仍有一半的州（市）未通鐵路，也是全國(guó)沒(méi)通高速鐵路（或動(dòng)車(chē)）的3個(gè)省級(jí)行政區(qū)之一（其余為寧夏、西藏）?！笆濉睍r(shí)期是云南交通運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)加快成網(wǎng)、發(fā)揮規(guī)模效益的關(guān)鍵階段，迫切需要加快完善鐵路骨架網(wǎng)，加快“八出省五出境”的鐵路主骨架網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，特別是加快滬昆客運(yùn)專(zhuān)線(xiàn)云南段的建設(shè)進(jìn)度，開(kāi)工建設(shè)渝昆鐵路等干線(xiàn)鐵路，實(shí)施南昆鐵路等一批擴(kuò)能改造項(xiàng)目，推進(jìn)滇中城市圈的軌道交通系統(tǒng)發(fā)展，大力提升鐵路運(yùn)輸服務(wù)能力，以進(jìn)一步優(yōu)化運(yùn)輸結(jié)構(gòu)，發(fā)揮鐵路運(yùn)輸?shù)谋容^優(yōu)勢(shì)。

2.實(shí)施好國(guó)家高速公路的聯(lián)網(wǎng)貫通。當(dāng)前，我國(guó)高速公路正處于聯(lián)網(wǎng)貫通的關(guān)鍵階段，原“7918”網(wǎng)還存在較大規(guī)模的斷頭路、新增國(guó)高（實(shí)線(xiàn)）建成率較低，需要繼續(xù)保持一個(gè)大規(guī)模建設(shè)階段?！笆濉睍r(shí)期，云南省高速公路建設(shè)應(yīng)突出重點(diǎn)、規(guī)劃引領(lǐng)、把握節(jié)奏，有序?qū)嵤?。第一，?yōu)先推進(jìn)云南境內(nèi)國(guó)家高速公路的聯(lián)網(wǎng)貫通，確保2020年“7918網(wǎng)”全部建成、“71118”國(guó)家高速公路主線(xiàn)全線(xiàn)貫通，主要是江底至石林、玉溪至臨滄、保山至瀘水、大理至臨滄、大理至景洪至打洛、騰沖至猴橋、臨滄至耿馬等項(xiàng)目。第二，積極建設(shè)對(duì)城鎮(zhèn)人口20萬(wàn)以上城市具有覆蓋作用，對(duì)“一帶一路”、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶、京津冀等重點(diǎn)板塊發(fā)展具有支撐作用的路線(xiàn)，主要是新安所至雞街、彌勒至峨山、峨山至楚雄、昭通至金陽(yáng)、大理至攀枝花、永仁至南華、召夸至瀘西、珠街至廣南、普洱至瀾滄等。第三，對(duì)遠(yuǎn)景展望線(xiàn)建設(shè)應(yīng)審慎決策，做好科學(xué)論證，有序?qū)嵤?/p>

3.加快推進(jìn)國(guó)省干線(xiàn)公路的升等改造。“十二五”以來(lái)，國(guó)家加快公路交通結(jié)構(gòu)調(diào)整，把公路建設(shè)的重點(diǎn)逐步轉(zhuǎn)向國(guó)省道建設(shè)上來(lái)，并加大了各方面的投資引導(dǎo)力度?！笆濉逼?，云南省國(guó)省干線(xiàn)改造任務(wù)十分艱巨，隨著取消政府還貸二級(jí)公路收費(fèi)、普通公路融資平臺(tái)清理，國(guó)省道建設(shè)融資遇到較大困難，應(yīng)予以高度重視。按照國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的《國(guó)家公路網(wǎng)規(guī)劃》，［3］云南境內(nèi)共有普通國(guó)道約1.57萬(wàn)公里?！笆濉逼?，全省普通國(guó)省干線(xiàn)公路二級(jí)及以上公路里程達(dá)1.1萬(wàn)公里，占普通國(guó)省干線(xiàn)總里程的30%，較“十一五”末提高了15%。但是，受融資難度加大、自然災(zāi)害多發(fā)等因素影響，與其他省份相比，云南省普通國(guó)省干線(xiàn)建設(shè)仍然滯后，還有大量的等外路、四級(jí)路和砂石路存在，嚴(yán)重影響了干線(xiàn)公路通行效率與安全，交通瓶頸制約仍未得到根本性消除?！笆濉逼冢颇弦M(jìn)一步加快普通國(guó)道未通路段建設(shè)和低等級(jí)路段提級(jí)改造，提高道路服務(wù)水平，優(yōu)化和完善路網(wǎng)結(jié)構(gòu)。力爭(zhēng)到2020年，基本實(shí)現(xiàn)云南省所有縣城通二級(jí)及以上公路。

（三）大力實(shí)施交通扶貧攻堅(jiān)

廣大農(nóng)村地區(qū)、貧困地區(qū)是云南全面建成小康社會(huì)的主戰(zhàn)場(chǎng)。在云南省委省政府的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，“十二五”以來(lái)，云南共解決了6102個(gè)村的通村油路問(wèn)題，農(nóng)村地區(qū)的出行條件得到切實(shí)改善。但是，由于歷史和自然地理原因，農(nóng)村地區(qū)落后的交通條件依然是制約云南發(fā)展的重要瓶頸，還關(guān)系到云南省乃至全國(guó)全面建成小康社會(huì)全局。按照習(xí)近平總書(shū)記提出的建設(shè)“四好農(nóng)村路”的總要求，交通運(yùn)輸部制定了到2020年全面建成小康社會(huì)時(shí)的托底性指標(biāo)，［4］就是農(nóng)村地區(qū)的“三通”，即100%通硬化路、通班車(chē)、通郵。目前，云南省建制村通暢率是76%，比全國(guó)平均水平低19個(gè)百分點(diǎn)，還有3430個(gè)建制村未通硬化路，“溜索改橋”項(xiàng)目建設(shè)時(shí)間緊、任務(wù)重。按照國(guó)家關(guān)于實(shí)施片區(qū)扶貧攻堅(jiān)強(qiáng)調(diào)的“區(qū)域發(fā)展帶動(dòng)扶貧開(kāi)發(fā)，扶貧開(kāi)發(fā)促進(jìn)區(qū)域發(fā)展”的基本思路，積極探索精準(zhǔn)扶貧新方式新途徑，要繼續(xù)加快推進(jìn)云南省農(nóng)村公路建設(shè)，力爭(zhēng)在今年全面完成“溜索改橋”任務(wù)，到2020年，實(shí)現(xiàn)云南省所有具備條件的建制村通硬化路，全面完成集中連片特困地區(qū)交通建設(shè)扶貧規(guī)劃目標(biāo)和小康目標(biāo)。

（四）著力推進(jìn)滇中城市圈交通一體化

滇中城市經(jīng)濟(jì)圈包括云南中部的昆明市、曲靖市、玉溪市和楚雄州全境并拓展延伸至紅河州北部（蒙自、個(gè)舊、建水、開(kāi)遠(yuǎn)、彌勒、瀘西、石屏七個(gè)縣市）組成的經(jīng)濟(jì)圈，國(guó)土面積11.5萬(wàn)平方公里，占全省面積的29%，集聚了全省44%的人口，貢獻(xiàn)了全省約66%的GDP。省委省政府部署滇中城市經(jīng)濟(jì)圈一體化發(fā)展，著力推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施為首的六個(gè)一體化建設(shè)，交通運(yùn)輸作為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的主要板塊，理應(yīng)在區(qū)域戰(zhàn)略實(shí)施中發(fā)揮排頭兵的作用。

1.優(yōu)化綜合交通網(wǎng)布局。目前，滇中城市經(jīng)濟(jì)圈形成了以昆明為中心的單中心放射狀交通網(wǎng)絡(luò)格局，導(dǎo)致各城市之間特別是楚雄和玉溪間的互聯(lián)互通性不強(qiáng)，缺乏中心城區(qū)與衛(wèi)星城之間通勤交通所需要的市域（郊）鐵路。受路網(wǎng)形態(tài)和運(yùn)輸結(jié)構(gòu)不合理的影響，昆明承擔(dān)了大量滇東北與滇東南、滇西北與滇西南之間的過(guò)境運(yùn)輸，昆明周邊的交通壓力很大。為此，要合理調(diào)整昆明樞紐功能，增強(qiáng)楚雄、玉溪的樞紐作用，統(tǒng)籌干支網(wǎng)絡(luò)，強(qiáng)化各城市特別是楚雄和玉溪間的互聯(lián)互通；優(yōu)化區(qū)域運(yùn)輸結(jié)構(gòu)，統(tǒng)籌推進(jìn)干線(xiàn)鐵路、城際鐵路、市（域）郊鐵路、城市軌道交通建設(shè)，加快打通國(guó)家高速公路“斷頭路”，消除國(guó)省干線(xiàn)“瓶頸路段”，逐步改變單中心、放射狀的交通格局，構(gòu)建多節(jié)點(diǎn)、網(wǎng)格狀、全覆蓋的綜合交通網(wǎng)絡(luò)。

2.打造“軌道上的滇中城市經(jīng)濟(jì)圈”。城際鐵路不僅是經(jīng)濟(jì)、環(huán)保、快捷的大眾化交通工具，也是拉動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的重要基礎(chǔ)設(shè)施，普遍被列為實(shí)施城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略、解決城際交通問(wèn)題的首選方案。從東京、倫敦、紐約、巴黎等世界級(jí)城市群和我國(guó)京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角等發(fā)達(dá)城市群的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)看，只有具備一個(gè)運(yùn)行可靠、綠色低碳的城際軌道網(wǎng)絡(luò)，才有利于促進(jìn)人口和產(chǎn)業(yè)的快速集聚，從而有效支撐經(jīng)濟(jì)社會(huì)一體化發(fā)展。例如，京津城際鐵路一列車(chē)（16節(jié)車(chē)廂）能載客1000多人，全程僅33分鐘，相當(dāng)于27輛大巴的載客量，比走高速公路至少節(jié)省1小時(shí)以上。2013年，京津城際鐵路發(fā)送旅客2500多萬(wàn)人次，平均客座率72%，2014年2月，實(shí)施新運(yùn)行圖后，公交化運(yùn)行的特點(diǎn)更為明顯，早晚高峰時(shí)段發(fā)車(chē)間隔僅10分鐘。“大運(yùn)量、高密度、公交化”的運(yùn)輸模式，大大縮短了京津間的時(shí)空距離，在京津一體化中發(fā)揮了突出的骨骼通道作用，加速了兩地間經(jīng)濟(jì)文化一體化進(jìn)程。從滇中地區(qū)城際鐵路發(fā)展實(shí)際看，總體發(fā)展進(jìn)程還十分滯后。

目前，昆明至楚雄、曲靖和玉溪間均為普速鐵路，行車(chē)速度較低，并且尚未建成快速鐵路環(huán)線(xiàn)，迫切需要打造以軌道交通為骨架，具有快速集疏功能的跨城、跨區(qū)域、大容量的捷運(yùn)系統(tǒng)。第一，完善滇中城市經(jīng)濟(jì)圈交通運(yùn)輸一體化規(guī)劃，加快實(shí)施城際鐵路網(wǎng)規(guī)劃，力爭(zhēng)盡快形成滇中城市經(jīng)濟(jì)圈“1小時(shí)交通圈”。第二，新建城際鐵路要以需求為導(dǎo)向，因地制宜選擇合適標(biāo)準(zhǔn)的城際鐵路，不盲目追求高標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，要充分利用快速鐵路、普速鐵路富裕能力開(kāi)行城際列車(chē)，包括昆明至石林、楚雄、玉溪等方向。

3.著力提升區(qū)域運(yùn)輸便利化水平。城市群的交通一體化，除了基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通以外，還要做好運(yùn)輸樞紐、服務(wù)、市場(chǎng)和標(biāo)準(zhǔn)的一體化。第一，推動(dòng)綜合客運(yùn)樞紐、貨運(yùn)樞紐（物流園區(qū)）等運(yùn)輸節(jié)點(diǎn)設(shè)施建設(shè)，以用戶(hù)需求為導(dǎo)向，客運(yùn)專(zhuān)線(xiàn)、城際鐵路、市域（郊）鐵路盡可能在城市的中心城區(qū)設(shè)站；要統(tǒng)籌貨運(yùn)樞紐與產(chǎn)業(yè)園區(qū)、物流園區(qū)的空間布局，大力發(fā)展多式聯(lián)運(yùn)型貨運(yùn)樞紐。第二，加快完善運(yùn)輸市場(chǎng)誠(chéng)信體系，營(yíng)造公平開(kāi)放透明的市場(chǎng)環(huán)境。第三，積極探索滇中城市經(jīng)濟(jì)圈區(qū)域交通“一卡通”互聯(lián)互通、交通出行信息服務(wù)共享、客運(yùn)聯(lián)網(wǎng)售票等，促進(jìn)旅客出行的“聯(lián)程聯(lián)運(yùn)”，全面提高交通運(yùn)行效率。

（五）著力使綠色成為云南交通的鮮明旗幟

習(xí)近平總書(shū)記要求云南成為“生態(tài)文明建設(shè)排頭兵”，對(duì)云南的生態(tài)文明建設(shè)提出了很高的要求，全國(guó)僅有四個(gè)?。ㄔ颇稀①F州、青海、江西）的全域被劃入國(guó)家級(jí)生態(tài)文明先行示范區(qū)［5］行列。“十三五”時(shí)期是云南交通運(yùn)輸基礎(chǔ)設(shè)施加速成網(wǎng)的關(guān)鍵時(shí)期，建設(shè)任務(wù)依然繁重。交通運(yùn)輸行業(yè)是能耗和排放的重點(diǎn)領(lǐng)域之一，通常在能源消耗和溫室氣體排放中所占比重均超過(guò)20%，且呈逐年上升態(tài)勢(shì)。如果不能妥善處理好交通建設(shè)與保護(hù)生態(tài)的關(guān)系，“蒼山不墨千秋畫(huà)，洱海無(wú)弦萬(wàn)古琴”的自然美景，就可能一去不復(fù)返。

云南交通運(yùn)輸建設(shè)面臨資源約束趨緊、環(huán)境污染嚴(yán)重、生態(tài)系統(tǒng)退化的嚴(yán)峻形勢(shì)。在今后的發(fā)展過(guò)程中，必須牢固樹(shù)立可持續(xù)發(fā)展理念，加快構(gòu)建綠色交通運(yùn)輸體系，努力走出一條在保護(hù)中發(fā)展、在發(fā)展中保護(hù)的新路子。第一，做好交通規(guī)劃與全省主體功能區(qū)規(guī)劃的有機(jī)銜接。根據(jù)不同類(lèi)型主體功能區(qū)的開(kāi)發(fā)要求，制定并完善交通規(guī)劃和設(shè)計(jì)方案。第二，秉承因地制宜的原則，不盲目追求過(guò)高的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，而是根據(jù)通道的運(yùn)量和功能來(lái)確定技術(shù)等級(jí)。比如一些以生態(tài)旅游功能為主的公路，如果二級(jí)路夠用，就建成二級(jí)路，不一定都要建成高速公路。第三，大力推廣公路設(shè)計(jì)新理念。當(dāng)年，云南的思小路和四川的川九路，倡導(dǎo)了公路規(guī)劃、設(shè)計(jì)和建設(shè)中“尊重自然、師法自然，保護(hù)自然”的全新理念，成為全國(guó)公路建設(shè)與自然融合的典范，類(lèi)似的經(jīng)驗(yàn)今后應(yīng)繼續(xù)推廣、總結(jié)和提升。第四，抓好結(jié)構(gòu)性節(jié)能減排。加快提升鐵路運(yùn)輸能力，形成快速大容量運(yùn)輸通道，讓更多的礦建、冶金等大宗物資運(yùn)輸從公路轉(zhuǎn)移到鐵路和水運(yùn)上來(lái)。通過(guò)優(yōu)化運(yùn)輸結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略層面的節(jié)能減排。

（六）創(chuàng)新交通投融資體制機(jī)制

按照發(fā)展是第一要?jiǎng)?wù)的方針，初步估計(jì)，“十三五”期云南建成投產(chǎn)的鐵路和高速公路的建設(shè)規(guī)模均在2000公里左右。按此規(guī)模預(yù)計(jì)，“十三五”云南交通固定資產(chǎn)投資將是“十二五”期的2.5倍，資金規(guī)模很大。鐵路、民航發(fā)展基金的確立，車(chē)購(gòu)稅和港建費(fèi)等專(zhuān)項(xiàng)資金的相對(duì)穩(wěn)定，省級(jí)財(cái)政每年對(duì)鐵路和公路的建設(shè)補(bǔ)助規(guī)模均提升到30億元，創(chuàng)造了比較好的資金條件。但也應(yīng)看到，財(cái)稅體制改革和金融政策調(diào)整等外部環(huán)境發(fā)生了深刻變化，地方債務(wù)強(qiáng)化管理、省級(jí)融資平臺(tái)的清理等給交通行業(yè)投融資帶來(lái)了比較大的影響，進(jìn)而對(duì)云南省財(cái)政性資金和政策支持形成嚴(yán)峻考驗(yàn)。

從資金投融資渠道看，亟須深化云南交通運(yùn)輸行業(yè)財(cái)稅體制配套改革，建立穩(wěn)定的資金保障機(jī)制，確保交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與養(yǎng)護(hù)的可持續(xù)發(fā)展。第一，建議進(jìn)一步加大政府性專(zhuān)項(xiàng)和一般債券對(duì)交通領(lǐng)域的支持力度，提高交通行業(yè)的切塊比例。第二，進(jìn)一步推廣政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式的應(yīng)用。試行公共基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營(yíng)制度，通過(guò)給予社會(huì)資本一定的經(jīng)營(yíng)期限和沿線(xiàn)土地資源的綜合開(kāi)發(fā)權(quán)限，切實(shí)破解社會(huì)資本進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域的政策性障礙。比如，北京地鐵4號(hào)線(xiàn)，若完全由政府建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，投資約需600億元，而由京港地鐵公司特許經(jīng)營(yíng)（期限30年），通過(guò)企業(yè)化管理降低成本，實(shí)際花費(fèi)僅500億元，企業(yè)則靠票務(wù)、廣告和電信資源經(jīng)營(yíng)權(quán)，保證投資方收益。地鐵4號(hào)線(xiàn)的成功，產(chǎn)生了鯰魚(yú)效應(yīng)，14號(hào)線(xiàn)、16號(hào)線(xiàn)復(fù)制同樣的運(yùn)行模式，社會(huì)資本投入高達(dá)300億元。結(jié)合云南實(shí)際，可按照以礦建路、水電建路的思路，鼓勵(lì)在礦業(yè)、水電企業(yè)與政府合資修路中大膽探索。第三，由云南省政府研究設(shè)立省級(jí)綜合交通發(fā)展基金。國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，綜合運(yùn)輸基金是政府統(tǒng)籌發(fā)展綜合交通、推進(jìn)各方式一體化的有效手段。可考慮申請(qǐng)國(guó)家試點(diǎn)，統(tǒng)籌利用現(xiàn)有的交通建設(shè)專(zhuān)項(xiàng)稅費(fèi)，包括車(chē)輛購(gòu)置稅、燃油稅、鐵路發(fā)展基金等，建立政府性的綜合交通發(fā)展基金，出臺(tái)創(chuàng)新性的籌融資政策。

［1］推動(dòng)共建絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶和21世紀(jì)海上絲綢之路的愿景與行動(dòng)［N］.人民日?qǐng)?bào)，2015-03-29.

［2］陳豪.2016年云南省政府工作報(bào)告［EB/OL］.（2016-01-24）http：//yn.yunnan.cn/html/2016-01/25/content_4136636. htm.2016-1-25.

［3］國(guó)家發(fā)展改革委.關(guān)于印發(fā)《國(guó)家公路網(wǎng)規(guī)劃（2013年-2030年）》的通知（發(fā)改基礎(chǔ)［2013］980號(hào)）［Z］.2013.

［4］交通運(yùn)輸部.全面建成小康社會(huì)交通運(yùn)輸發(fā)展目標(biāo)和指標(biāo)體系（交規(guī)劃發(fā)［2014］272號(hào)）［Z］.2014.

［5］國(guó)務(wù)院.國(guó)務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)的意見(jiàn)（國(guó)發(fā)［2013］30號(hào)）［Z］.2013.

責(zé)任編輯：劉建文

F512.3

A

1671-2994（2016）04-0107-05

2016-05-18

耿彥斌（1980-），男，山西大同人，交通運(yùn)輸部規(guī)劃研究院高級(jí)工程師，主任工程師，博士，注冊(cè)咨詢(xún)工程師（投資）。研究方向：綜合交通運(yùn)輸戰(zhàn)略與規(guī)劃。

姚金炳（1980-），男，云南彌渡人，云南省港航投資建設(shè)有限責(zé)任公司高級(jí)工程師。研究方向：交通規(guī)劃。

謝典（1978-），男，河北保定人，交通運(yùn)輸部規(guī)劃研究院高級(jí)工程師。研究方向：綜合交通運(yùn)輸體系規(guī)劃。